評《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》

刁其懷+青暉

當前，農村金融市場發展明顯滯后，農民貸款難已是一個不爭的事實，如何在風險可控的前提下，擴大農村擔保物的范圍，是解決當前農村資金匱乏的手段之一。2016年3月15日，中國人民銀行、銀監會、保監會、財政部、國土資源部及住房和城鄉建設部聯合出臺了《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），作如下評論。

一、關于抵押權人的范圍

《暫行辦法》第2條規定：“本辦法所稱農民住房財產權抵押貸款，是指在不改變宅基地所有權性質的前提下，以農民住房所有權及所占宅基地使用權作為抵押、由銀行業金融機構（以下稱貸款人）向符合條件的農民住房所有人（以下稱借款人）發放的、在約定期限內還本付息的貸款。”

根據該條的規定，農民住房財產權抵押權人范圍限定在銀行業金融機構，有其合理性，金融機構無意取得農村房屋的所有權，它關心的是農民如約償還借款。這里需要探討的是，對于其他民事主體作為抵押權人可否呢？比如，農民向城鎮居民借錢用其住房作為抵押擔保，可否辦理抵押登記呢？對于此種情形，我們認為應當暫緩辦理。現行國家政策是禁止城鎮居民在農村購買農村住房的，一旦放開農民向城鎮居民借款的抵押登記，有可能導致名抵押、實買賣的效果，直接與現行國家大政方針相沖突。而對于本集體經濟組織內部農民與農民間發生的借貸抵押登記業務，我們認為是可以辦理的。

二、關于申請貸款的條件

《暫行辦法》第4條規定：“借款人以農民住房所有權及所占宅基地使用權作抵押申請貸款的，應同時符合以下條件：（一）具有完全民事行為能力，無不良信用記錄；（二）用于抵押的房屋所有權及宅基地使用權沒有權屬爭議，依法擁有政府相關主管部門頒發的權屬證明，未列入征地拆遷范圍；（三）除用于抵押的農民住房外，借款人應有其他長期穩定居住場所，并能夠提供相關證明材料；（四）所在的集體經濟組織書面同意宅基地使用權隨農民住房一并抵押及處置。”

根據該條規定，要求抵押物農房未列入征地拆遷范圍，此條主要參考了《城市房地產抵押管理辦法》第8條的規定，被依法查封、扣押、監管或者以其他形式限制的房地產不得設定抵押。實際上《擔保法》及《物權法》對此都未作規定。《城市房地產抵押管理辦法》作為一個部門規章，效力較低，不得與上位法相沖突。在法理上，列入征地折遷范圍并沒有消滅房屋的物上權利，房屋所有權人仍可以處置，抵押權人在房屋征收拆遷后可以就補償款優先受償。

要求借款人應有其他長期穩定居住場所，并能夠提供相關證明材料，這主要是考慮在現階段，農村住房保障制度還不健全，一旦農房抵押失敗，農民的居住將成問題。但是在操作層面，此規定不易把握，其他穩定居所如何證明？我國農村實行的是一戶一宅，農民除了自身住房外，一般沒有其他穩定居所。目前，大部分農民都在外地打工租房居住，農村房屋大都處于閑置狀態，外出打工的農民一般在春節才回家，由于有謀生打工收入，一般不會將農村閑置房屋再行抵押貸款。而真正在農村居住從事農務的農民才會有抵押貸款融資需求，但受一戶一宅政策限制，在一些偏遠的純農業地區，農民要提供其他穩定居所的證明較為困難。

農房抵押是否需要集體經濟組織同意也值得探討，文件的制定者可能考慮的是，農房抵押一旦失敗，可能導致房屋所有權的轉移，而按建設部《房屋登記辦法》第86條的規定，農村房屋所有權轉移，需提交集體經濟組織同意轉讓證明，但是《房屋登記辦法》作為部門規章，效力較低，國務院出臺的《不動產登記暫行條例》及國土部出臺《不動產登記暫行條例實施細則》都未作此要求，而且在不動產統一登記之后，《房屋登記辦法》應不再適用。宅基地屬于集體經濟組織所有，但宅基地使用權屬于農民，雖然宅基地具有無償福利性，但農房所有權屬于農民所有，而抵押是農民行使所有權的權能表現。在法律層面，集體經濟組織既非自然人，也非法人，也很難融入其他組織概念，存在主體虛位問題，在現實中，集體經濟組織同意有可能演變成村組干部同意，成為這些人的生財之道。成都在農房抵押操作實踐中，未作此要求。另外，成都在農房抵押制度設計時，考慮到宅基地與集體建設用地的差異性，為繞開宅基地使用權不得抵押的限制性規定，曾采取將該房屋所占用范圍內的宅基地使用權先行申請退回集體經濟組織變更為集體建設用地使用權的方式進行，但此種方式，農民須向集體經濟組織補交一定費用，在操作上并未執行。不過，中央的一系列文件鼓勵農房抵押，而且全國人大也授權在試點區域，有關宅基地使用權不得抵押的限制性法律條款不再適用，因此，至少在國家確定的試點區域，不必采取此種曲線救國方式，直接抵押即可。

三、關于抵押物的評估

《暫行辦法》第9條規定：“借貸雙方可采取委托第三方房地產評估機構評估、貸款人自評估或者雙方協商等方式，公平、公正、客觀地確定房屋所有權及宅基地使用權價值。”

按照《物權法》第13條的規定，登記機構不得要求對不動產進行評估，因此，房屋抵押登記，評估報告不是必收要件，只要有雙方認可的價值確認書即可。但在操作實踐中，為了公正確定抵押物的價值，銀行等金融機構一般會要求出具抵押物的評估報告。農房抵押同樣如此，通過評估機構的評估，能為當事人提供重要的參考依據。農房評估時，僅需評估房屋的價值即可，無須再對宅基地使用權價值進行單獨評估，因為房地一體，農房的價值當然即包含了宅基地使用權的價值。但是，一直以來，農村房屋流通受限，不存在成熟的交易市場，包括農村房屋在內的很多農村資產不易評估。2009年，成都市房產管理局發布了《成都市農村房地產估價規范》（試行），為確定農村房地產抵押貸款額度提供參考依據，但在操作層面，該規范并未實施。

四、關于抵押物的登記

《暫行辦法》第11條規定：“借貸雙方要按試點地區規定，在試點地區政府確定的不動產登記機構辦理房屋所有權及宅基地使用權抵押登記。”

我國實行的不動產物權變動登記要件主義，《物權法》第6條規定，不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，應當依照法律規定登記。農房抵押權的產生當然需要登記。但是該條規定，需要同時辦理房屋所有權及宅基地使用權抵押登記，我們認為，僅需辦理房屋所有權抵押登記即可，按照我國房地一體交易、一體抵押的規定，《物權法》第182條的規定，建筑物及其所占范圍的土地使用權需一并抵押。房屋抵押，房屋下面的土地使用權隨之抵押，因此，僅需辦理農房抵押登記即可，農房下面的宅基地使用權隨之抵押，無須還要辦理一次宅基地使用權抵押登記。

五、關于變賣或拍賣抵押物時的受讓人范圍

《暫行辦法》第12條規定：“因借款人不履行到期債務，或者按借貸雙方約定的情形需要依法行使抵押權的，貸款人應當結合試點地區實際情況，配合試點地區政府在保障農民基本居住權的前提下，通過貸款重組、按序清償、房產變賣或拍賣等多種方式處置抵押物，抵押物處置收益應由貸款人優先受償。變賣或拍賣抵押的農民住房，受讓人范圍原則上應限制在相關法律法規和國務院規定的范圍內。”

為什么商業銀行不愿意接受農房抵押此種產品，其根本原因就是農房抵押失敗后變現很難，按照該條的規定，農房抵押失敗后，變賣或拍賣抵押的農民住房，受讓人范圍原則上應限制在相關法律法規和國務院規定的范圍內，對農房的受讓人進行了嚴格限制。相關法律法規和國務院的規定是哪些呢？比如，2007年國務院辦公廳《關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》規定，“農村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或‘小產權房。單位和個人不得非法租用、占用農民集體所有土地搞房地產開發”。2008年中共中央、國務院《關于切實加強農業基礎建設進一步促進農業發展農民增收的若干意見》重申，“城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或‘小產權房”。2008年國土資源部《關于進一步加快宅基地使用權登記發證工作的通知》規定，“嚴格執行城鎮居民不能在農村購買和違法建造住宅的規定，對城鎮居民在農村購買和違法建造住宅申請宅基地使用權登記的，不予受理”……如果嚴格執行上述規定，變賣或拍賣抵押的農民住房，受讓人范圍原則上應限定在本集體經濟組織內，但是按照《土地管理法》一戶一宅的要求，本集體經濟組織內的成員本就免費分配有宅基地，如果再取得變賣或拍賣的農房，有可能出現一戶多宅現象，違背了一戶一宅的法律規定。當然，集體經濟組織有鄉、村、組三級形式，范圍最小為“組”，即便擴大至最大范圍“鄉”，受讓人的范圍仍在較小的區域內，而且還要受一戶一宅限制，因此，農房抵押失敗后變現仍將成問題，銀行等金融機構仍會不愿意接受此種產品，文件的執行將大打折扣。不過，該條表述加了“原則”二字，在解釋上為擴大受讓人范圍留下空間，比如，成都下面的一些區縣在操作實踐中，將集體經濟組織突破鄉村組范疇，擴大至全縣縣域范圍內的農民，農房的流通性變得更強。

六、關于抵押貸款風險補償基金

《暫行辦法》第14條規定：“鼓勵試點地區政府設立農民住房財產權抵押貸款風險補償基金，用于分擔自然災害等不可抗力造成的貸款損失和保障抵押物處置期間農民基本居住權益，或根據地方財力對農民住房財產權抵押貸款給予適當貼息，增強貸款人放貸激勵。”

為防范銀行等金融機構的抵押風險，建立抵押貸款風險補償基金很有必要，不過《暫行辦法》針對抵押貸款風險補償基金的適用的情形限定在自然災害等不可抗力造成的貸款損失和保障抵押物處置期間農民基本居住權益兩種情形。我們認為抵押貸款風險補償基金的適用范圍應該更寬泛一些，在當前農村住房保障制度不健全的情形下，即便在辦理抵押登記時，農民已承諾設定抵押的房屋在依法清償后有適當的居住場所，在農民無其他住房保障情形下，即便有法院的生效判決，金融機構也不可能執行抵押農房，這樣，銀行等金融機構形成壞賬的機率大大增加，這也是銀行等金融機構不愿接受農房抵押的重要原因之一。成都在實踐中，曾出臺《關于成都市農村產權抵押融資風險基金籌集與使用管理暫行辦法的通知》，該通知規定，政府應當建立風險基金，用于收購到期不能償還債務的抵押農村房屋，降低了銀行等金融機構的風險，可資借鑒。

總的來說，《暫行辦法》的出臺對于盤活農村資產，解決當前農民貸款難有一定的積極作用，但作為一個政策文件，而非法律法規，隨時面臨各種政策調整而夭折。同時，該辦法對于農房抵押貸款設定了諸多限制性條件，對于其實施效果，還有待進一步觀察。

參考文獻：

1.華旭日.農房抵押融資案例及風險分析.中國農村金融.2014.10

2.余紅永.應警惕農房抵押貸款業務的法律風險.中國城鄉金融報.2014.7

3.刁其懷.城鄉統籌背景下的農房抵押——以四川省成都市為例.農村經濟.2010.12

4.刁其懷.新中國成立后農村房屋與宅基地制度的歷史變遷.中國房地產.2012.3

李求軍/責任編輯