集體建設用地平等入市及土地使用權價格測算

劉衛東+鄭凱文

集體建設用地平等入市，實現和國有土地同地同權同價，建設城鄉統一的建設用地市場是目前我國土地制度改革的重要目標，它對于嚴格保護耕地、建設用地供給、縮小征地規模和提高農民財產性收入具有積極的推動作用，但同時，對于集體建設用地用于房地產開發、城市居民到農村購房、城市規劃控制區土地征收等方面尚存在著明顯的認識分歧。深化對于集體建設用地的認識，正確評估和確定集體建設用地使用權價格，促進集體建設用地合理流轉，是集體建設用地使用和管理迫切需要解決的問題。

一、集體建設用地和國有土地同地同權同價的內涵

所謂集體土地和國有土地同權同價，在制度上，實現了《物權法》中國家對于國有財產、集體財產和私人財產平等保護的思想，在實踐上，承認了土地使用價值的客觀性。因為，對于土地使用者而言，其支付同樣的土地使用權出讓金，希望能夠取得相應的土地利用效用。在市場經濟條件下，土地利用效用相同的土地，其土地價格應該相近。實際上，如果不存在對于集體土地的政策限制，在土地出讓進入市場后，土地所有權無論是國有土地還是集體土地，對于土地使用者而去沒有區別。因為，除非公共利益需要，國家和集體都不可能不到期就收回出讓土地使用權，土地使用者主要在乎的是土地成本和土地利用收益，而不在乎把土地成本支付給誰。

集體建設用地和國有土地同地同價是指兩者在區位、土地用途、土地開發程度和土地利用條件完全一致情況下的熟地出讓價格（稅前市場交易價格）相同或者相近。

二、集體建設用地和國有土地同地同權同價的前提條件

1.集體土地與國有土地享有平等權益

實行集體土地和國有土地同權同價，必須破除目前按所有制批準建設用地進入市場的制度障礙。土地利用管理將逐漸淡化“按所有制分類管理”，強化“用途管制”和“規劃管理”。

土地利用規劃是土地用途管制的依據，土地使用者是土地規劃的執行者，政府負責監督土地利用規劃的實施。一塊土地如果規劃為耕地，就不能隨意轉為建設用地；一塊土地如規劃為城市住宅用地，就不能擅自改為他用。至于該土地所有權，到底是國有土地還是集體土地，并不重要，也無需區別對待。農村集體同樣可以成為土地一級市場的供應者。

集體土地和國有土地同權同價，集體土地進入市場，必須要落實集體土地的所有權，集體建設用地的收益必須歸農民集體中的農民所有，而不應該被鄉鎮政府或地方政府所攔截。

2.克服規劃管制導致利益分配不平衡

集體建設用地取得入市條件后，受規劃的影響，不是所有集體建設用地價值都會大幅度攀升，只有城市規劃控制區域內部的集體建設用地才可能向同規劃區域內同樣用途鄰近的城市國有土地的價格靠近，以同價的方式表現同權。這樣，就必然會使被規劃為城市建設用地的集體建設用地大幅升值，而規劃為集體建設用地復墾的集體建設用地大幅貶值；規劃為城市商業用地的集體土地獲利巨大，而被規劃為城市其他用地（如綠地）的集體土地獲利較小，甚至無利可圖。基于這一理由，設計調節利益的分配機制就成為能否順利實現同地同權同價的前提條件。土地利用規劃必須進行經濟分析，建立規劃管制造成的土地經濟價值下降區域的合理補償機制。

3.形成城鄉統一的土地市場管理體系

實行集體土地和國有土地同權同價，集體土地不再需要通過征地轉成國有土地才能作為城市建設用地，城市建設用地來源擴大，必然使得土地征收的范圍縮小，它促使政府只能夠真正實現按公益性目的征地。隨著國有土地征地規模減少，征地補償標準提高，在目前各地國有土地出讓收益占地方財政收入相當比例的情況下，如果沒有建立新的財政收入來源渠道，它將直接威脅到地方政府的收支平衡。實行集體土地和國有土地同權同價，必須配套進行土地稅費制度改革，實現土地財政由賣地財政向管地財政轉型。

實行集體土地和國有土地同權同價，是政府為解決農村、農業、農民問題開辟的新途徑。它使得農民能同城市一樣“以地生財”，直接分享工業化和城市化過程中土地資產增值的收益。集體土地與國有土地同權同價，進入市場流轉，不僅要向農民還權賦能，還必須有賴于農村的經濟社會組織形式的制度改革、農村社會保障制度改革、農村金融改革等相應配套改革的同步推進。在集體土地直接入市的過程中，由于土地一級市場的主體從單一的主體擴展為多元主體，就必須考慮對建設用地指標、農地轉用指標、年度計劃指標、耕地占補平衡指標的合理分配。

三、集體建設用地和國有土地的土地使用權價格關系

實行集體土地和國有土地同權同價，是指區位相近、土地用途相同和土地利用條件相同的集體建設用地和國有土地在市場交易中的出讓價格相同或相近。由于土地位置的唯一性，世界上沒有完全相同的兩塊土地，相鄰地塊土地價格出現細微差別是可能的，也是合理的。在城市化過程中，只有城市建成區中，集體土地和國有土地同權同價的情況可能出現。

在城市規劃區范圍內的集體建設用地，它的原始狀態往往是由農地或未利用地轉變而來的生地，而國有土地一般要求熟地出讓。集體土地由生地轉變為熟地——進行基礎設施配套，形成建設用地條件（土地一級開發），其土地開發可能是集體經濟組織的農民自主開發，一般說來基礎設施配套條件并不完善。在我國城市化過程中，城市建設往往需要對于城市建設新區進行基礎設施建設，目前我國多是政府城市土地收購儲備中心或者土地整理中心統一開發。這樣，實行集體土地和國有土地同權同價，就應該注意區分國有土地和集體建設用地的開發程度的差別。按照等價交換原則，同一塊土地的成熟度高時的價格必然比成熟度低時的價格要高。

由于國有土地出讓收入和土地稅收收入都是政府的財政收入，所以，國有土地出讓地價可能以稅前土地價格的形式出現。而現實土地市場交易過程中，集體建設用地往往需要進行城市土地再開發。土地成熟度提高是一個土地開發過程，它必須支付土地成本、利潤和法定的相關稅費。計算集體建設用地收益時，集體建設用地交易價格常常以稅后價格計算才具有現實意義。同一塊土地，如果所有權主體不同，集體建設用地使用權出讓的稅后價格必然低于國有土地出讓使用權的稅前土地價格。

至于在城市規劃區以外，國有土地多為公共基礎設施用地，而集體建設用地主要是宅基地（居住用地），國有土地和集體土地的土地用途不同，土地價格肯定不能一致。

集體建設用地和國有土地同地同權同價，是在不考慮集體建設用地使用權的區域局限性和農轉用的建設指標來源條件下存在的。實際上，國有土地和建設用地所有權的最大不同是集體建設用地具有草根性和區域性，而國有土地為全民所有。集體用地的開發利用從理論上講，如果不對其他區域的土地利用產生負向（或正向）外部效應，應該只能自給自足。而國有土地，則可以跨區域進行土地統籌利用，它相對于集體土地利用而言，已經實現了外部效益內部化。也就是說，集體建設用地擴大，其指標來源是由于其他集體土地農地保護任務增加的結果。過去，在國家征收集體土地轉變為城市建設用地之時，由于征地補償標準與土地今后的用途無關，集體土地所有者之間不存在未來土地用途不同所帶來的巨大利益差距。同時，國家作為城市建設用地唯一供應主體，不同土地用途之間的利益差距內部自我平衡。如果集體土地直接入市作為私人或群體利益方的交易獲利行為，在得到規劃所確定的特定土地用途所帶來的交易收入時，應當支付必要的全部相關成本，否則就會形成對公共利益的侵占。集體建設用地的所有者權益不是土地使用權的市場交易價格，而應該扣除集體經濟組織多占建設用地規劃指標的土地開發權價格。這部分多占建設用地規劃指標的土地開發權價格應該成為進行建設用地復墾的其他耕地保護區域（集體經濟組織）的經濟補償。

綜上所述，集體建設用地和國有土地的土地使用權價格的關系，可以表示為以下關系式。

不考慮集體建設用地所有權的區域性、土地開發程度和稅收影響：

PLC0=PLG0

式中：PLC0為集體建設用地市場交易價格，PLG0為城市國有土地市場交易價格。

不考慮集體建設用地所有權的區域性，考慮土地開發程度和稅收影響：

PLC0=PLC1+PLC2+（PLG2-PLC2）+PLC3

式中：PLC0為集體建設用地市場交易價格，PLC1為集體建設用地生地價格，PLC2為集體建設用地開發增值；PLG2為城市國有土地開發增值；PLC3為集體建設用地開發應繳稅費。

考慮集體建設用地所有權的區域性，不考慮土地開發程度和稅收影響：

PLC1= PLCs+PLCe

其中：PLCe=PLCs0+PLCed

式中：PLC1為集體建設用地（生地）市場交易價格，PLCs為集體建設用地自有開發權（公平規劃指標）面積的市場交易價格（本集體所有），PLCe為集體建設用地他有開發權（公平規劃指標）面積的市場交易價格。PLCs0集體建設用地他有開發權（公平規劃指標）面積的農用地價格， PLCed集體建設用地他有開發權（公平規劃指標）面積的建設用地開發權補償價格（建設用地指標交易價格）。

從上述公式分析可知，集體建設用地實際市場交易價格應該不包括非本集體經濟組織所有或者需要支付出去的部分。即：集體建設用地開發應繳稅費PLC3，集體土地和國有土地因為土地開發程度差異產生的價差PLG2-PLC2，集體建設用地他有開發權（公平規劃指標）面積的建設用地開發權補償價格（建設用地指標交易價格）PLCed。

在實行集體土地和國有土地同權同價情況下，集體建設用地實際市場交易價格可以表示為：

PLCr=PLG0-[（PLG2-PLC2）+PLC3+PLCed]

式中：PLCr為集體建設用地實際市場交易價格，PLG0為城市國有土地市場交易價格，PLC2為集體建設用地開發增值；PLG2為城市國有土地開發增值；PLC3為集體建設用地開發應繳稅費；PLCed集體建設用地他有開發權（公平規劃指標）面積的建設用地開發權補償價格（建設用地指標交易價格）。

應該指出，城市化過程中國有土地開發增值和集體建設用地開發增值的差值，主要是由于土地開發程度的差異而引起的。同時，也必須看到城市土地開發過程中城市政府和農村集體經濟組織在招商引資、市場開拓能力和管理能力的差別，也能夠擴大（或者縮小）兩者之間的差距。

四、集體建設用地流轉價格評估方法

集體建設用地流轉價格是市場價格，是供求雙方在權衡各自利益的基礎上達成的交易價格，應當遵循市場規則和估價原理評估土地價格。具體可采用法定補償擴充法和準建設用地剩余法。

1.法定補償擴充法

近年來，我國通過試點在征地制度改革實踐中積累了大量經驗，依據其中的理論研究成果會發現，集體土地流轉價格實際就是國家征收集體土地時的補償價格。《土地管理法》補償標準，是按土地農業生產的原用途來以倍數測算征地補償費，問題是沒有考慮土地的潛在收益和價值，沒有考慮市場的因素，將土地僅僅作為農民的一種生產資料來看待，而沒有考慮土地之于農民的多重功能，更沒有考慮農民土地的財產權因素。一方面，受農作物品種不同、物價波動等因素的影響，難以科學衡量征用的同一地塊內，因種植物不同、畝產值差異而造成的征地補償費的差異；另一方面，當征用的是集體建設用地時，其補償標準更是無法科學測算。因此，如果征地補償僅僅限于對原有征地補償標準倍數的提高，那只是“治標不治本”的做法，充其量只是在一定程度上滿足了現有一部分被征地農民的失衡心理，而難以勝任管長遠、管根本的重任。

集體建設用地征收按照市場價格補償，它不僅包括農用地的市場價值，而且還包括農轉用的土地增值中應該為土地所有者所得的級差收益。

2.準建設用地基準地價剩余法

“準建設用地”即按照土地利用總體規劃和城市規劃劃定的建設用地而現狀為集體所有土地的區域。測算征收價格，以規劃用途的準市場價格為準測算。準建設用地基準地價剩余法公式為：

集體土地征收價格=類似區位和質量國有建設用地市場交易地價-政府區域綜合開發的基礎設施投資回收-土地出讓過程中的政府應收稅費-土地增值稅。

農村集體所有的土地轉為非農業建設用地后，土地收益大大高于經營農業的收益，如果這項“增值收益”無條件地全部歸農村集體經濟組織或國家所有是不合乎經濟原理的，而必須在集體和國家之間進行合理分配。按照集體建設用地的征收補償標準和集體建設用地流轉實際市場成交價格的差值征收土地增值稅。

3. 收益還原法

通常在租賃市場中，集體建設用地和國有建設用地的租賃價格差別不是很大，主要差距是合法性風險使承租人壓低了集體土地的租賃價格，隨著改革開放的深入，集體建設用地可以公平入市，在合法合規情況下，集體建設用地的租賃收入越來越接近于市場價格。主要測算方法有：

集體建設用地流轉的價格=村級建設留用地建設商品房租金剝離出地租收益/土地收益還原率

集體建設用地流轉的價格=村級建設留用地租賃價格/土地收益還原率

集體建設用地流轉的價格=村級建設留用地聯建企業的土地入股聯營折抵資本

集體建設用地流轉的價格=村級建設留用地聯合建房所得房地產市場銷售總價值

李求軍/責任編輯