行政管理體制創新的法治困境與維度探析

丁姣姣

摘 要：改革開放三十多年來，我國進行了多次行政體制改革，取得了一定成效。但是現階段，我國的行政管理體制創新仍面臨諸多的法治困境，主要有：基本法律制度保障不足、形式法治與實質法治邊界難以厘定、社會法治環境缺失等。因此，為了有效擺脫行政管理體制創新的法治困境，就要堅持體制創新的法治維度。本文在對目前我國行政管理體制創新的法治困境進行分析的基礎上，探究了進行行政管理體制創新應堅持的法治維度，為今后我國行政管理體制創新工作指明方向，從而構建合理的行政管理體制創新框架，推進體制創新的順利實施。

關鍵詞：行政管理體制創新；法治困境；法治維度

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，面對新形勢新任務，全面建成小康社會，進而建成富強民主文明和諧的社會主義現代化國家、實現中華民族偉大復興的中國夢，必須在新的歷史起點上全面深化改革。全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。由此所決定，創新行政管理體制也必然成為全面深化改革的核心，而遵循法治維度積極推進行政體制創新是構建中國特色行政管理體制基本路徑。

一、我國行政管理體制創新的法治困境

目前，我國行政管理體制創新的法治困境主要包括下列幾個方面：

（一）缺乏基本法制保障，行政管理體制創新的動力不足

改革開放三十多年來，中國的法治發展始終是在政府的強力推動下進行，其特殊的法治發展模式既具有國家權力資源和制度工具的強力優勢，也存在著自身無法克服的缺陷。在政府推進型法治發展模式下行政管理體制創新的缺陷主要表現在三個方面：1.依靠國家權力推動法治并進而實現對國家權力自身的制約缺乏體制內基本法制保障；2.在政府主導的法治建設模式下的行政體制創新動因來自國家和政府外部驅動而非社會內在驅動，因而缺乏創新真正動力；3.行政管理體制創新過程中政府主觀設計與社會生活需要的脫節。

上述三種情況都有可能出現行政管理體制創新的同時沖破法治的剛性約束，因而出現創新目標錯位、創新功能缺位、創新手段越位等。

（二）非法治思維形成對法治思維的反約束

中國是一個缺乏法治文化傳統的國家，傳統社會德主刑輔的治理模式和政策主導的治理模式在政府官員和國民的思維方式中打上了深深的烙印。雖然改革開放三十多年來，中國的法治建設取得了舉世矚目和前所未有的成就，但在政府推進型法治發展模式下行政管理體制創新傳統思維定勢的影響難以真正消解，有時甚至會形成對法治思維的反約束。而行政體制創新對法治思維的反約束主要表現在三方面：一是以改革和創新思維取代法治思維；二是以維穩思維與和諧思維消解法治思維。三是以效率和發展思維規避法治思維。

（三）行政合法化的邏輯悖論加劇

依法行政的基本邏輯是通過“法律統治”實現有限政府和行政合法化。但是，依法行政或行政合法化實現依賴兩個基本條件：一是行政所依之法必須具有內在的形式合理性；二是行政所依之法具有外在的實質正當性。前者要求政府的職能只限于對法律嚴格執行而不能越權；后者要求政府執法的目的和內容必須符合公平正義的精神。但是現代社會由于依法行政或行政合法化實現所依賴的兩個基本條件難以存續，導致依法行政或行政合法化出現邏輯悖論。一方面，由于行政權力的擴張和地方政府立法的膨脹，行政立法職能逐漸強化，行政規則（包括行政法規和部門規章）以及地方規則（包括地方法規和地方規章）在整個國家法律體系中的重要地位更加突出，行政規章所占比重相當大。因此，行政行為和行政體制創新的形式合法化出現邏輯悖論；另一方面，由于政府行政機關身兼立法與執法雙重職能，也使得部門利益和地方利益法制化趨勢明顯強化。因此，行政行為和行政體制創新的實質合法化也出現邏輯悖論。在行政管理體制創新的實踐中行政合法化的邏輯悖論非但沒有消除卻進一步加劇。因為，行政管理體制創新既不可能改變行政立法事實，也不可能保障行政執法必然促進公平正義。

（四） 形式法治與實質法治價值難以協調

法治具有多元價值，從實質而言，法治具有促進民主平等、增進效率效益、保障自由人權等價值；從形式而言，法治具有合法認同、秩序維護、理性提升等價值。但是，法治價值的多元化也伴隨著價值沖突的必然性。體現在行政管理體制創新的實踐中，一方面，行政體制創新既面臨改革創新機遇和挑戰，也面臨違憲或違法的責任和風險。管理體制創新必須既做到積極改革、大膽創新，又做到封閉運行、風險可控；另一方面，管理體制創新既承擔著促進公平正義使命也肩負著率先垂范自覺守法的擔當。管理體制創新應當既保證改革的效果、讓改革成果惠及人民群眾，又要保證現行憲法法律秩序得以維護、使法治精神得以延續。在行政管理體制創新的實踐中面對法治多元價值，特別是形式法治價值和實質法治價值難以協調。

（五）行政管理體制創新的合法性欠缺

中國特色社會主義行政管理體制的理想目標，建成服務政府、責任政府、法治政府和廉潔政府，而行政體制創新的所有目標的基本前提和保障是法治。中國行政體制改革缺乏基本法制保障，創新的合法性并未獲得普遍認同特別是在政府主導下的行政體制創新，政府既是改革創新的主體（設計者、組織者），又是改革創新的客體，還是改革創新的監督者，這必然使人難以置信。

（六） 行政體制創新的合理性認同度較低

具體表現在以下四個方面：1.目前我國行政體制創新主要通過政府推動，缺乏與社會有效互動2.目前我國行政體制創新并不能保證行政權力運行的公共利益價值取向；3.目前我國行政體制運行機制不合理；4.目前我國行政體制創新并未實際改變政府管理方式單一、僵化、封閉等問題。上述四方面問題的存在，嚴重制約了行政管理體制創新的質量和效率。

（七） 行政管理體制創新的社會法治環境缺失

目前，我國行政體制創新難以取得實質進展的根本原因是社會主體法治信仰的普遍缺失，服務型政府和法治政府建設缺乏基本的社會法治環境。因此，行政管理體制改革創新必須遵循法治思維從合法性、合理性與合目的性的綜合維度全面展開。

二、進行行政管理體制創新應堅持的法制維度

法治維度是指由法治思維本質所決定和形成的關于法治思維的時間、空間范圍和不同指向以及對法治思維所具有的基本約束功能。為了有效擺脫行政管理體制創新的法治困境，應從以下幾個方面來堅持體制創新的法治維度。

（一）妥善處理法治穩定性和體制創新突破性關系

對于行政體制創新實踐中已經成熟的經驗和做法，應當及時通過立法確定下來，以彰顯體制創新的合法性和引領功能；對于行政管理體制創新實踐中尚無成熟經驗和現成規律可遵循的問題，以道德正當性為思維導向，可以通過原則性立法或通過政策靈活規定，盡量不做強制性法律規定，為未來改革創新留下空間，以保證改革創新的穩妥性；對于現行法律規定中不符合客觀規律和社會發展需要的內容，應當遵循正當性標準進行及時的廢止和修改，以適應改革創新的需要。以構建政務公開、訴求回應迅速的服務型政府為形式目標，防止和杜絕以維護公共利益為借口損害公共利益的行為；以建構以人為本的服務型政府為實質目標，防止和杜絕以合法形式掩蓋非法目的的行為。

（二） 正確處理法治保守性與體制創新自覺性、能動性關系

對于行政體制創新實踐中符合廣大人民根本利益，并獲得民眾普遍認同和支持的內容和措施，應當通過立法予以及時確認，擴大改革創新成果 ；對于行政體制創新實踐中基本符合廣大人民根本利益，但未獲得民眾普遍認同和支持的內容和措施，應當積極探索、認真做好試點推廣工作，不斷通過創新實踐提高“獲得感”；對于行政體制創新實踐中不符合廣大人民根本利益，背離改革創新目標和走向的措施和內容，應當堅決抵制和清除。

（三） 妥善處理法治公平性與體制創新效率性關系

對于行政體制創新實踐中已經形成效率價值和產生實效的內容和措，只要不明顯違背法律公平性原則，應當及時通過立法確定下來，以突顯改革創新的效率性；對于行政體制創新實踐中尚未形成效率價值和產生實效的內容和措施，以經濟效率性為思維導向，可以通過原則性立法或通過政策靈活規定，盡量不做強制性法律規定，為未來改革創新留下空間；對于行理體制創新實踐中已經證明不具有效率價值和明顯違背法律公平性原則的內容和措施，應當堅決予以廢止和修改，以維護改革創新的合法性和公正性。

三、結語

綜上所述，目前，在我國行政管理體制創新的過程中，面臨諸多的法制困境問題，為了有效擺脫這些問題，應妥善處理法治穩定性和體制創新突破性關系、法治保守性與體制創新自覺性、能動性關系及法治公平性與體制創新效率性關系。

參考文獻：

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