社會(huì)組織管理體制的“擬單位化”趨勢(shì)
——以杭州市西湖區(qū)社會(huì)組織服務(wù)中心為例

解建達(dá) 浙江理工大學(xué)法政學(xué)院

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社會(huì)組織管理體制的“擬單位化”趨勢(shì)
——以杭州市西湖區(qū)社會(huì)組織服務(wù)中心為例

解建達(dá) 浙江理工大學(xué)法政學(xué)院

摘 要：改革開放以來社會(huì)組織管理體制的演變有著一定的邏輯，角色博弈，在其演變過程中逐步淘汰了“敵對(duì)”、“沖突”、“穩(wěn)定”的可能，而達(dá)到“共治”的情形，這種共治在實(shí)踐中體現(xiàn)為“ 擬單位化”，它認(rèn)為社會(huì)組織管理體制中出現(xiàn)了“虛擬單位”，因而在運(yùn)作過程中重現(xiàn)若干“單位制”的重要特征。應(yīng)當(dāng)指出，這一概念有著極強(qiáng)的中國語境，不具有普適性。

關(guān)鍵詞：社會(huì)組織管理體制 單位制 虛擬單位 擬單位化

引言

十八大提出“要圍繞建構(gòu)中國特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制。”但是在現(xiàn)實(shí)的社會(huì)組織管理體制中卻存在社會(huì)組織被行政吸納的現(xiàn)象，如何解釋這一現(xiàn)象？學(xué)界對(duì)這一問題有著諸多見解。康曉光提出的“行政吸納社會(huì)”[1]、林兵和陳偉提出的“吸納-嵌入/應(yīng)嵌-回應(yīng)”模式[2]，是對(duì)現(xiàn)行社會(huì)組織管理體制的獨(dú)到分析。在簡(jiǎn)單回溯改革前30年“單位制”社會(huì)的基礎(chǔ)上，本文提出一個(gè)新的概念“擬單位化”來描述現(xiàn)行社會(huì)組織管理體制的演變趨勢(shì)，通過杭州市西湖區(qū)社會(huì)組織服務(wù)中心這樣一個(gè)“虛擬單位”來剖析社會(huì)組織管理體制“擬單位化”趨勢(shì)的，最后作一個(gè)簡(jiǎn)要評(píng)價(jià)。

一、社會(huì)組織管理體制的演變邏輯

社會(huì)組織管理體制，是國家關(guān)于社會(huì)組織管理的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)限劃分、權(quán)力運(yùn)行機(jī)制等方面的體系和制度的總稱。作為國家與社會(huì)關(guān)系的具體表現(xiàn)形式，社會(huì)組織管理體制體現(xiàn)為黨和政府關(guān)于社會(huì)組織發(fā)展與管理的一系列制度規(guī)范、機(jī)構(gòu)設(shè)置和政策措施，體現(xiàn)為貫徹在各級(jí)黨政部門具體的社會(huì)組織管理實(shí)踐中的戰(zhàn)略思路及相應(yīng)的制度安排，也體現(xiàn)為黨和政府對(duì)待社會(huì)組織的基本態(tài)度和指導(dǎo)思想[3]。

（一）管理體制的力量來源

十八大提出“要圍繞建構(gòu)中國特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制”社會(huì)組織管理體制目標(biāo)構(gòu)成要件中的主體分別是黨委、政府、社會(huì)組織、公民，司法機(jī)構(gòu)。在這五種主體中，按照權(quán)力的性質(zhì)，可以將其分為政治權(quán)力、經(jīng)濟(jì)權(quán)力、社會(huì)權(quán)力、文化權(quán)力以及個(gè)人權(quán)力五類。社會(huì)組織管理體制正是在政治權(quán)力、經(jīng)濟(jì)權(quán)力、社會(huì)權(quán)力、文化權(quán)力以及個(gè)人權(quán)力互相作用和耦合中成形的。

（二）社會(huì)組織管理體制中的角色博弈

在社會(huì)組織管理體制的五種權(quán)力格局中，既有合作的一面，也有沖突的一面。以政治權(quán)力與社會(huì)權(quán)力的博弈為例，政治權(quán)力既有開發(fā)者的角色，又有維護(hù)穩(wěn)定守護(hù)者的角色，社會(huì)權(quán)力既有與政治權(quán)力合作的一面，也存在著潛在沖突的可能性。這種博弈，可以用圖二來表示。如圖二所示，只有在社會(huì)權(quán)力采取扮演合作者角色，而政治權(quán)力扮演開發(fā)者角色時(shí)，才能發(fā)生良性互動(dòng)的情形。

圖二 社會(huì)組織管理體制中的角色博弈

二、“擬單位化”的形成

本文用“擬單位化”的概念來概括這一過程。“擬單位化”是指社會(huì)組織管理體制中出現(xiàn)了“虛擬單位”，因而在運(yùn)作過程中重現(xiàn)若干“單位制”的重要特征。

（一）單位制的概念

單位制是改革開放前30年的一種社會(huì)管理體制，單位制的基本內(nèi)涵是：一切微觀社會(huì)組織都是“單位”，單位構(gòu)成了控制和調(diào)節(jié)整個(gè)社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的體系[4]。對(duì)于其成因，形成了兩種解釋：1）一種注重制度形成的路徑依賴效應(yīng)[6][7]。2）另一種則關(guān)注制度形成中的資源約束因素[8][9][10][11]，這兩種解釋都不太理想。實(shí)際上，單位制度的形成是政治權(quán)力、經(jīng)濟(jì)權(quán)力、社會(huì)權(quán)力與文化權(quán)力、個(gè)人權(quán)力相互作用耦合的結(jié)果，在經(jīng)濟(jì)權(quán)力、社會(huì)權(quán)力、文化權(quán)力沒有與政治權(quán)力相區(qū)別且分化出來，個(gè)人權(quán)力受到壓制時(shí)，即使不形成原先的單位制，也一定會(huì)具備單位制的主要特征，只是名稱不同而已。

（二）虛擬單位與“擬單位化”

“虛擬單位”是指政府與社會(huì)組織之間沒有正式的單位聯(lián)系，但是卻產(chǎn)生類似單位的作用。虛擬單位的特征可以概括為：1）社會(huì)組織完全依賴于虛擬單位及其背后的政府部門；2）虛擬單位是政府控制社會(huì)組織的組織工具；3）虛擬單位是社會(huì)組織進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的主要通道；4）虛擬單位中的管理層不僅是公益服務(wù)生產(chǎn)過程中的管理者，同時(shí)也是黨和政府的權(quán)威代表。“虛擬單位”是政府為了發(fā)展社會(huì)組織，開發(fā)公共服務(wù)資源而建立的機(jī)構(gòu)，是政府實(shí)現(xiàn)“共治”意圖的有效載體。

三、社會(huì)組織管理體制“擬單位化”的案例分析：以西湖區(qū)社會(huì)組織服務(wù)中心為例

西湖區(qū)社會(huì)組織服務(wù)中心成立于2012年12月1日，為民辦非企業(yè)單位，是杭州市西湖區(qū)社會(huì)組織綜合性培育和服務(wù)場(chǎng)所。

首先，政府建立社會(huì)組織服務(wù)中心，借助這它來培育社會(huì)組織，以開發(fā)西湖區(qū)社會(huì)組織的公共服務(wù)資源，并且成為社會(huì)組織與政府互動(dòng)的制度化渠道。“虛擬單位”的設(shè)置，通過掌控資源，保證了西湖區(qū)社會(huì)組織服務(wù)中心及社會(huì)組織的運(yùn)作能夠?qū)崿F(xiàn)政府的意圖，同時(shí)實(shí)現(xiàn)了政府的控制效果。如該中心的人員招聘是來自于西湖區(qū)民政局社會(huì)工作編制的公務(wù)員以及社會(huì)上的社會(huì)工作者，工資由政府撥款。

其次，在本案例中，“擬單位化”在案例中表現(xiàn)的第二個(gè)策略是間接式管理。政府從社會(huì)組織的日常管理中撤出，借助西湖區(qū)社會(huì)組織服務(wù)中心負(fù)責(zé)對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行管理。從培育方面來講，西湖區(qū)社會(huì)組織服務(wù)中心通過提供場(chǎng)所，為社會(huì)組織負(fù)責(zé)人提供各類課程培訓(xùn)、組織間交流活動(dòng)、專業(yè)培訓(xùn)及案例研討活動(dòng)等；從日常管理方面來講，社會(huì)組織需就每月活動(dòng)安排向中心進(jìn)行備案，每次項(xiàng)目中接受該中心工作人員的督導(dǎo)，每次項(xiàng)目活動(dòng)后向中心提交“項(xiàng)目監(jiān)測(cè)表”，并且接受該中心委托的第三方機(jī)構(gòu)的考核。

在本案例中，“虛擬單位”與公益創(chuàng)投機(jī)制緊密相關(guān)。從2013年開始，政府分別投入200萬元和一定比例福利彩票公益金用于培育社會(huì)組織，“虛擬單位”委托杭州市上城區(qū)支點(diǎn)社會(huì)工作發(fā)展中心承擔(dān)公益創(chuàng)投項(xiàng)目的評(píng)審及管理。如在2015年，16個(gè)項(xiàng)目經(jīng)評(píng)審獲得了30萬元的資助，政府通過公益創(chuàng)投扶植、培育了大批有潛力的民間社會(huì)組織。

最后，本案例中社會(huì)組織的“擬單位化”策略，是指社會(huì)組織在政府指定的框架下行動(dòng)，開發(fā)公共服務(wù)資源，分擔(dān)政府的部分職能。由于社會(huì)組織的發(fā)展在很大程度上受到資源的限制，表現(xiàn)為對(duì)政府的高度依賴性，要想生存和發(fā)展，社會(huì)組織必須與政府進(jìn)行合作。

圖四 社會(huì)組織管理體制中的“擬單位化”趨勢(shì)

四、結(jié)論：“擬單位化”的進(jìn)步與局限

在社會(huì)組織管理體制演變的過程中，“敵對(duì)”、“沖突”、“穩(wěn)定”這樣的選項(xiàng)已經(jīng)被逐漸排除，并且為了保持這樣的選項(xiàng)不再有重復(fù)發(fā)生的可能性，在試錯(cuò)中產(chǎn)生的防衛(wèi)機(jī)制被保留下來，社會(huì)組織管理體制的演變最終達(dá)到了“共治”的情形。政府建立“虛擬單位”來培育、管理和引導(dǎo)社會(huì)組織提供公共服務(wù)，社會(huì)組織通過加入“虛擬單位”來降低社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治成本，確保自身得到存在與發(fā)展的資源。政府與社會(huì)組織之間雖然沒有正式的單位聯(lián)系，但是卻產(chǎn)生類似單位的作用，政府建立“虛擬單位”，以及社會(huì)組織加入“虛擬單位”的行為，即反映了社會(huì)組織管理體制的“擬單位化”趨勢(shì)。

社會(huì)組織管理體制中出現(xiàn)的“擬單位化”趨勢(shì)自有其產(chǎn)生與延續(xù)的合理性，“虛擬單位”的設(shè)立及社會(huì)組織管理體制的“擬單位化”既是政府培育社會(huì)組織參與公共服務(wù)的有效途徑，也是社會(huì)組織利用政策資源有效發(fā)展自身的有效方法，是現(xiàn)有政治秩序下政府與社會(huì)組織合作實(shí)現(xiàn)共治的最優(yōu)途徑。這種“擬單位化”趨勢(shì)是政府加強(qiáng)與創(chuàng)新社會(huì)管理的實(shí)踐中產(chǎn)生的一個(gè)“杰作”，值得充分地肯定。然而也有必要指出，在實(shí)踐過程中，由于政府職能轉(zhuǎn)移的滯后和不徹底，“虛擬單位”仍然承接了大量的行政任務(wù)，長此以往，如果從政府轉(zhuǎn)移出來的職能只是沉淀在一個(gè)個(gè)虛擬單位中，那么“虛擬單位”變?yōu)椤罢絾挝弧钡目赡苄詫?huì)很大。

應(yīng)該指出，這種社會(huì)組織管理體制的演化最終是在中國社會(huì)主義制度下發(fā)生的，它的發(fā)生有著獨(dú)特的制度基礎(chǔ)，獨(dú)特的社會(huì)政治文化背景，不具有普遍性。因此本文提出的“虛擬單位”以及“擬單位化”的概念，都有著極強(qiáng)的中國語境。

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