淺議“推廣街區制”與“拆圍墻”

趙鈺

2016年2月，中央公布了一份關于城市規劃建設管理的重磅文件，即《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》（以下簡稱《意見》）。這份文件是時隔37年重啟的中央城市工作會議的配套文件，是“十三五”乃至未來一段時間中國城市發展的“路線圖”和“時間表”。《意見》從強化城市規劃工作、塑造城市特色風貌、提升城市建筑水平、推進節能城市建設、完善城市公共服務、營造城市宜居環境、創新城市治理方式等7大方面提出了加強城市規劃建設管理工作的重點任務。不僅如此，《意見》還對棚改安居、優化街區路網結構、污水大氣治理等提出了具體的量化目標。《意見》約8000字，由9部分組成，提出了城市規劃建設管理的總體目標：實現城市有序建設、適度開發、高效運行，努力打造和諧宜居、富有活力、各具特色的現代化城市，讓人民生活更美好。本文主要就《意見》中明文提出的“原則上不再建設封閉住宅小區”及“已建成的住宅小區和單位大院要逐步打開，實現內部道路公共化，解決交通路網布局問題，促進土地節約利用”等熱點話題作以下思考。

一、政府為什么出臺這一政策

（一）我國大多是封閉式住宅區，很難形成街區活力。圍墻隔絕出了一片又一片的“孤島”，浪費土地資源，甚至造成交通擁堵——每個樓盤各自封閉，導致整座城市大量缺乏“毛細血管式”的小路。

（二）街區制是對世界城市規劃經驗的總結，也是發達國家通行的做法；不設圍墻的住宅區，也不是什么新事物。在絕大多數國家和地區，住宅樓都是直接朝著大街或小巷，保安坐在大堂里；有圍墻的，通常是極少數超級豪宅。

（三）從現實意義上看，城市土地緊缺，公共空間有限，城市道路結構不完善，交通壓力大。封閉小區和單位大院確實存在問題，主要是它影響了路網的布局，形成了“丁字路”“斷頭路”，是造成交通擁堵的重要原因之一，進而影響社區居民的出行。開放式小區有利于資源共享分擔交通壓力。此外，小區由圍墻筑成“圍城”，“城里城外”是兩個社會，社區隔離不利于中國城市社會的健康發展。

二、為什么會引起如此大的反響

（一）利益上存在沖突。小區景觀、配套都是算在買房成本里的，有不少中高檔小區的中央景觀都是花了大血本打造的，小區圍墻拆除后，這些“我花錢買的”變成了“我和你共同擁有的”。而且，除了這些可見的成本，隱形的圈層營造也會在圍墻拆除后受到一定沖擊。

（二）沒有圍墻，物業怎么管？陌生人隨意進出怎么辦？住宅區內的公共空間屬于全體業主，其私利怎么保障？小區內外人員混雜，去除圍墻后小區安全存在更多隱患，降低了居民安全感，也給居民的日常生活帶來諸多不便。

（三）街區制與傳統觀念相悖，大家心理上難以接受。我國居民大多已經習慣了“圍城”般的生活，對開放式文化較為抵制，認為拆除圍墻后隱私感和安全感受到侵犯，難免對新政冷嘲熱諷。從法律角度看，開放式小區與《物權法》里“小區所有并非公共所有”的商定存在一定的沖突，注重單位或者圈層生活的居民在短時間內接受不了街區制的設定。

（四）雖然土地都是國有的，但畢竟是交過土地出讓金的，擁有70年的使用權。紅線范圍內的空間，國家應該沒有資格拆掉圍墻吧？美麗的封閉式花園，應該受《物權法》保護吧？《物權法》和中央文件，孰高孰低？這一系列問題，恐怕還需要一番爭論。

（五）中央文件的表述是“已建成的住宅小區和單位大院要逐步打開”。請注意“逐步”這個詞，它指的是怎樣的時間表？如果是在70年的土地使用權過期后，國家要求把圍墻拆掉，那應該是法理之內的事。如果還在70年使用權期限之內，那么國家該如何與業主們商量？

三、如何去圍墻

（一）全面貫徹落實《意見》，必須把思想和行動統一到黨中央、國務院的決策部署上，敢于擔當，勇往直前，雷厲風行，務求實效。

第一，街道、社區黨組織是黨在城市工作的基礎，要以建設服務型黨組織為抓手，帶動社區自治組織、社區社會組織建設，強化便民服務網絡建設。

第二，樹立“窄馬路、密路網”的城市道路布局理念。優先發展公共交通，形成以社區級設施為基礎，市、區級設施銜接配套的公共服務設施網絡體系。形成全天候、系統性、現代化的城市安全保障體系。要積極轉變城市管理理念，形成政府、社會、市民等多方主體參與、良性互動的現代城市管理格局。加強城市管理和服務體系智能化建設。

第三，嚴格執法方面，要研究推動《城鄉規劃法》與《刑法》銜接，嚴厲懲處規劃建設管理違法行為，提高違法違規成本。另外，要加快培育一批高水平的規劃院、建筑師事務所，培養既有國際視野又有民族自信的建筑師，建立培育城市設計隊伍。

（二）全面貫徹落實《意見》，在理解和落實推廣街區制過程中，要注意把握好以下三點。

第一，要認真全面理解好“逐步”兩個字。“逐步”就是要有計劃，要有輕重緩急，并不是“一刀切”，也不是“一哄而起”，更不能簡單地理解為“拆圍墻”。

第二，《意見》提出了方向性、指導性的要求，具體實施中還要制定細則，特別是各省、各城市還要根據實際情況，制定具體辦法。在制定辦法過程中，肯定要聽取市民意見。

第三，要實施逐步打開封閉小區和單位大院的城市，都會考慮到各種實際情況，考慮到各種利益關系，依法依規處理好各種利益關系和居民的訴求，切實保障居民的合法權益。當下大多數人持反對意見，該政策的出臺引起了不小的輿論風波，消除誤解，達成共識是眼下必須要做的工作。

（三）政府相關部門應做好民眾的思想引導工作。在我國，大多數城市居民習慣了有圍墻、有大門、有物業的“封閉式管理”，與群眾聯系緊密的基層單位及部門應當做好宣傳工作，引導居民認可開放式小區的管理理念。同時，應切實承擔起社區管理責任。小區打開了，很多管理職能將從物業重新回歸政府。因此，政府部門需要投入更多精力完善公共服務和基礎設施，做好治安管理，解決民眾對推廣街區制的種種擔憂，擔起城市管理轉型的“管家”之責。

（四）進行試點實驗，最好由機關、政府等公共單位牽頭，率先在自家單位進行“圍墻拆除”，做好示范作用。所謂上行下效，效果可期。四川宜賓的“萊茵河畔”，整個樓盤內的道路全部向城市開放，住宅的安全防護體系后退至單元門口。“萊茵河畔”被認為是當地最好的樓盤，甚至有“宜賓人寧愿呆在‘萊茵河畔哭，也不住在其他樓盤里笑”的說法。早在2011年，“萊茵河畔”就榮獲了“全國物業管理示范小區”稱號。

（五）街區制規劃設計應融入城市規劃設計。

第一，規劃是城市建設之本。新政策的提出意味著城市規劃理念需要更新，應從源頭入手，確保居民區建設和整個城市的建設規劃彼此呼應、同步推進。

第二，從源頭開始“拿掉圍墻”。土地拍賣出讓時就標明街區制地塊的特殊屬性，開發商按照要求打造產品，在規劃時就將圍墻拿掉，把心思花在入戶大堂、地下車庫等內部公共空間的設計上。

第三，不可否認，去除圍墻的住宅小區會成為一種趨勢。將小區與城市環境融合起來，會成為城市有機組成的一部分。對開發商而言，如果規劃得當，能夠實現居住物業與商業物業的相得益彰和價值雙贏。

陳品祿/責任編輯