基層政府推進依法行政的成效與問題分析

朱熬

摘 要：隨著社會發展，我國政府推進依法行政取得了顯著的效果，但是也存在不少弊端，主要體現在觀念和思想落后。法制觀念雖然加強，但是人質觀念仍然沒有改變。在行政管理的體系上，權利與交易沒從根本上遏制。依法行政工作組織相對較弱，仍存在漏洞。本文從推進依法行政的成效與原因入手，分析基層政府推進依法行政的效果

關鍵詞：基層政府；依法行政；行政管理機制；法治

中共十七大要求將“依法治國，建設社會主義法治國家”基本治國方略深入落實，要求全面推進依法行政，取得建設法治政府的新成效。為此，有必要總結我國各級基層政府推進依法行政取得的經驗，同時更有必要認真研究當前基層政府推進依法行政中存在的問題與困難，從而扎扎實實加快建設法治政府的步伐。本文主要以江蘇、安徽兩省的調查情況為基礎對當前我國基層政府依法行政的成效、原因和問題進行分析。

一、基層政府推進依法行政的成效和原因

就調研情況看，近年來基層政府推進依法行政取得了初步的成效。其主要表現在以下幾個方面：

（一）從行政觀念與意識轉變上看，行政機關領導和工作人員行政合法性觀念普遍增強，行政管理思想意識方面開始由人治向法治轉變。行政機關領導對依法行政認識的相關知識基本得到普及，部分行政機關領導在工作中開始自覺注意行政管理的合法性要求；從形式上看，依法行政已經成為各級行政機關領導講話、發布行政管理文件中的要求之一，一些行政機關定期舉辦法律知識講座，公開否定依法行政在行政管理中作用的行政機關領導基本沒有。在行政機關工作人員中，依法行政的基本知識普遍得到提高，行政行為合法觀念和程序觀念均較以前有明顯增強，違法行政責任觀念初步形成，防止因違法行政導致行政訴訟意識逐步增強。

（二）從行政管理體制上看，隨著社會主義市場經濟體制的建立和各項制度的不斷完善，以及行政管理體制改革的積極推進，行政權力與利益脫鉤，行政權力與責任掛鉤，行政權力行使過程中民主性、公開性、便民性正得到積極拓展。各級行政機關普遍認識到傳統行政管理體制的弊端，并積極探索適應市場經濟發展，適應人民群眾要求的一些改革措施，包括組織推行集中行政審批，建立完善各類行政服務中心；在城市管理領域積極推進相對集中的行政處罰權工作，組建統一的城市管理行政執法機構；一些城市按照集中統一、規范監管的原則在有限自然資源出讓許可、政府采購、產權交易、招標投標與政府資源拍賣等領域積極進行行政管理體制和方式的改革探索；各級政府通過積極推進公共財政管理體制改革，完善行政執法經費保障制度，實行省級財政對縣財政的直管改革和鄉財政縣管改革。

（三）從行政管理機制上看，保證行政決策合法化機制，行政執行規范化機制，行政監督法制化機制，行政效果檢驗民主化機制不斷獲得新的進展。一些行政機關開始組織專門的法律顧問隊伍，制定相關行政決策合法性審查制度，為行政決策的合法性提供組織與制度保障；部分行政機關積極探索行政執法過程中的激勵與監督制約工作機制，以保證各項行政執法規范化要求在工作中的具體落實；一些政府通過提請人大常委會制定地方性法規、自行出臺政府規章和規范性文件的方式，不斷推進各項行政行為監督的法制化、規范化進程；根據行政管理民主化的要求，一些政府和行政機關主動探索建立行政管理目標考核等行政效果檢驗制度，并通過向社會公開，接受群眾評議的方式，督促所屬行政機關執政為民，依法行政。

二、基層政府推進依法行政中存在的問題

在充分肯定基層政府依法行政所取得成效的同時，我們也應當看到當前基層政府依法行政中還存在不少問題，還面臨很多困難，需要我們認真加以克服。

在觀念和思想意識上，法治觀念雖然有所增強，但是人治觀念仍根深蒂固。主要表現在以下方面：

法律工具主義觀念頗為流行。“法律必須被信仰，否則它將形同虛設”。③目前，在相當多的基層行政機關領導思想觀念上，“視法為器”，“用法律”的意識已經形成，但是“信法律”的思想尚未確立。“說起來重要，做起來次要，忙起來不要”。一些地方依法行政工作還只是停留在會議上、文件中，流于形式，并沒有真正落實到行動當中去。一些地方政府領導對行政管理中積重難返的矛盾和問題，熱衷于通過一輪又一輪的運動式的“集中清理解決問題，而不注重通過建章立制并嚴格監督執行從根本上解決問題。調查中我們發現，雖然行政機關工作人員，特別是領導干部中越來越多的人認為我國社會管理最終要走向依法治國，建設法治國家，實現國家的長治久安。但是，在目前情況下，相當多的人普遍認同我國社會管理仍是人治占主導地位，甚至認為目前情況下，只有人治手段才能有效管理好社會。其理由主要包括：國家政治生活中很多現象體現人治主導；人治手段管理社會切合當前中國社會實際狀況，并且在實踐中已經證明比講法治行之有效；人治符合我國目前社會主義初級階段經濟發展水平和國民生活富裕程度；長期封建社會的習俗影響不可能在短時間內完全消除，人治也不可避免等。正是由于國家強調法律要發揮在社會管理中的作用，同時社會管理觀念中人治又占主導地位，法律工具主義流行也就有了社會基礎。

三、基層政府推進依法行政的效果分析

基層政府在推進依法行政中取得的上述初步成效，其原因可以歸結為以下幾個方面：

（一）依法治國基本方略的確立，為全面推進依法行政創造了有利的社會環境。這主要表現在兩個方面：在國家機關方面，依法治國各項決策和政策措施的引導，使依法行政逐漸為行政機關及其領導認識并重視。特別是2004年4月國務院公布了《全面推進依法行政實施綱要濃這一指導行政法治建設的綱領性文件明確提出當前我國推進依法行政的任務是“經過十年左右堅持不懈的努力，基本實現建設法治政府的目標”。與此同時，中央在國家發展政策上適時推出以人為本、執政為民、依法執政、科學發展、和諧社會等理念，豐富發展了依法治國的思想。在人民群眾方面，隨著法律意識的普遍增強，人民群眾依法維權、依法監督行政機關依法行政的現象日益普遍。特別是在一些關系群眾切身利益的問題上，人民群眾依法維權的范圍和強度都普遍提高，法律正日益成為社會公平正義的象征。

（二）社會主義市場經濟體制確立及其完善，為全面推進依法行政提供了經濟基礎。20世紀90年代初，發展社會主義市場經濟理念在中國從根本上取代原有計劃經濟觀念，政府行政管理理念也隨之發生了深度的轉變。這種與市場經濟體制相適應的政府管理理念的轉變在中國成功加入世界貿易組織之際達到前所未有的深度。一時間，建設有限政府、透明政府、陽光政府、中立政府、服務政府、責任政府、法治政府等行政管理新名詞，不僅為理論界廣大學者所倡導，而且頻頻見諸于各級政府領導的講話及政府有關文件之中。應當說，與市場經濟相適應的政府管理理念轉變的大的社會氛圍，為行政機關依法行政營造了良好的條件。特別是公平、公正、公開、民主、程序等行政管理理念的弘揚，直接推動了依法行政工作的開展。

四、基層政府推進依法行政狀況的基本認識

認真總結回顧近年來各級基層政府依法行政所取得的成效與經驗，我們得出的基本結論是：近年來，各級基層政府在推進依法行政方面，進行了積極的探索，取得了初步的成效，廣大人民群眾在看到基層政府依法行政進步的同時，也看到基層政府依法行政的要求與現實還有較大的差距。

科學認識依法行政發展軌跡及其狀況，需要辯證、動態的思維，應當承認依法行政觀念和狀況并非總是直線提升或者前進的，或者只前進不倒退的，而是有前進有倒退，不斷變化的。就具體領域講，依法行政并非總是前進的，局部或者裹足不前或者暫時的倒退是客觀存在的，既包括制度建設方面的倒退，也包括行政執法和監督體制方面以及政府守法觀念的倒退。如一段時期以來，在制度造就的非科學的政績觀影響下，一些地方行政領導將依法行政與地方經濟發展對立起來，把依法查處行政違法行為視為破壞地方經濟發展環境；在制度建設方面，超越地方政府的職責權限擅自違法設定行政相對人義務，互相攀比沖擊法制統一原則的底線；在行政執法領域，行政權力與經濟利益在某種程度上“勾結”得更加符合形式法治的要求，行政責任追究以運動方式為主，行政自由裁量嚴重超越合理限度；在法制監督環節，以行政指令阻止行政復議機構依法受理行政復議申請，堵塞行政救濟的正當法律渠道，隨著行政復議案件的下降，信訪案件不斷上升；在政府機構改革中將政府法制機構的設置作為可有可無的機構而予以調整或者撤銷，與此同時卻不斷強化行政機關信訪機構的設置等等。

五、結語

總之，依法行政要通過對行政執法體制進行全面改革，建立健全執法體制。明確基層執法監督主體，加強依法行政，才能給人民正確的權利。只有不斷創新完善行政執法體系，才能加速依法治國的進程。

參考文獻：

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