芻議現(xiàn)代公共危機(jī)管理與行政指導(dǎo)措施

周春巍

摘 要：現(xiàn)階段，政府部門(mén)在對(duì)社會(huì)活動(dòng)進(jìn)行管理過(guò)程中多數(shù)采用行政指導(dǎo)手段。該手段的應(yīng)用一方面彰顯了我國(guó)法制行政的特點(diǎn)，另一方面對(duì)體現(xiàn)行政關(guān)系的平等性也具有積極作用，鑒于此，文章將以我國(guó)具體情況為依據(jù)，對(duì)公共危機(jī)管理與總政指導(dǎo)措施制定進(jìn)行深入的探討。

關(guān)鍵詞：公共危機(jī)管理；行政指導(dǎo)；政府參與

一、公共危機(jī)管理中行政指導(dǎo)的內(nèi)涵及表現(xiàn)

（一）公共危機(jī)管理

公共危機(jī)管理一般是指為了應(yīng)對(duì)突然發(fā)生的對(duì)全國(guó)或部分地區(qū)的國(guó)家安全和法律制度、社會(huì)安全和公共秩序、公民的生命和財(cái)產(chǎn)安全已經(jīng)或可能構(gòu)成重大威脅和損害，造成巨大的人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失和社會(huì)影響的，涉及公共安全的緊急公共事件，政府及一些社會(huì)組織運(yùn)用危機(jī)管理理論的基本原理和方法，調(diào)動(dòng)各種可利用的資源，通過(guò)監(jiān)測(cè)、預(yù)警、預(yù)控、應(yīng)急處理、評(píng)估、恢復(fù)等各種措施，防止可能發(fā)生的危機(jī)，處理已經(jīng)發(fā)生的危機(jī)。但由于一些中介組織及其社會(huì)組織也是在政府的指導(dǎo)下進(jìn)行的活動(dòng)，所以我們提到公共危機(jī)管理通常是指政府的危機(jī)管理。

公共危機(jī)管理一般具有突發(fā)性、緊急性、高度不確定性、影響社會(huì)性、非程序性決策等幾個(gè)基本特征：1.突發(fā)性和緊急性，即政府所面臨的環(huán)境達(dá)到了一個(gè)臨界值和既定的閾值，政府急需在高度壓力下快速作出決策。2.高度不確定性，即在突發(fā)公共事件的開(kāi)端，經(jīng)常無(wú)法用常規(guī)性規(guī)則進(jìn)行判斷，信息嚴(yán)重不充分、不及時(shí)、不全面，并且其后的衍生和可能涉及的影響沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)性知識(shí)可供指導(dǎo)。3.影響的社會(huì)性，即突發(fā)公共事件對(duì)一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的基本價(jià)值和行為準(zhǔn)則架構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，其影響和涉及的主體具有社會(huì)性。

（二）行政指導(dǎo)的涵義及特點(diǎn)

行政指導(dǎo)是指行政主體在職權(quán)或其所管轄的事務(wù)范圍內(nèi)，為適應(yīng)復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活需要，基于國(guó)家的法律或法律原則，適時(shí)靈活地采取非強(qiáng)制手段，在行政相對(duì)方的同意或協(xié)助下，實(shí)現(xiàn)一定行政目的的行為。行政指導(dǎo)具有非強(qiáng)制性、示范引導(dǎo)性、柔軟靈活性、方法多樣性、選擇接受性等特征。行政指導(dǎo)作為非權(quán)力性行政手段，越來(lái)越多地被政府采用以配合法律強(qiáng)制手段的運(yùn)用。行政指導(dǎo)對(duì)防止行政機(jī)關(guān)和相對(duì)方之間的法律關(guān)系失衡以及促進(jìn)社會(huì)主義民主的發(fā)展.都具有十分重要的意義。

二、政府實(shí)施公共危機(jī)管理中行政指導(dǎo)的理由

公共危機(jī)管理作為非社會(huì)常態(tài)狀況下的政府管理運(yùn)作模式，正逐步受到世界各國(guó)政府的關(guān)注和重視。危機(jī)是指對(duì)一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的基本價(jià)值和行為準(zhǔn)則架構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，并且在時(shí)間壓力和不確定性極高的情況下必須對(duì)其關(guān)鍵決策的事件。危機(jī)通常具有突發(fā)性、不確定性和災(zāi)害性，如地震、洪水等自然災(zāi)害，騷亂、恐怖事件等社會(huì)性動(dòng)亂，火災(zāi)、環(huán)境污染、核事故泄露等人為事故以及傳染病、戰(zhàn)爭(zhēng)等突發(fā)事件都會(huì)使社會(huì)發(fā)生危機(jī)，不同程度地威脅到社會(huì)秩序和基本價(jià)值體系的穩(wěn)定，這就需要全社會(huì)特別是政府加以特殊的應(yīng)付和管理。

（一）行政指導(dǎo)是維護(hù)人權(quán)的關(guān)鍵要素

維護(hù)公共安全是國(guó)家的起源基礎(chǔ)和本質(zhì)特征。國(guó)家起源的一個(gè)重要因素就是社會(huì)需要一個(gè)公共權(quán)力機(jī)構(gòu)來(lái)維護(hù)公共安全，把沖突控制在“秩序”的范圍內(nèi)。而保障公共安全的最終歸宿是為了維護(hù)人權(quán)。公共安全是人的一種心理氛圍，一種存在狀態(tài)，是政府為社會(huì)提供的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。生存權(quán)與發(fā)展權(quán)是最基本的人權(quán)。突發(fā)公共危機(jī)事件會(huì)嚴(yán)重地妨礙、干擾和破壞公共秩序與公共安全，使整個(gè)社會(huì)陷入一片混亂。政府作為國(guó)家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)，必然把維護(hù)公共秩序與公共安全作為首要職能。而在維護(hù)公共秩序和公共安全的過(guò)程中極易威脅到人的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，使政治系統(tǒng)出現(xiàn)裂縫，進(jìn)而有失去均衡的危險(xiǎn)。此時(shí)政府如何通過(guò)柔性的行為方式避免人的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)受到威脅或者將威脅降到最低就顯得尤為重要。而行政指導(dǎo)恰好站在社會(huì)公眾的立場(chǎng)和角度，以鼓勵(lì)、建議和誘導(dǎo)等為驅(qū)動(dòng)，利用自身優(yōu)勢(shì)主動(dòng)提供行政相對(duì)方無(wú)力知曉的信息、技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)和條件，并指明大致的行動(dòng)方向，允許相對(duì)方結(jié)合自身的實(shí)際，做出其認(rèn)為合意的行為選擇。因此，它可以使系統(tǒng)回復(fù)到均衡狀態(tài)，保障在維護(hù)公共秩序與安全中面臨威脅的基本人權(quán)。

（二）解決法律局限性矛盾的有效途徑

公共應(yīng)急法制的完善是公共危機(jī)管理的重要法律保障。將公共危機(jī)管理納入法律調(diào)整范圍可加強(qiáng)管理的穩(wěn)定性和有效性，但法律本身固有的滯后性和局限性，使公共應(yīng)急法律無(wú)法涵蓋能夠適用于公共危機(jī)管理措施的各個(gè)方面。由于政府的職責(zé)決定了其不能以“此事無(wú)具體法律規(guī)定”為由，對(duì)某些現(xiàn)實(shí)而緊迫的公共管理需求置之不理，而在沒(méi)有法律依據(jù)的情況下，政府若貿(mào)然采取強(qiáng)制性行政指令措施則會(huì)加大抵觸性且成本太高，影響管理效果。因此，此時(shí)政府應(yīng)采取成本較低、操作靈活的行政指導(dǎo)措施，發(fā)揮其特殊作用，滿足社會(huì)對(duì)行政管理的現(xiàn)實(shí)需求.實(shí)現(xiàn)政府的行政管理職責(zé)。

（三）公共危機(jī)管理中的行政指導(dǎo)措施體現(xiàn)行政應(yīng)急性原則

行政應(yīng)急性原則改變了一般法律規(guī)范確定的國(guó)家機(jī)關(guān)與公民之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，將重心向國(guó)家機(jī)關(guān)傾斜，授權(quán)政府在第一時(shí)間采取緊急處置手段，有助于及時(shí)迅速有效地控制公共危機(jī)事態(tài)的發(fā)展。它與法治原則二者并不沖突，在性質(zhì)上屬于法治原則在應(yīng)付突發(fā)事件領(lǐng)域的個(gè)別化，這具體表現(xiàn)在行政應(yīng)急性原則本身也為行政緊急權(quán)力的行使提出了現(xiàn)實(shí)性、科學(xué)性、專屬性、程序性等方面的要求，因此，在實(shí)施依法治國(guó)方略、全面推進(jìn)依法行政的新形勢(shì)下，我們應(yīng)當(dāng)按照憲政和行政法治的要求，加強(qiáng)應(yīng)急法制建設(shè)，把應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的公共危機(jī)安全管理系統(tǒng)納入法治化軌道。

三、合理運(yùn)用公共危機(jī)管理中的行政指導(dǎo)

（一）必須注重對(duì)行政指導(dǎo)行為加以有效監(jiān)督和提供法律救濟(jì)

從我國(guó)行政指導(dǎo)實(shí)務(wù)來(lái)看，以往存在的共性問(wèn)題主要是：相關(guān)認(rèn)識(shí)滯后，行為不夠透明，變相實(shí)施強(qiáng)制，責(zé)任不甚明確，監(jiān)督救濟(jì)乏力，等等。還有一種情況是，在2003年非典危機(jī)管理過(guò)程中，有的行政機(jī)關(guān)在發(fā)布的行政指導(dǎo)性文件中又加入行政指令措施且未作明確區(qū)分和說(shuō)明，這種混合行為致使行政相對(duì)人易于誤解或難以適從，難免使人產(chǎn)生“以表面的指導(dǎo)形式變相推行指令措施”的印象這樣的負(fù)面效應(yīng)。如何克服行政指導(dǎo)行為的固有缺陷和負(fù)面效應(yīng)，建立起有效的監(jiān)督、責(zé)任與救濟(jì)機(jī)制，更有效地維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益和保障行政主體能夠依法積極履行職責(zé)，將行政指導(dǎo)行為納入法治化軌道，這是我國(guó)行政指導(dǎo)實(shí)踐與理論發(fā)展的一個(gè)重大課題。而通過(guò)專門(mén)立法特別是專門(mén)的行政程序立法來(lái)規(guī)范行政指導(dǎo)行為，通過(guò)行政補(bǔ)償法來(lái)明確行政主體的法律責(zé)任，加快實(shí)現(xiàn)行政指導(dǎo)法治化，就是一個(gè)重要思路，也是一個(gè)世界性的發(fā)展趨勢(shì)。例如20世紀(jì)90年代出臺(tái)的日本國(guó)行政程序法、韓國(guó)行政程序法，就已經(jīng)對(duì)行政指導(dǎo)行為作了專門(mén)規(guī)范。正在制定中的我國(guó)統(tǒng)一行政程序法，也將設(shè)立專章來(lái)規(guī)范行政指導(dǎo)行為。所以對(duì)行政指導(dǎo)行為加以有效監(jiān)督和提供法律救濟(jì)是克服其弊端的有效途徑。

（二）加強(qiáng)應(yīng)急法制建設(shè)

所謂應(yīng)急法制，是指一國(guó)或地區(qū)針對(duì)突發(fā)事件及其引起的緊急情況制定或認(rèn)可的各種法律規(guī)范和原則的總稱。公共應(yīng)急法制是關(guān)于公共危機(jī)管理中政府應(yīng)對(duì)機(jī)制的行政法律規(guī)范體系。實(shí)踐證明，完善的公共應(yīng)急法制是國(guó)家公共危機(jī)安全管理系統(tǒng)重要的非技術(shù)支撐體系之一，也是國(guó)家法律體系和法律學(xué)科體系的重要組成部分。 因此，首先，在我國(guó)將要制定出臺(tái)的統(tǒng)一行政程序法典中，列專章就行政指導(dǎo)作出規(guī)定。其中主要是從程序約束的角度，就行政指導(dǎo)的定義和性質(zhì)、適用范圍、指導(dǎo)方式、啟動(dòng)程序、當(dāng)事人的權(quán)利、救濟(jì)途徑等內(nèi)容作出必要的規(guī)定，為正確實(shí)施行政指導(dǎo)行為提供必要的法律依據(jù)。其次，適時(shí)制定行政指導(dǎo)行為法。在今后條件成熟時(shí)，可在總結(jié)國(guó)內(nèi)外行政指導(dǎo)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定出我國(guó)專門(mén)的《行政指導(dǎo)法》，就行政指導(dǎo)行為的實(shí)體和程序方面最基本的問(wèn)題作出規(guī)定，以便在保證發(fā)揮行政指導(dǎo)行為靈活及時(shí)的特殊作用的前提下，使行政指導(dǎo)行為的運(yùn)行更加有法可依，有章可循，切實(shí)納入法治化軌道。最后要制定和完善配套、相關(guān)的法律規(guī)范。應(yīng)按社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治的基本要求，盡快制定出我國(guó)的《行政計(jì)劃法》、《行政信息公開(kāi)法》、《政府行為公開(kāi)法》、《監(jiān)督法》等等，為行政指導(dǎo)制度的運(yùn)行提供完善的法律依據(jù)和配套保障。同時(shí)，在行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章等層次的有關(guān)法規(guī)性文件中，也要分別就有關(guān)行政指導(dǎo)行為作出相應(yīng)規(guī)定，以利于行政指導(dǎo)行為的法治化。

四、結(jié)語(yǔ)

總而言之，在進(jìn)行公共危機(jī)管理工作中，所采取的措施必須切實(shí)保證符合行政理性的基本要求，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)滿足行政應(yīng)用性基本原則，并對(duì)執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行一定的控制。行政指導(dǎo)在現(xiàn)代化社會(huì)發(fā)展中所發(fā)揮的作用有著其自身的特殊性，必須同其他行政化指令措施相結(jié)合，消除危機(jī)，為社會(huì)穩(wěn)定健康的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

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