專員辦再定位

余功斌 陳鵬

當前，我國已進入“三期疊加”的經濟發展新常態。財政可持續將面臨嚴峻挑戰，尤其是財政收入由高速增長轉為中低速增長和財政支出剛性增長的矛盾更加突出。與此同時，各界對預算規范管理和公開透明的要求也越來越高，對財政管理要求將更加規范科學。

可以預見，在各級財政壓力不斷增大的“新常態”下，優化完善內部治理結構，進一步向管理要效益已成為財政可持續的必要手段之一。

新《預算法》在總則第一條中就指出“為了規范政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監督”。在此背景下，專員辦作為財政預算監管的重要力量，如何更好地發揮作用是需要深刻思考的問題。

面臨的挑戰

專員辦作為財政部的派出機構，就近實施屬地財政預算監管，在工作目的和工作環節上發揮著必不可少的作用。同時，專員辦在適應新常態方面也存在一系列挑戰。

思維方式帶來的挑戰。隨著專員辦業務嵌入預審編制、預算執行、決算管理等財政主體業務，專員辦將實現由檢查業務為主向預算管理為主轉變，以事后檢查為主向事前事中監控為主轉變。除了帶來業務的轉變，更深層次是思維方式的轉變。思維方式決定行為方式。專員辦多年來形成的固有的、程式化的檢查思維方式能否迅速、徹底、全面轉變，是專員辦面臨的第一個挑戰。

業務能力帶來的挑戰。業務能力是適應改革要求，做好財政預算監管的關鍵。轉型前，專員辦基本不涉及財政預算監管相關業務，對財政預算監管業務規律的認識還不清，對運行特點還不明，對相關知識儲備還不足，對法律法規解讀還不夠。面對全新的財政預算監管業務，如何盡快提升履職能力，是專員辦面臨的第二個挑戰。

部門間關系帶來的挑戰。落實好對屬地各級中央預算單位全覆蓋、預算管理流程全覆蓋的要求，不僅僅是專員辦的事情，還需理順專員辦與財政部各司局、地方財政部門、屬地中央預算單位的關系。一方面，需要在部內建立互相補充、互相推動的財政管理體系；另一方面，還需要厘清與地方政府以及各相關部門的關系，這是搞好中央財政監管工作的必要外部條件。

監管的途徑

專員辦做好財政預算監管，除了從預算管理制度改革的高度總體把握外，更應引入現代管理先進理念和方法，加快推進財政預算監管向規范化、精細化、績效化的管理模式轉變，使各要素精確、高效、協同和持續運行。

系統化，監管上下聯動。系統化，意味著需要從總體與全局上、從要素的聯系與結合上，研究整個系統的規律，建立合理的秩序，從而實現系統的優化。財政預算監管系統化，就是要對財政預算管理業務進行綜合集成，實現“好監管”和“監管好”雙重目標。一是要評估、優化部內司局、專員辦、地方財政部門等各要素的職能定位，界定權責，明確業務流、數據流、信息流及接口。二是要繪制清晰的監管業務流程圖，流程圖要以財政資金流向為導向，以所涉及的部門為節點，形成各階段制度規定、監管標準和工作清單，使監管方和被監管對象都有明確的預期。三是專員辦要按照監管工作程序開展工作。

系統化應重點關注以下問題，一是要強調整體性、層次性和關聯性。二是要確保全口徑和全方位，形成閉環。

對于專員辦，系統化意味著“全能”。要做到監管、服務、調研三位一體，真正成為財政部的“眼”和“手”，成為聯系中央和地方的“橋梁”。從這個意義上，專員辦將是“好監管”和“監管好”的重要環節和中堅力量。

標準化，業務流程再造。所謂標準化，是把抽象的戰略、決策，轉化為具體的、明確的工作舉措，使各要素明確任務分工，按照流程開展工作，提高整個系統的效率。標準化是落實“好監管”和“監管好”的基礎，是開展財政預算監管工作的重要依據，要在組織和業務兩個層面上制定標準。針對組織活動，要自上至下制定財政預算監管工作規范，明確工作部署、業務指導、資料報送、結果利用、工作考核、信息管理等組織行為工作標準。針對業務活動，要在財政預算監管業務流程圖基礎上，制定具體業務的監管辦法和操作規程。明確監管依據、原則、范圍、時機、內容、程序，方式、結果應用，明確協調機制和保障措施，明確調查研究、專項檢查事項。

標準化應重點關注以下問題，一是標準化是開放和循環的過程，要反復迭代，不能也不可能一蹴而就。二是標準化要實要細，能清晰定位各要素，不能泛泛而談。

對于專員辦，標準化意味著“規范”。即有規可依、有規必依、違規必究。有規可依，就是要制定一套符合財政部要求和當地實際的監管辦法和操作規程，與任務實現“無縫對接”。有規必依，就是要樹立規矩意識和紀律意識。違規必究，就是要建立制衡機制，及時糾正偏差，確保財政預算監管目標得以實現。其中，制定監管辦法和操作規程要與被監管方達成共識，具備較強的指導性和可操作性。而內控制度應由財政部制定，具備控制標準、偏差信息預警、矯正措施三項內容，體現權威性和嚴肅性。成為約束專員辦權力、防止違規行為的“安全閥”。

信息化，打破信息孤島。信息化是做好財政預算監管的信息基礎和重要手段。信息化不是簡單的開發信息管理系統或是信息聯網，而是在優化預算監管業務的基礎上，構建財政資金流向全過程實時監控信息系統，使數據獲取、信息查詢、統計分析、即時預警、情況反饋、信息共享及時準確，保證財政預算監管由結果監督向過程控制、由粗放型向精細化、由突擊性向日常性轉變，進一步提升監管效能和財政部門決策管理能力。

信息化應重點關注以下問題，一是要統一信息資源規劃，建立信息資源統籌協調機制。二是要打破信息孤島，整合管理信息系統。三是注重信息安全。

對于專員辦，信息化意味著“即時”。信息傳遞往往是逆向遞減的，即：越往上層傳遞，信息的真實性、準確性和可信性越低。專員辦一方面要做到信息上報真實，另一方面要做到就地調研準確，為財政部研究制定政策和科學決策提供第一手信息材料。同時，專員辦要著力推動財政預算監管網絡一體化進程，強化所屬人員調研、寫作和表達能力。

績效化，提升監管成效。精細化管理之所以成功，原因之一就是源于績效。財政預算監管績效化，要以支出結果為導向，這是預算管理發展的方向，也是跨越了精細化的更高階段。其核心應包括目標設定、運行監控、績效評價、結果反饋和應用四部分。績效目標設定，應由預算單位編制，包括定量和定性兩類目標，最后由財政部進行審核確認。運行監控，主要由專員辦承擔。績效評價，由預算單位自評、財政部委托專員辦按標準評審、財政部最終確認構成。結果反饋和應用，由財政部負責。通過績效化，能夠調動地方財政部門和各預算單位依法編制預算、嚴格按預算使用財政資金的自覺性和主動性。

績效化應重點關注以下問題，一是審核績效目標，要防止預算單位目標設定過低。二是制定績效評價標準，要從多方面設置，定性與定量結合。三是結果應用和反饋，要客觀、公正、全面，確保權威性。

對于專員辦，績效化意味著“務實”。在績效目標審核階段，要把好入口關。在運行監控階段，要建立運行通報處理機制，倒逼被監管方合法合規使用預算資金。在績效評價階段，要全面細致，結論要有理有據。對于結果反饋和應用，更要客觀公正，解決好財政資金監管“最后一公里”。

系統化，標準化、信息化、績效化環環相扣，既相互聯系、又相互影響。系統化是標準化、信息化、績效化的總領和理論前提，是財政預算監管的“中控”，沒有系統化，其他三化就成了無本之木、無源之水；標準化是信息化和績效化的前提，是財政預算監管的“解碼器”，沒有標準化，信息化和績效化就無從入手；信息化是實現標準化和績效化的重要手段，是財政預算監管的“傳感器”，沒有信息化，精細化管理就失去了技術支撐；績效化是其他三化的重要保障，是財政預算監管的“反饋器”，沒有績效化，精細化管理就無從發揮其作用。

總之，通過探索和構建系統化、標準化、信息化、績效化的財政預算監管體系，有利于構建現代財政制度，有利于發揮專員辦作用，強化資金運行全過程的動態監管，確保財政資金按照計劃撥付到位并規范使用。