美國881111“一呼通”體系對我國城市地下管線檔案管理與利用的啟示**

陳逸寒　古淑婷　陳美斯（南京大學信息管理學院，江蘇南京，210023）

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美國881111“一呼通”體系對我國城市地下管線檔案管理與利用的啟示**

陳逸寒古淑婷陳美斯
（南京大學信息管理學院，江蘇南京，210023）

［摘要］地下管線建設對城市的發展至關重要，而地下管線檔案是地下管線管理與維護活動的直接產物，理應得到特別的重視。美國811“一呼通”體系是由各地下管線權屬單位及相關部門共同參與的地下管線協調管理體系，旨在鼓勵地下基礎設施的相關各方主動進行合作，更好地管理地下管線及其檔案。文章借鑒美國的成功經驗，分析我國地下管線檔案管理與利用的現狀，總結出優化頂層設計、建設信息平臺與建立長效機制三點啟示，以期對今后我國地下管線的建設、管理及維護等方面能夠有所助益。

［關鍵詞］城建檔案地下管線利用服務一呼通體系

［分類號］G279

1　 811　“一呼通”體系概述

1.1“一呼通”體系概念及職責

811“一呼通”體系（One-call Notification System）是美國管道與危險物品安全管理局（Pipeline and Hazardous Materials Safety Administration）指導、美國共同地下聯盟（Common Ground Alliance）組織，以美國各州“一呼通”中心（Onecall Center）為依托，由各地下管線權屬單位及相關部門共同參與的地下管線協調管理體系。其架構［1］如圖1所示。

如圖1所示，各州的“一呼通”中心及其調用由CGA統一組織協調，其中“一呼通”中心由各州當地的地下管線權屬單位及開挖單位、住宅用戶及企業等組成，共同地下聯盟對管道與危險物品安全管理局直接負責，各州的聯邦政府部門參與指導。

“一呼通”體系在管道與危險物品安全管理局的指導下成立，由共同地下聯盟進行組織，并負責對“一呼通”中心系統管理及安全預案進行研究，以此達到“一呼通”中心最有效的工作方法。

“一呼通”體系的中心組成部分為“一呼通”中心，由該地區地下管線相關的業主、運營商、設計單位、政府部門、建設單位等共同組成的董事會進行管理，負責對外提供地下管線現狀信息查詢。該中心通過電話和網絡24小時接收信息，為公眾提供相關數據，并負責現場數據復核與數據庫的維護。根據美國憲法，凡業主或企業單位等需要對所在土地進行挖掘活動，必先撥打811通知管線權屬單位、開挖單位、設計單位等對所在土地進行詳細的勘察及規劃，方能正式進行開挖作業。

“一呼通”中心的接線員在與用戶取得聯系后，對所需作業土地進行衛星定位，調出作業土地上的建筑、管線布置情況等信息，提供給業主或企業單位、管線權屬單位、設計單位、開挖單位等。在各方的協作之下，由“一呼通”中心制定詳細的作業計劃，同時將作業信息及受影響的地區范圍公布在共同地下聯盟的門戶網站上。

“一呼通”體系鼓勵各方主動合作，向民眾進行教育宣傳，提醒社會公眾在挖掘作業前撥打811，從而更好地預防地下基礎設施遭到損壞，也能更好地對地下管線進行管理及維護，保護好民眾及管線、設施權屬單位的財產及生命安全，實現城市的高效管理。

1.2“一呼通”體系作用及成效

2009年共同地下聯盟發布了損壞信息年度報告，2009年美國地下管線損壞事故下降至17萬起，與2008年相比下降了15%，按區域統計，49%的事故發生在公共街道的下方，24%發生在私人擁有的土地范圍內。而從2015年的損壞信息年度報告來看，公眾挖掘作業前撥打811的意識較2014年增長了37%及以上，天然氣管道的損壞率較2014年減少了約32%［2］。此年度報告由共同地下聯盟的統計部門發布，其中不少數據都可反映出“一呼通”體系在全美的作用。

1.3“一呼通”體系與地下管線檔案

圖1　美國811“一呼通”體系架構

“一呼通”體系所調用及公布的信息皆為地下管線相關信息，無論是共同地下聯盟還是管道與危險物品安全管理局，都需要對地下管線及其他地下基礎設施的工程信息、項目信息進行歸檔保存，而“一呼通”中心則負責保存、管理全國地下管線檔案并提供利用。“一呼通”中心的地下管線檔案信息系統參考開放檔案信息系統進行建設和管理。這一參考系統針對數字信息的長期保存和維護提供了一個概念性的框架，描述了一個檔案系統存在的環境、檔案系統的功能組織，以及支持檔案處理的信息基礎結構。在空間數字系統咨詢委員會和ISO的推動下，這一參考模型成了數字檔案系統普遍遵從的標準規范［3］。

對于地下管線檔案管理的規范措施主要有兩點。首先，制定相關的法律法規，如《路易斯安那州地下管線及基礎設施預防損壞法》（Louisiana Underground Utilities and Facilities Damage Prevention Law），其中包含了地下管線及設施相關檔案信息的利用規定。此法表明，每位“一呼通”中心的接線員在接收通知或請求之后，應在開挖作業之前向開挖單位提供資料，比如當地下管線或公用設施被移除時，需補充或調整統一管理的地下管線偏移標志，并將補充或調整的信息通知各方。同時，法律對地下管線運營商也作了相關規定。除另設的規范外，運營商需要使用有顏色編碼的油漆或醒目的標志對其運營的管道或設施進行標識，并將標識后的信息告知“一呼通”中心。從以上規定來看，“一呼通”中心所擁有的信息皆來自于各地下管線及設施工程的檔案，如運營商信息、管線大小及類型、型號等，所有挖掘作業的勘察與計劃也都需要根據地下管線檔案形成。

其次，“一呼通”中心及共同地下聯盟會合作進行公眾教育，公眾可從網站上得到地下管線教育信息，如“811與孩子”（811 Kids）、“811海盜視頻與教育工具”（811 Pirate Video and Educational Tools），以及線下開展的公眾活動如“811日”“安全日”等。由此可看出“一呼通”中心及共同地下聯盟在公眾教育中發揮了重要作用。

此外，除了共同地下聯盟，管道與危險物品安全管理局也需要對地下管線檔案信息負責，并將這些信息報送共同地下聯盟的數據統計部門，進行月度、年度整合，形成相關的報告，以此了解“一呼通”體系工作中的不足與進步。不難看出，地下管線檔案在“一呼通”體系的管理中有著舉足輕重的地位。

圖2　地下管線檔案日常工作流程

2　我國城市地下管線檔案管理與利用現狀

2.1制度建設

自2000年以來，我國在城市建設及管理方面陸續出臺或修訂了一系列法規條例，如《城鄉規劃法》《建筑法》《測繪法》《建設工程質量管理條例》《測繪成果管理條例》等，形成了較為完整的法規體系。為了加強城市地下管線工程檔案的管理，建設部在2004年制定了《城市地下管線工程檔案管理辦法》，對我國城市地下管線工程檔案的管理制度、管理程序、管理措施和權責單位等作了明確的規定。

《城市地下管線工程檔案管理辦法》的出臺為我國城市地下管線檔案管理提供了主要依據，各地也結合當地實際情況對此管理辦法進行了本地化。據筆者調查，截至2015年10月1日，我國出臺了地方性地下管線工程檔案相關法規共51個，其中包含《廈門市城市地下管線工程檔案管理辦法》《杭州市城市地下管線工程檔案管理辦法》等專業性法規；另外在《陜西省城市地下管線管理條例》《淄博市地下管線管理辦法》等綜合性法規中也有關于地下管線檔案信息管理的內容，如《陜西省城市地下管線管理條例》中明確了地下管線信息資源檔案的查閱規范、《淄博市地下管線管理辦法》中提到了竣工環節聲像檔案的制作等。這一系列法規制度的推行為我國地下管線工程檔案的科學規范管理提供了制度保障。

2.2檔案工作狀況

我國城市地下管線工程檔案管理主要包括地下管線資料獲取、竣工測量及驗收、管線資料歸檔、信息利用及動態更新四個方面的內容，由建設行政主管部門負責管理工作，而收集、保管、利用等具體工作由城建檔案管理機構負責。地下管線工程施工單位在施工作業中產生各種科技文件和資料，并將其中具有保存價值的移交給檔案管理部門歸檔保存；檔案管理部門對檔案進行數字化處理后將信息錄入到地下管線檔案管理信息系統中，并及時進行更新和維護。施工單位在利用檔案時，需首先向檔案管理部門提出利用請求，檔案管理部門在接到請求后及時處理并予以回復，具體流程如圖2所示。另外在實際工作中，地下管線普查測量成果也應歸檔保存。以浙江省為例，據統計，截至2012年6月，全省11個市中有10個市已進行地下管線普查，其中有7市已向城建檔案機構移交了地下管線的檔案信息，但只有溫州市的城建檔案機構提供地下管線檔案信息的利用，大部分地區仍然固守“重藏輕用”的檔案管理觀念［4］。

信息化建設現已成為新時期檔案工作的重要內容之一，我國城市地下管線檔案信息化建設起步較早，如今部分城市已搭建起了較為完整的地下管線信息管理平臺。以廈門市為例，早在2001年廈門市就已啟動了地下管線信息化建設項目，2005年底完成并通過專家驗收。該項目涉及地下管線探測、數據建庫、系統開發等內容，由廈門市建設局組織實施，廈門市城建檔案館承辦。該項目所建立的廈門市綜合地下管線信息管理系統包括綜合應用、建庫與入庫、動態更新、內外網發布等5個子系統，政府管理部門、地下管線權屬單位和專業管理單位可通過專用終端登錄到系統中，訪問地下管線數據庫，查詢地下管線信息，并進行管線數據的共享和交換。這一系統架構已被國內多個城市引用和借鑒，帶來了良好的社會效益和經濟效益。

2.3主要存在問題

近年來，我國在地下管線工程檔案的標準化管理與動態管理方面有了一定的理論和實踐基礎，但與美國相比，仍可發現諸多不足之處。

首先，我國的地下管線檔案管理部門依然存在封閉落后的觀念，影響著實際工作的開展。而美國811“一呼通”體系的設計與運行都體現出開放共享與合作的理念，使得地下管線檔案真正得以發揮作用。另一方面，美國在對811“一呼通”體系的宣傳以及社會檔案意識的提升上做出了較多努力，也取得了良好的效果，其公眾教育形式值得我國借鑒。

其次，我國可提供利用的地下管線檔案資源不足，前文中浙江省的調查數據中也可反映這一點。地下管線檔案資源的缺乏及封閉將會導致施工作業中事故頻發，造成巨大的損失。檔案管理部門應結合實際工作，深入分析產生這一現象的原因，追根究底，切實解決問題。

最后，我國地下管線檔案的集中管理一直處于理論探索階段，在實踐領域仍有所欠缺。由于地下管線檔案多頭管理現象嚴重，各部門間權責不明，造成了地下管線檔案分散式管理的狀況；部分地區尚未實現地下管線檔案向城建檔案部門的完整移交，已歸檔檔案也無法進行共享。美國811“一呼通”體系對地下管線檔案信息資源進行了整合，形成了集中管理和利用的統一平臺。我國可借鑒這一體系的模式，構建起符合我國國情的統一管理平臺，以實際利用需求形成倒逼機制，促使地下管線檔案管理工作的改革與進步。

3　 811“一呼通”體系的啟示

3.1加快觀念轉變，優化頂層設計

我國可以借鑒美國811“一呼通”體系在檔案信息資源的整合與各部門聯動中的成功經驗，加快觀念的轉變，建立起符合我國國情的地下管線“一呼通”體系。而在這一過程中，各參與部門還需以頂層設計帶動總體規劃，通過政策引導、制定標準體系、建立保障機制等措施，自上而下分層實施，穩步推進地下管線“一呼通”體系的建立。

首先，我國應構建和完善地下管線檔案資源管理的政策框架與標準體系，為地下管線“一呼通”體系的建立營造良好的政策環境。城市地下管線檔案管理現有的法規標準除國家層面的《城市地下管線工程檔案管理辦法》，以及各省市對其進行本地化的成果之外，缺乏配套的標準制度，尚未形成體系。檔案部門應與相關法律部門、業務部門配合，共同推動城市地下管線檔案以及“一呼通”體系的法律制度建設。此外還需建立起一系列管理機制，保障“一呼通”體系的建立與運行。如建立起應急管理機制，制訂具有針對性和可行性的應急管理預案，促進各部門間的聯動協調；建立社會化參與機制，引導公眾支持和參與城市地下管線的管理，接受公眾監督；建立地下管線檔案信息動態更新機制，由檔案部門負責及時更新系統中的地下管線信息，保障信息的真實性與準確性。

在進行地下管線“一呼通”體系的頂層設計時，還需對國內外示范城市的經驗進行分析總結，探索現有模式及改進方式。在具體實施過程中可由地下綜合管廊試點城市先行示范，再由點到面，逐步推廣到全國。

3.2加強資源整合，建設信息平臺

地下管線的建設關系到整個城市的發展，是城市的生命線。一方面，政府部門應正確認識地下管線檔案的作用，做好對地下管線檔案資源的集中統一管理，并在檔案部門的主導下，以互聯網技術和數字化技術為支撐，充分整合地下管線檔案信息資源，建立利用信息資源的統一入口，形成一個具有層次性、交互性、統一性和開放性的地下管線檔案信息平臺。檔案部門應參與地下管線檔案信息平臺的規劃設計，并在平臺的日常管理與信息的動態更新中發揮應有的作用。

另一方面，還應將地下管線檔案信息平臺納入到整個智慧城市的管理平臺中，它不僅可以為城市的規劃建設提供檔案資源和信息支持，而且可以與城市的其他管理部門互聯互通，信息共享，有效解決工程施工建設中信息閉塞、信息失真，以及缺乏有效的協調配合、政府監管不力等問題，為建設動態管理、高效運行的智慧城市奠定基礎。

3.3建立長效機制，提高社會化利用程度

要建立地下管線管理的社會化參與機制，區分層次，有的放矢，充分發揮不同主體的作用。城建檔案部門應當加強對地下管線檔案的宣傳，引導人們充分認識地下管線管理對城市建設和人民生活的重要性及必要性，進而引導人們支持城建管理部門的工作，并參與到地下管線的管理和維護中來；同時應注重發揮人民群眾的積極性、主動性和創造性，確保地下管線管理的全過程都能夠得到群眾的參與、監督與反饋。

同時，應當拓寬群眾參與的途徑，讓公眾能夠通過不同的方式參與到地下管線的管理工作中，并建立長效的社會參與機制。美國811“一呼通”體系之所以能夠聯動、高效地運行，與公眾的積極參與密不可分。例如，市民會在開挖地面或進行建筑工事前預先撥打811進行咨詢，出現地下管線故障時主動撥打811反饋情況。

另外值得一提的是我國的12319城建服務熱線。12319是全國建設系統面向社會開展建設事業公益服務的統一專用號碼，這一熱線平臺由國家建設部和信息產業部于2002年建立并在全國范圍內推廣。據現有資料統計，到2010年我國已有超過700個城市開通了12319熱線服務［5］。其主要服務內容涵蓋了供水、供熱、供氣、市政等多個行業，將報修維修、政策咨詢、投訴建議等統一到一個平臺中。這一平臺與美國811在功能上有相似之處，如果下一步我國進行城市地下管線“一呼通”體系的建設，可利用這一平臺整合城市地下管線檔案信息，并將城市地下管線管理部門納入12319熱線聯動機構，既可節省號碼資源，也有利于實現信息共享、聯動處置、運行高效的智慧城市管理。

*本文系江蘇省住房與城鄉建設廳委托項目“城市地下管線管理頂層設計研究”的成果之一。

注釋

［1］CGA Monthly Update - Deceber 2015.http﹕//commongroundalliance.com/sites/ default/files/publications/Dcember%20newsletter%202015%20final.pdf.

［2］胡國林，仇勇懿.智能城市地下管線綜合管理方案——美國811模式的借鑒和創新［J］.建設科技，2014（24）﹕84-87.

［3］LAonecall.Louisiana Underground Utilities and Facilities Damage Prevention Law.20140801.

http﹕//www.laonecall.com/forms/LOC224%20The%20Law%20as%20of%20August%201，%202014.pdf

［4］唐華.對當前城市地下管線檔案管理與服務工作的反思［J］.檔案學通訊，2013 （4）﹕90-93.

［5］地下管線檔案在城市建設中的應用研究課題驗收匯報.http﹕//wenku.baidu. com/link？url=GFFUOED5dqCqBW0wDGfZ47KhB9UX885Ep35pvESBTXIMJ_wT -Sl7KbUNaCy0B7OrDDOMfiFY8r__7oBiWCciimWoDIOEdsE_vkmyR2_67Csm

參考文獻

［1］姜中橋，江貽芳.“一呼通體系”——美國地下管線檔案信息管理情況簡介［J］.城建檔案，2012（5）﹕7-10.

［2］江貽芳.美國地下管線檔案信息管理對我國的啟示［J］.檔案學研究，2012（1）﹕85-88.

［3］張曉霞.中美檔案館比較——以檔案館的公共性為切入點［J］.檔案學研究，2011（4）﹕4-7.

［4］王穎.“12319”城建服務熱線受理檔案工作實踐探討［J］.黑龍江檔案，2010 （3）﹕55.

［5］Isaev O N.Development of methods for the protection of buildings，structures，and underground utilities［J］.Soil Mechanics & Foundation Engineering，2008，45（3）﹕99-104.

［6］屠躍明，黃永文.對OAIS參考模型的研究［J］.檔案學研究，2007（2）﹕45-47.

陳逸寒，女，南京大學信息管理學院檔案學碩士研究生，主要研究方向為檔案信息資源開發與利用。

古淑婷，女，南京大學信息管理學院檔案學碩士研究生，主要研究方向為檔案信息化建設。

陳美斯，女，南京大學信息管理學院檔案學碩士研究生，主要研究方向為企業檔案管理。

The Enlightenments of One-call Notification System to Record Management and Utilization of Underground Pipeline in Our Country

Chen Yihan，Gu Shuting，Chen Meisi
（School of Information Management of Nanjing University，Nanjing，Jiangsu，210023）

Abstract：Underground pipeline is an indispensable part of a city. Underground pipeline archives must be taken seriously since they are direct products of the underground pipeline management and maintenance activities. One-call Notification System of USA is composed of related departments and units involved in the ownership of the underground pipeline，it aims at encouraging relevant parties of underground infrastructure to have underground utilities and its records in order by cooperate forwardly. This article analyzes successful experiences of USA and the situation of the record management and utilization of underground pipeline in China. At last，this article concludes the enlightenments for domestic research and practice：optimizing top- level design，constructing information platform and establishing long-term mechanism.

Keywords：Urban Construction Archives；Underground Pipeline；Utilization Service；One-call Notification System

［作者簡介］