農民宅基地及建房制度演變

賴德華

2016年3月26日中國人民銀行等六部門公布了關于印發《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》的通知。該通知有些條款的執行，與我國宅基地制度下農民住房的特點密切相關。雖然十八大以來中央提出集體建設用地和國有土地“三同”的改革目標，但在法律層面還沒有對現有的宅基地制度進行實質性的松綁，從而限制了農民住房財產權的流動性和抵押價值。本文將介紹宅基地制度的演變、農民住房的特點及分享對央行等六部門通知有關條款的理解，拋磚引玉，以和大家共同關注和期待宅基地制度下農民住房改革的美好明天。

一、宅基地及農民建房制度演變

農民住房是建設在宅基地之上的“宅基地房”。從1949年新中國成立到現在，我國關于宅基地及農民建房制度，不同的歷史時期存在不同的規定。其演變過程大致可以分成以下幾個階段。

（一）土地所有者自主決定階段（1949-1956年）

1949年新中國成立前，我國實行土地私有制度。新中國成立后，從1950年到1953年春，中國農村經歷了土地改革，農民從地主、富農那里分得了土地，實行“耕者有其田”的土地農民私有制。1953年到1956年，農村經歷了互助組、初級社和高級社三個農業生產合作化歷史階段，1958年進一步發展為農村人民公社。我國農業生產合作化過程中建立了社會主義性質的集體經濟組織，其特點是土地、耕畜、大型農具等生產資料歸集體所有，取消了土地報酬，實行按勞分配原則。

從1949年新中國成立到1956年，農村土地實行私有制。1956年后土地實行農村集體所有制。

由于新中國誕生伊始，百廢待興，各項管理尚未規范，因此，土地私有制階段，農村集體土地范圍內建房事實上由土地所有者自主決定，沒有哪個政府部門負責審批。

（二）沒有明確的規定階段（1956-1962年）

1956年農業生產合作化進入高級社，取消了土地報酬，標志著農村土地已歸集體所有。但從1956年到1962年，農村集體土地范圍內建房，沒有明確規定需要經過何單位批準；盡管如此，從理論上應該認為，這期間的建房應該經過集體經濟組織批準。

（三）縣級以上人民委員會批準階段（1962-1982年）

1962年9月27日，中國共產黨第八屆中央委員會第十次全體會議通過《農村人民公社工作條例修正草案》（下稱“人民公社60條”）第21條規定：“……生產隊范圍內的土地，都歸生產隊所有。生產隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準出租和買賣。

生產隊所有的土地，不經過縣級以上人民委員會的審查和批準，任何單位和個人都不得占用。”

照此規定，農村集體土地范圍內建房應經過縣級以上人民委員會的審查和批準。

（四）根據地類不同，由公社管理委員會和縣政府分別批準階段（1982-1986年）

1982年2月13日，國務院發布《村鎮建房用地管理條例》（有效期到1987年1月1日） 第14條規定：“農村社員，回鄉落戶的離休、退休、退職職工和軍人，回鄉定居的華僑，建房需要宅基地的，應向所在生產隊申請，經社員大會討論通過，生產大隊審核同意，報公社管理委員會批準；確實需要占用耕地、園地的，必須報經縣級人民政府批準。批準后，由批準機關發給宅基地使用證明。”

該條例第15條規定“ 由于買賣房屋而轉移宅基地使用權的，應按第十四條的規定辦理申請、審查、批準手續。”

按該條例規定，使用非耕地建房須經過公社管理委員會批準，使用耕地建房則需經過縣政府批準。

（五）根據地類和建房主體不同，由鄉政府和縣政府分別批準階段（1987-1998年）

1986年發布的1987年1月1日起實施的《土地管理法》有關建房的規定為：

第38條：“農村居民建住宅，應當使用原有的宅基地和村內空閑地。使用耕地的，經鄉級人民政府審核后，報縣級人民政府批準；使用原有的宅基地、村內空閑地和其他土地的，由鄉級人民政府批準。

農村居民建住宅使用土地，不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。

出賣、出租住房后再申請宅基地的，不予批準。”

第41條：“城鎮非農業戶口居民建住宅，需要使用集體所有的土地的，必須經縣級人民政府批準，其用地面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準，并參照國家建設征用土地的標準支付補償費和安置補助費。”

按照該規定，村民使用非耕地建房只需經過鄉級人民政府批準，使用耕地建房則需經過縣政府批準；城鎮非農業戶口居民建房，無論使用集體所有的耕地還是非耕地，都必須經縣級人民政府批準。

1993年國務院頒布的《村莊和集鎮規劃建設管理條例》與《土地管理法》規定的原則相同，但它在審批程序上進行了具體化。

（六）嚴管階段（1999年至今）

1998年修正發布1999年1月1日起生效的《土地管理法》，以及國務院辦公廳出臺的相關文件，對集體土地范圍內的建房，制訂了更嚴格的規定。國家對集體土地的管理進入到嚴管階段。

1.取消城鎮居民可以使用集體土地建房的規定，并將農民建房的批準權上收到縣級政府

《土地管理法》有關規定為：

第43條：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。”

第62條：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。

農村村民建住宅，經鄉（鎮）人民政府審核，由縣級人民政府批準；其中，涉及占用農用地的，依照本法第四十四條的規定辦理審批手續。

農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。”

從以上規定可以看出，該法取消了城鎮非農業戶口居民建房，可以使用集體所有的土地的規定，也就是說城鎮居民在集體土地上建房是不合法的。此處還將農村村民建房的批準權上收到了縣政府；在此之前，農民使用非耕地建房，鄉級政府有權批準。

2.首次明確了規劃的“龍頭”作用

《土地管理法》第59條規定為：“鄉鎮企業、鄉（鎮）村公共設施、公益事業、農村村民住宅等鄉（鎮）村建設，應當按照村莊和集鎮規劃，合理布局，綜合開發，配套建設；建設用地，應當符合鄉（鎮）土地利用總體規劃和土地利用年度計劃，并依照本法第四十四條、第六十條、第六十一條、第六十二條的規定辦理審批手續。”

以上規定的出臺，對集體土地范圍內建房，第一次明確了村莊和集鎮規劃、鄉（鎮）土地利用總體規劃和土地利用年度計劃的“龍頭”作用，并強調在建設方式上，應“合理布局，綜合開發，配套建設”。

2004年8月28日修訂的現行《土地管理法》在集體土地范圍內建房規定方面與修改前相同。

3.加強轉讓管理，嚴禁占用集體土地進行房地產開發

1999年5月6日國辦發（1999 〔39〕號）國務院辦公廳《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》規定“加強對農民集體土地的轉讓管理，嚴禁非法占用農民集體土地進行房地產開發”“農民集體土地使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農業建設；……”，“農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發放土地使用證和房產證”。

2007年國務院辦公廳 《關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》（國辦發〔2007〕71號），進一步重申和強調了國辦發（1999 〔39〕號）文件的規定。

二、農民住房產權特點及對央行等六部門通知有關條款的理解

（一）農民住房產權特點

根據上述對不同時期法律及相關政策的梳理可以發現，農民住房產權有以下特點：

1.主體具有限定性

農村集體經濟組織成員可以成為集體建設用地使用權的主體，1999年1月1日后，城鎮居民不能。但集體經濟組織所辦企業，因破產、兼并等情形發生轉移的除外。

2.流轉具有限制性

（1）不得出讓、轉讓或出租用于非農業建設。農民住房只能在本集體經濟組織成員之間流轉，非本集體組織成員在1999年1月1日后不能買受此類房屋。但集體經濟組織所辦企業，因破產、兼并等情形發生轉移的除外。

（2）除集體經濟組織所辦企業的廠房等建筑物可以抵押外，農民住房抵押需要前置條件。

（二）關于城鎮居民購買“宅基地房”合同的效力

基于以上兩個特點，關于城鎮居民購買“宅基地房”合同的效力，做如下具體分析。

1.以購買時間確定合同效力

1998年之前，城鎮居民是可以購買“宅基地房”的。自1999年1月1日起生效的《土地管理法》，以及1999年5月國務院辦公廳《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》下發后，國家禁止城鎮居民購買“宅基地房”。

2.以購買標的確定合同效力

城鎮居民任何時候均可以購買集體經濟組織所辦企業因破產、兼并等情形發生轉移的房屋及土地使用權。

（三）對央行等六部門通知有關條款的理解

1.“受讓人范圍原則上應限制”在本集體經濟組織成員內

中國人民銀行等六部門關于印發《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》的通知第12條“因借款人不履行到期債務，或者按借貸雙方約定的情形需要依法行使抵押權的，……變賣或拍賣抵押的農民住房，受讓人范圍原則上應限制在相關法律法規和國務院規定的范圍內”的規定，按照上述相關法律法規和國務院規定，這里的“受讓人范圍原則上應限制”在本集體經濟組織成員內。

2.農民住房抵押為什么需以所在的集體經濟組織書面同意為要件

從法律層面上講，目前有關農村房屋能否抵押存在爭議，爭論實際上是在現行法上關于宅基地的規定。根據《擔保法》第37條規定，宅基地等集體所有的土地使用權不得抵押，《物權法》第184條重申了《擔保法》第37條的規定。一般認為，農房抵押時，雖然是將房子作為抵押物，但其擔保的金額不僅包含了房子本身的價值，還包含了房屋宅基地的價值，而宅基地不得抵押，故農村房屋不得抵押。該推論的隱含前提是房地一體抵押，房體一體交易是我國房地產轉讓中的一項重要原則，但我國立法何時規定了房地一體抵押，該規定是否適用農村房屋抵押，需要仔細考察。1990年《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第33條和1995年《城市房地產管理法》第31條明確規定了房地同時抵押，但它們都是針對城市房屋而言，在立法無明文規定的情形下，不能想當然推導出農村房屋也實行房地同時抵押。事實上，在此階段，我國法律允許農村私有房屋所有人出讓其所有的房屋。農村私有房屋的轉讓尚不為法律所禁止，所有權人在農村私有房屋上設定抵押權又有何不可呢？《物權法》第182條規定了建筑物與該建筑物占用范圍內的建設用地使用權一并抵押，但全國人大法工委對該條的解釋是本條規定的建筑物，主要指國有土地上的建筑物和鄉（鎮）、村企業的廠房等建筑物，農村房屋抵押也不可類推適用該條規定。

因此，現行法雖然禁止宅基地使用權抵押，但并沒有禁止宅基地上的房屋設定抵押，而宅基地所有權又歸集體經濟組織，農民只有使用權，所以中國人民銀行等六部門關于印發《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》的通知第四條規定：“ 借款人以農民住房所有權及所占宅基地使用權作抵押申請貸款的，應同時符合以下條件：……（四）所在的集體經濟組織書面同意宅基地使用權隨農民住房一并抵押及處置。”

李求軍/責任編輯