完善房屋征收估價(jià)專家委員會(huì)制度問題思考

吳保喜

在現(xiàn)行國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償制度體系中，房屋征收估價(jià)專家委員會(huì)制度（以下簡(jiǎn)稱估價(jià)專家委員會(huì)）是不可或缺的組成部分。自2004年至今，各地都成立了估價(jià)專家委員會(huì)，并建立了相關(guān)工作制度。這項(xiàng)制度雖經(jīng)過了10年的發(fā)展，但由于理論界對(duì)此研究較少，實(shí)踐中地方政府對(duì)個(gè)案多采用“花錢買平安”的辦法，對(duì)推動(dòng)這項(xiàng)制度完善著力不夠，因此通過完善此項(xiàng)制度促進(jìn)和諧征收還有較長(zhǎng)的路要走。本文從估價(jià)專家委員會(huì)的職能定位、人員組成、議事規(guī)則、經(jīng)費(fèi)保障等方面進(jìn)行制度梳理和理論探討，有助于推進(jìn)此項(xiàng)制度不斷完善。

一、估價(jià)專家委員會(huì)制度確立的歷史沿革

估價(jià)專家委員會(huì)制度是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段，國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償制度不斷變革完善中的產(chǎn)物。回顧新中國(guó)城市房屋征收與補(bǔ)償工作的發(fā)展歷程，從制度變革的視角可以分為四個(gè)階段。

第一個(gè)階段：1991年5月31日之前，即《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第78號(hào)，以下簡(jiǎn)稱78號(hào)令）實(shí)施之前。全國(guó)各地僅有零星的拆遷工作。被拆遷房屋產(chǎn)權(quán)情況：大部分房屋產(chǎn)權(quán)公有，使用人為公有住房承租戶，交納政策性租金。房地產(chǎn)市場(chǎng)幾乎沒有發(fā)育，房地產(chǎn)的價(jià)值在市場(chǎng)中沒有體現(xiàn)。各地的拆遷安置政策指導(dǎo)思想是：解決被拆遷居民的居住問題，住得下，分得開。拆除公有房屋不予補(bǔ)償，只需安置承租人，讓承租人繼續(xù)承租公有住房；對(duì)私有房屋僅補(bǔ)償建安成新價(jià)。

第二階段：1991年6月1日至2001年10月31日，即78號(hào)令實(shí)施階段。78號(hào)令是我國(guó)第一部有關(guān)城市房屋拆遷管理的行政法規(guī)，對(duì)規(guī)范房屋拆遷行為，維護(hù)拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益，發(fā)揮了積極作用。78號(hào)令確定的拆遷安置與補(bǔ)償政策是：拆遷補(bǔ)償實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換、作價(jià)補(bǔ)償，或者產(chǎn)權(quán)調(diào)換和作價(jià)補(bǔ)償相結(jié)合的形式。產(chǎn)權(quán)調(diào)換的面積按照所拆房屋的建筑面積計(jì)算，作價(jià)補(bǔ)償?shù)慕痤~按照所拆房屋建筑面積的重置價(jià)格結(jié)合成新結(jié)算。由于這一政策的重點(diǎn)在于“補(bǔ)人頭”（即安置使用人），對(duì)產(chǎn)權(quán)所有人的補(bǔ)償僅為房屋的重置成新價(jià)，造成兩個(gè)不良后果：一是可能列入拆遷范圍的地區(qū)戶籍人口大幅增長(zhǎng)，拆遷成本巨大；二是房屋的產(chǎn)權(quán)人得到的補(bǔ)償遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)格，產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償矛盾突顯。1995年以后，我國(guó)房地產(chǎn)估價(jià)師隊(duì)伍從無到有，逐步壯大。在1999年左右，部分地方開始嘗試將房地產(chǎn)估價(jià)結(jié)果作為補(bǔ)償依據(jù)。

第三階段：2001年11月1日至2011年1月20日，即《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第305號(hào)，以下簡(jiǎn)稱305號(hào)令）。305號(hào)令確定的補(bǔ)償原則與此前的78號(hào)令發(fā)生了質(zhì)的變化。明確“貨幣補(bǔ)償?shù)慕痤~，根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格確定”，即補(bǔ)償?shù)氖欠康禺a(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格，包含國(guó)有土地使用權(quán)的價(jià)值。而此前的78號(hào)令實(shí)施階段對(duì)產(chǎn)權(quán)人的補(bǔ)償僅是房屋的重置成新價(jià)（或建安成新價(jià)），不包含國(guó)有土地使用權(quán)的價(jià)值。2003年12月1日，建設(shè)部印發(fā)的《城市房屋拆遷估價(jià)指導(dǎo)意見》中明確“拆遷當(dāng)事人對(duì)原估價(jià)機(jī)構(gòu)的復(fù)核結(jié)果有異議或者另行委托估價(jià)的結(jié)果與原估價(jià)結(jié)果有差異且協(xié)商達(dá)不成一致意見的，自收到復(fù)核結(jié)果或者另行委托估價(jià)機(jī)構(gòu)出具的估價(jià)報(bào)告之日起5日內(nèi)，可以向被拆遷房屋所在地的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估專家委員會(huì)申請(qǐng)技術(shù)鑒定”。

第四階段：2011年1月21日至今，即《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（國(guó)務(wù)院令第590號(hào)，以下簡(jiǎn)稱590號(hào)令）實(shí)施階段。590號(hào)令進(jìn)一步明確了“對(duì)被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格。被征收房屋的價(jià)值，由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)按照房屋征收評(píng)估辦法評(píng)估確定”。同時(shí)規(guī)定，“對(duì)評(píng)估確定的被征收房屋價(jià)值有異議的，可以向房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)申請(qǐng)復(fù)核評(píng)估。對(duì)復(fù)核結(jié)果有異議的，可以向房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估專家委員會(huì)申請(qǐng)鑒定”。

從以上可以看出，估價(jià)專家委員會(huì)是在以房地產(chǎn)補(bǔ)償估價(jià)結(jié)果作為征收補(bǔ)償核心內(nèi)容后，為定紛止?fàn)幎⒌摹Ｍ瑫r(shí)，也說明估價(jià)專家委員會(huì)制度是現(xiàn)代社會(huì)事務(wù)公共治理體系中一個(gè)不可或缺的制度安排。

二、估價(jià)專家委員會(huì)的職能定位

自305號(hào)令實(shí)施至今，房屋征收補(bǔ)償核心是房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格。房屋征收作為天下第一難事，難的是如何科學(xué)、公正、公平地確定市場(chǎng)價(jià)格，并讓征收人和被征收人共同認(rèn)可。定紛止?fàn)幨枪纼r(jià)專家委員會(huì)制度建立的目的，實(shí)現(xiàn)這一目的，要圍繞著“定好規(guī)則，當(dāng)好裁判”進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。因此，估價(jià)專家委員會(huì)的職能可以從四個(gè)方面進(jìn)行認(rèn)識(shí)。

第一，“定規(guī)則”的職能。房地產(chǎn)市場(chǎng)是一個(gè)區(qū)域性市場(chǎng)，每個(gè)地區(qū)、每個(gè)城市因經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、居住人群文化差異、消費(fèi)習(xí)慣不同，其房地產(chǎn)價(jià)格影響因素也不同。各地估價(jià)專家委員會(huì)應(yīng)根據(jù)本地實(shí)際制定適宜本地操作的房屋征收補(bǔ)償估價(jià)技術(shù)規(guī)范，這就是“定規(guī)則”。無論是征收人還是被征收人都可以根據(jù)事先確定的規(guī)則對(duì)被征收房屋的市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行判斷，最大程度上減少認(rèn)識(shí)上的差異，從源頭上減少紛爭(zhēng)。

第二，培訓(xùn)、指導(dǎo)職能。雖然經(jīng)注冊(cè)的估價(jià)師都是經(jīng)過考試考核后才能從事房屋征收估價(jià)工作，但各地估價(jià)師隊(duì)伍中確存在一批技術(shù)水平、執(zhí)業(yè)精神不能適應(yīng)征收估價(jià)工作要求的人員。有的估價(jià)報(bào)告高估了，有的低估了，造成爭(zhēng)議和矛盾。通過對(duì)估價(jià)師的培訓(xùn)教育，減少估價(jià)過程中的差錯(cuò)，在過程中減少紛爭(zhēng)。對(duì)疑難問題進(jìn)行研究，指導(dǎo)估價(jià)機(jī)構(gòu)完成估價(jià)。我國(guó)的房地產(chǎn)權(quán)屬管理是從上世紀(jì)90年代開始的，在不斷完善的過程中存在一些歷史遺留問題，不適用通常的估價(jià)技術(shù)方法。比如，房和地分屬不同的產(chǎn)權(quán)人的補(bǔ)償估價(jià)問題，需要從歷史的、法律的、現(xiàn)實(shí)的多視角進(jìn)行認(rèn)識(shí)和把握，估價(jià)專家委員會(huì)對(duì)此類問題要研究指導(dǎo)。

第三，裁判員職能。因?yàn)榉康禺a(chǎn)價(jià)格的隱蔽性和復(fù)雜性，不同的估價(jià)師可能對(duì)同一宗房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格有不同的認(rèn)識(shí)，需要估價(jià)專家委員會(huì)進(jìn)行裁判。估價(jià)專家委員會(huì)要秉承科學(xué)家精神進(jìn)行科學(xué)、公正、公平的裁定。雖然有的地方估價(jià)專家委員會(huì)是由地方政府或政府部門發(fā)文成立的，但這并不能改變估價(jià)專家委員中立的科學(xué)家地位。

第四，政策建議職能。房屋征收補(bǔ)償政策帶著公共資金合理使用和補(bǔ)償征收人切身利益兩個(gè)方面，房屋補(bǔ)償估價(jià)是整個(gè)補(bǔ)償政策的核心，因此，政府在統(tǒng)籌制定和調(diào)整房屋征收政策體系時(shí)應(yīng)特別關(guān)注補(bǔ)償估價(jià)政策，聽取估價(jià)專家委員會(huì)的意見和建議。同時(shí)，估價(jià)專家委員會(huì)在工作中也應(yīng)積極思考全局性問題，多向政府提供合理化建議。

三、估價(jià)專家委員會(huì)的組織形式

（一）政府組建，獨(dú)立運(yùn)作

關(guān)于估價(jià)專家委員會(huì)的組建，僅在《<國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例>釋義》（國(guó)務(wù)院法制辦公室農(nóng)林城建資源環(huán)保法制司與住房城鄉(xiāng)建設(shè)部法規(guī)司、房地產(chǎn)市場(chǎng)監(jiān)管司編著，中國(guó)法制出版社出版，2011年3月第1版）中提到“省、自治區(qū)住房城鄉(xiāng)建設(shè)行政主管部門和設(shè)區(qū)城市的房地產(chǎn)管理部門或者其授權(quán)的房地產(chǎn)行業(yè)組織，應(yīng)當(dāng)成立由房地產(chǎn)估價(jià)師和城市規(guī)劃、法律等方面的專家組成的評(píng)估專家委員會(huì)，對(duì)房屋征收評(píng)估進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)，受理房屋征收評(píng)估鑒定”。在實(shí)施中，各地多以政府相關(guān)部門聯(lián)合發(fā)文的形式組建估價(jià)專家委員會(huì)。以徐州為例，徐州市建設(shè)、規(guī)劃、房管、土地、物價(jià)五部門聯(lián)合發(fā)文成立和調(diào)整估價(jià)專家委員會(huì)。雖然估價(jià)專家委員會(huì)由政府有關(guān)部門組建，但估價(jià)專家委員會(huì)的工作具有獨(dú)立性，不應(yīng)受行政機(jī)關(guān)的干涉。為保障估價(jià)專家委員會(huì)的獨(dú)立性和社會(huì)公信力，估價(jià)專家委員會(huì)的組織形式可借鑒仲裁委員會(huì)的組織和運(yùn)行方式。即估價(jià)專家委員會(huì)由政府有關(guān)部門組建，委員會(huì)下設(shè)秘書處負(fù)責(zé)日常工作；在具體案件鑒定時(shí)，根據(jù)規(guī)則從專家?guī)熘羞x定專家組成專家組，具體案件由專家組獨(dú)立鑒定。

（二）估價(jià)專家委員會(huì)的組成

估價(jià)專家委員會(huì)由主任1人、副主任2到4人，委員7到11人組成。估價(jià)專家委員會(huì)主任可由房屋征收主管部門有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，副主任由中級(jí)法院、政府法制辦相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及房地產(chǎn)估價(jià)行業(yè)具有較高威望的專家擔(dān)任，委員由規(guī)劃、國(guó)土、房管等部門相關(guān)業(yè)務(wù)的專家、高校相關(guān)專業(yè)的學(xué)者、資深的房地產(chǎn)估價(jià)師擔(dān)任。

估價(jià)專家委員會(huì)的職能是選聘估價(jià)專家委員會(huì)專家，建立專家?guī)欤恢贫ǚ课菡魇展纼r(jià)鑒定規(guī)則和秘書處的各項(xiàng)規(guī)章制度；擬定估價(jià)師培訓(xùn)考核計(jì)劃；提出房屋征收相關(guān)政策建議。

（三）估價(jià)專家委員會(huì)秘書處的設(shè)置

估價(jià)專家委員會(huì)秘書處由秘書長(zhǎng)、副秘書長(zhǎng)各1人，工作人員3到5人組成。秘書長(zhǎng)和副秘書長(zhǎng)應(yīng)由估價(jià)專家委員會(huì)組成人員中的房地產(chǎn)估價(jià)專家兼任。

秘書處的職能是受理征收估價(jià)鑒定案件，根據(jù)估價(jià)鑒定規(guī)則選定專家組成專家組進(jìn)行鑒定，負(fù)責(zé)鑒定中的記錄和程序管理、鑒定報(bào)告的送達(dá)、鑒定檔案資料的歸集存檔工作，落實(shí)估價(jià)師培訓(xùn)考核工作和其他日常工作。

（四）專家的聘任和管理

估價(jià)專家委員會(huì)專家?guī)煊杉媛殞＜医M成，專家選聘應(yīng)突出專業(yè)性，遴選德、能、勤、績(jī)、廉俱佳的人才擔(dān)任。專家要按專業(yè)劃分，可分為法律、建設(shè)、規(guī)劃、房管、土地、物價(jià)、房地產(chǎn)估價(jià)等，其中房地產(chǎn)估價(jià)專業(yè)可選聘10到20人，其余每個(gè)專業(yè)可選聘3到5人。

對(duì)專家的管理和監(jiān)督，一是制定專家守則，針對(duì)可能出現(xiàn)的問題規(guī)定須要遵守的事項(xiàng)，強(qiáng)調(diào)個(gè)人守法自律，辦事公道正派；二是看專家的表現(xiàn)，包括鑒定案件的質(zhì)量、水平等；三是敞開出口，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)專家有違職業(yè)道德的事件，清出隊(duì)伍，永不再聘。

四、估價(jià)鑒定的工作規(guī)則

估價(jià)鑒定的工作規(guī)則包括程序規(guī)則和具體案件中專家組的議事規(guī)則兩個(gè)方面內(nèi)容。

（一）估價(jià)鑒定的程序規(guī)則

被征收人或者房屋征收部門對(duì)評(píng)估結(jié)果異議處理的機(jī)制是先由原房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行復(fù)核評(píng)估。復(fù)核評(píng)估申請(qǐng)人提出書面復(fù)核評(píng)估申請(qǐng)，并指出評(píng)估報(bào)告存在的問題。原房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)經(jīng)過復(fù)核需改變?cè)u(píng)估結(jié)果的，重新出具評(píng)估報(bào)告；沒有改變?cè)u(píng)估結(jié)果的，書面告知復(fù)核評(píng)估申請(qǐng)人。被征收人或房屋征收部門對(duì)原房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)出具的復(fù)核結(jié)果有異議的，10日內(nèi)向被征收房屋所在地估價(jià)專家委員會(huì)申請(qǐng)鑒定。估價(jià)鑒定的主要程序包括：受理、組成專家組、專家鑒定。

1.受理

在房屋征收中，各種矛盾集中體現(xiàn)，而估價(jià)專家委員會(huì)不是萬能的，不可能解決房屋征收中的所有矛盾，因此對(duì)被征收房屋估價(jià)報(bào)告的鑒定需嚴(yán)格程序。申請(qǐng)被征收房屋估價(jià)報(bào)告鑒定應(yīng)當(dāng)提供以下材料：（1）書面的被征收房屋估價(jià)報(bào)告鑒定申請(qǐng)書；（2）被征收房屋估價(jià)報(bào)告及技術(shù)報(bào)告；（3）原房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)的復(fù)核意見。專家委員會(huì)秘書處對(duì)上述材料進(jìn)行審核，滿足以下兩個(gè)條件的予以受理：一是被征收房屋估價(jià)報(bào)告經(jīng)原房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)復(fù)核，申請(qǐng)人仍有異議的；二是申請(qǐng)人提出的異議是針對(duì)評(píng)估報(bào)告的評(píng)估程序、評(píng)估依據(jù)、評(píng)估假設(shè)、評(píng)估技術(shù)路線、評(píng)估方法選用、參數(shù)選取、評(píng)估結(jié)果確定方式等評(píng)估技術(shù)問題的。受理鑒定申請(qǐng)的，秘書處出具受理通知書；不予受理的，出具不予受理通知書。

2.組成專家組

受理鑒定申請(qǐng)后，根據(jù)需要選擇專家組成專家組。選擇專家，不宜采取隨機(jī)抽取的方式。不同案件的矛盾焦點(diǎn)不同，需要的專家專業(yè)類別不同。秘書處要根據(jù)案件特點(diǎn)選擇專業(yè)結(jié)構(gòu)合理的專家組成專家組。專家組成員為3人以上單數(shù)，其中房地產(chǎn)估價(jià)師不得少于二分之一，并應(yīng)指定一名房地產(chǎn)估價(jià)師作為專家組長(zhǎng)。

3.專家鑒定

組成專家組后，秘書處應(yīng)指定一名工作人員作為書記員負(fù)責(zé)程序管理、傳遞信息、會(huì)議記錄、收集資料和文書送達(dá)等工作。專家組成員在案件鑒定中不能私自與案件當(dāng)事人、代理人或利益關(guān)系人會(huì)面。因案件鑒定需要會(huì)見當(dāng)事人或代理人的，應(yīng)有書記員在場(chǎng)。

（二）專家組議事規(guī)則

專家組成員在全面閱讀被征收房屋估價(jià)報(bào)告、技術(shù)報(bào)告后和復(fù)核意見后應(yīng)召開專家鑒定會(huì)議。專家鑒定會(huì)議由專家組長(zhǎng)主持，參會(huì)人員包括專家組成員、書記員、房屋征收部門代理人、被征收人或其代理人、房屋估價(jià)報(bào)告的簽字估價(jià)師，其他人員非經(jīng)允許不得列席。鑒定會(huì)議可參照仲裁規(guī)則進(jìn)行。在確定專家組成員和書記員不需回避后，鑒定會(huì)議進(jìn)入實(shí)質(zhì)鑒定環(huán)節(jié)。實(shí)質(zhì)鑒定環(huán)節(jié)包括簽字估價(jià)師介紹估價(jià)過程、關(guān)鍵技術(shù)方法和參數(shù)的選擇和復(fù)核意見，房屋征收部門和被征收人陳述相關(guān)意見，專家組合議。專家組合議時(shí)，除書記員外其余人員均回避。

專家組合議的規(guī)則：限定時(shí)間輪流發(fā)言，歸納核心觀點(diǎn)，一致的觀點(diǎn)記錄在案，不同的觀點(diǎn)集中討論，定性問題專業(yè)優(yōu)先，定量問題取眾數(shù)。限定時(shí)間發(fā)言是為了既讓專家充分發(fā)表意見，又保證會(huì)議效率。定性問題專業(yè)優(yōu)先就是對(duì)定性問題以該專業(yè)專家的意見為主。定量問題以相對(duì)集中的意見為主。鑒定過程中如需現(xiàn)場(chǎng)察看的，應(yīng)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)察看。雖然估價(jià)專家委員會(huì)鑒定的是評(píng)估報(bào)告的評(píng)估程序、評(píng)估依據(jù)、評(píng)估假設(shè)、評(píng)估技術(shù)路線、評(píng)估方法選用、參數(shù)選取、評(píng)估結(jié)果確定方式等評(píng)估技術(shù)問題，但也應(yīng)對(duì)結(jié)果的合理水平進(jìn)行確認(rèn)。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，估價(jià)專家委員會(huì)只鑒定技術(shù)問題，不應(yīng)對(duì)結(jié)果的合理水平確認(rèn)。這種觀點(diǎn)忽視了專家委員會(huì)制度的設(shè)立是為了定紛止?fàn)幍谋疽狻?/p>

五、估價(jià)專家委員會(huì)工作經(jīng)費(fèi)

估價(jià)專家委員會(huì)履行職能需要一定的經(jīng)費(fèi)保障，包括：秘書處的人員及辦公經(jīng)費(fèi)，專家的調(diào)研經(jīng)費(fèi)、講課費(fèi)，案件鑒定的專家費(fèi)等。解決經(jīng)費(fèi)的渠道有三個(gè)：一是對(duì)評(píng)估報(bào)告鑒定應(yīng)收取鑒定費(fèi)；二是對(duì)估價(jià)師培訓(xùn)應(yīng)收取培訓(xùn)費(fèi)；三是政府財(cái)政對(duì)不足部分應(yīng)給予補(bǔ)助。估價(jià)專家委員會(huì)經(jīng)費(fèi)的來源和支出都需要制度保障。

陳品祿/責(zé)任編輯