對城市存量土地再開發的思考

宋國倫

城市存量土地再開發已經成為當前城市建設和發展的重點問題。為有效推動該項工作，全國部分城市從“城市更新”“低效用地再開發”等角度展開系列探索與創新。各地探索與創新一定程度上突破了舊有的政策框架，取得了良好的效果。本文梳理總結了各地城市存量土地再開發的政策創新點，并有針對性地提出若干建議。

一、存量土地再開發的創新舉措

2009年，深圳、廣州出臺《深圳市城市更新辦法》《廣州市三舊改造工作意見》，率先全面開展存量土地再開發政策創新，將存量土地再開發作為推動土地集約利用、提升城市功能、實現城市可持續發展的重要舉措；2013年，國土資源部在總結提升深圳、廣州試點經驗基礎上，制定發布《城鎮低效用地再開發試點指導意見》，進一步在上海、江蘇等全國10個省市開展存量土地再開發試點。各試點地區結合實際情況相繼出臺了實施辦法，展開了系列創新； 2016年，國務院《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》明確低效用地再開發是新型城鎮化建設的重要舉措，要求建立城鎮低效用地再開發激勵機制，堅定和明確了存量土地再開發的方向。當前各地就城市存量土地再開發的實踐，一定程度上突破了舊的政策框架，取得了良好成效，創新點主要在于以下幾個方面。

1.拓展自行開發政策路徑

在舊的政策框架下，我國城市存量土地再開發的唯一路徑是政府土地征收或者政府土地收儲，即擬作為道路、學校、醫院等公益性用途開發的土地，政府征收后劃撥給新的用地單位；擬作為商品住宅、商業、辦公以及工業等經營性用途使用的土地，政府土地收儲后以招拍掛方式出讓給新的企業。在存量土地再開發政策創新中，各地在傳統的用途管制基礎上對存量土地進一步細化分類，如深圳存量土地分為綜合整治類、功能改變類、拆除重建類，廣州將存量土地分為全面改造類、微改造類，南京將存量土地分為低效住宅用地、低效產業用地、低效商業用地等。對符合一定條件的功能改變類、微改造類、低效產業用地等，各地允許突破土地收儲政策限制，原土地使用權人可在補交土地出讓金完善用地手續后自行開發。這項政策創新極大推動了城市存量土地再開發，自行開發相對于土地收儲減少了征收拆遷、補償談判等諸多交易成本，相當部分以收儲方式無法實施再開發的地塊，采用自行開發方式可以有效推進。

2.實行土地增值收益分享

我國傳統的土地管理理念是“漲價歸公”，即土地增值收益全部歸國家所有。在這種政策理念下，存量土地無論是實施公益性開發還是經營性開發，原土地使用權人只能按照現狀獲得補償，無法參與再開發后土地增值收益分配。為調動原土地使用權人實施再開發的積極性，各地在政策設計中均在一定程度上體現了土地增值收益分享的理念，例如：深圳對自行開發的城中村拆除重建土地，再開發建筑容積率不超過2.5的，不再補繳地價；再開發建筑容積率在2.5至4.5之間的部分，按照公告基準地價標準的20%補繳地價；廣州對舊廠區實施經營性再開發的，城區內容積率在2.0以下的，廠方和政府對重新招拍掛出讓金按照4：6分成，容積率在3.0以下的，廠方與政府按照6：4分成。

3.允許再開發主體多元化

我國土地儲備制度對經營性用地實現了一個口子進水，一個口子出水，在規范土地市場秩序、增強政府調控能力的同時，也造成了存量土地再開發主體單一、政府資金壓力巨大的問題。面對存量土地再開發的迫切需求，單一的政府主體開發結構已經無法滿足現實需要。各地試點引入了多元化主體，再開發主體擴展為原土地上使用權人、開發企業以及原土地使用權人與開發企業的聯合體。開發主體的多元化，充分激發了各方活力。例如深圳除了政府作為再開發主體，原使用權人也可以作為主體，涉及多個使用權人的可將有關權利轉移到其中一個權利主體后由其實施；原使用權人也可以將有關權利轉移到非原權利主體的單一市場主體，或者與企業組成聯合體實施開發。

4.鼓勵“自下而上”決策

傳統模式下政府習慣發揮主導作用，存量土地再開發的規劃、計劃、決策等均由政府做出，原土地使用權人和社區居民只是被動接受的角色。由于政府的有限理性，存量土地再開發中出現了忽略社區利益、缺乏人文關懷、離散社會脈絡等問題，影響到社會效益。在各地試點中，原使用權人社區居民開始參與到存量土地再開發決策中，例如深圳在存量土地再開發中倡導協商式規劃，形成政府、社區居民、市場主體合力推進機制，賦予原使用權人編制地塊再開發規劃方案的權利，保障原使用權人和社區居民在規劃決策中的話語權；同時，在項目實施中至少三分之二的原使用權人同意后才能實施。原使用權人和社區居民的角色開始從被動接受者轉變為決策者和推動者，存量土地再開發決策開始呈現“自下而上”的特征。

二、存量土地再開發存在的問題

1.政策框架不統一

城市存量土地再開發還沒有形成一個系統的、有清晰目標的政策框架。在當前理論研究與實踐探索中，存量土地再開發主要以“低效用地再開發”“城市更新”的形式出現。國土部門及土地管理學者習慣從“低效用地再開發”角度出發，其政策對象是城鎮中布局散亂、利用粗放、用途不合理的存量建設用地，其政策目標是提升單位土地的利用強度和產出水平，促進土地節約集約利用；規劃部門及建筑、規劃學者則從“城市更新”視角展開探索，其政策對象是城市中衰敗的區域，政策目標是多元的綜合體，是人居環境及社會網絡結構的更新和延續。當前存量土地再開發概念體系、工作目標、政策理念不一致的狀態，一定程度上導致有關研究和探索處于混亂狀態，不利于存量土地再開發制度的科學構建與長期發展。

2.路徑邊界不清晰

存量土地自行開發實際上將地塊上新設定的土地使用權協議出讓給原使用權人。土地收儲與自行開發的路徑邊界，某種意義上就是土地公開出讓與協議出讓的邊界。存量土地自行開發，實際上已經突破了原來經營性用地必須公開出讓的政策邊界，但新的政策邊界尚未合理劃定，部分城市將自行開發限定在較小范圍內，不允許大規模的改擴建、以及再開發為商品住宅，因此，導致存量土地自行開發動力不足；部分城市在探索中政策尺度放得很大，各類土地均可以采用自行開發的方式推進，出于逐利性的考慮，原土地使用權人大部分采用自行開發或者尋找社會企業合作開發的路徑，回避對抗土地收儲，造成無地可儲，對土地市場秩序和公平造成巨大沖擊。科學合理劃定土地儲備、自行開發的適用邊界，成為有效推進存量土地再開發的關鍵。

3.收益分配不科學

一是為調動原使用權人自行開發存量土地再開發積極性，各地在土地出讓金測算與收取上均體現了增值收益共享的思路，但具體原則和做法林林總總，缺乏法理支撐與邏輯基礎，最終的收益分配更多是政府結合征收拆遷難度、土地財政依賴程度，與土地原使用權人博弈的結果。二是自行開發與土地收儲之間補償標準差異過大，即使是同一區域類似地塊，對土地原使用權人而言，采用土地收儲方式獲得的補償遠遠低于自行開發。三是經營性開發與公益性開發土地收益差異過大，經營性用地增值中相當部分來源于周邊公益開發配套，但對于土地被征收作為公益配套用地的原使用權人而言，無法參與區域土地增值收益分享。總體來說，對原土地使用權人而言當前存量土地再開發收益呈現自行開發、土地收儲、土地征收依次梯度下降的格局，雖然收益分配向自行開發傾斜確可以提升部分存量土地再開發效率，但對在土地收儲和土地征收中配合存量土地再開發的原土地使用權人不公平，這勢必對存量土地再開發的可持續性與長期效率產生負面影響。

4.政策工具體系不健全

存量土地再開發是一項系統工程，國際經驗顯示，單一政策工具推動存量土地再開發的效果并不理想，必須構建不同類型且內容豐富的政策工具箱。從我國當前情況來看，存量土地再開發政策工具主要為土地征收、土地收儲等強制型工具，正在創新自行開發、土地增值收益分享等激勵型工具，但是法律法規支撐、產權交易市場建設、管理調控體系、公共參與和協商機制等基礎型、引導型工具創建上仍非常不足。

三、對存量土地再開發的建議

1.統一政策框架

從政策設計角度來看，存量土地再開發實質基于土地收益分配變革的一系列土地開發利用制度調整；從政策實施角度來看，《土地節約集約利用規定》已經明確“縣級以上地方國土資源主管部門在本級人民政府的領導下，會同有關部門建立城鎮低效用地再開發、廢棄地再利用的激勵機制，對布局散亂、利用粗放、用途不合理、閑置浪費等低效用地進行再開發”，即國土部門作為存量土地再開發的牽頭推進部門。建議逐步整合“低效用地再開發”與“城市更新”政策，將其融合統一到存量土地再開發政策框架下。 由于土地開發利用的前提是規劃條件，存量土地再開發政策框架可以包容城市更新中注重人居環境等有關理念；同時，相對于低效用地再開發，存量土地再開發不局限于提升土地利用效率，也可以為歷史文脈傳承或環境保護降低土地利用強度，其包含了適度集約、差異化管理等諸多政策含義，這為有關政策創新與制度發展留下足夠的空間。

2.合理劃分適用邊界

土地收儲和自行開發具有各自的比較優勢，科學合理劃定適用邊界，將使市場和政府在處理各自擅長的土地再開發中擁有較高的治理效率。對于涉及諸多利益主體地塊、需要政府統籌平衡地塊、公益性與經營性混合的地塊以及城市核心區、生態保護區及歷史風貌區等敏感復雜地塊，可以通過土地收儲方式實施；對于建筑功能置換地塊、實施微改造地塊，以及以其他土地收儲方式處理成本過高、開發收益不足以彌補開發成本的地塊，均可以采用自行開發方式處理。

3.深化收益分配改革

一是引入土地發展權理念，科學界定土地增值中政府、原使用權人、周邊地塊使用權人的貢獻，為存量土地再開發收益分配奠定法理與邏輯基礎，為各方參與土地增值收益分配確定政策依據。二是推動土地增值收益分配科學化、規范化，綜合考慮土地所有者權益、土地使用者權益、土地增值貢獻率等因素，科學設計土地增值收益的分配方式與測算方法，并形成規范性政策意見與工作條例。三是完善土地收益分配體系，統籌土地租稅費收益分配體系，在出讓金環節可體現效率優先原則，通過適度讓利鼓勵開發積極性；在稅收、土地費用環節體現公平導向與利益調節，平衡自行開發、土地收儲、公益征收之間的補償標準，使原土地使用權人無論采用何種方式參與存量土地再開發，所獲得的土地收益都基本保持在同一水平線上。

4.健全政策工具體系

一是完善再開發法規政策，當前各地存量土地再開發的創新做法一定意義上已經突破了既有的法規政策規定，亟需在供地方式、審批程序、收益分配等方面給予立法引導與立法支持，以期形成穩定的制度環境與開發預期。二是健全土地市場體系，存量土地自行開發相當部分通過尋找社會資金與合作方的形式實施，將合作開發權納入土地有形市場，將有效消除存量土地再開發過程中暗箱操作以及尋租問題，促使信息流動與信息對稱，提高城市土地資源配置效率。三是科學編制專項規劃，建議國家層面綜合考慮經濟社會發展各類需求，研究我國存量土地再開發戰略，編制存量土地再開發專項規劃，明確存量土地再開發的近期及中遠期目標、開發范圍、改造方式、推進步驟等，形成存量土地再開發戰略規劃和行動綱領。四是創建存量土地再開發協商機制，借鑒國外社區土地再開發經驗，形成公開透明、陽光操作、規范程序、公眾參與的存量土地再開發協商機制，使存量土地再開發成為一個多方參與、凝聚共識的過程，在存量土地再開發中建立政府、企業、社區等多方合作伙伴關系。

王春敏/責任編輯