以“三權三抵押”為核心的農村產權制度改革研究

周益珠+蔣星梅

[摘要]農業、農村和農民的發展，關鍵就在于激活農村資源，把資源資產化、資產資本化，讓農村“沉睡資源”變成“活動資金”。以“三權三抵押”為核心的農村產權制度改革激活農民手中的資源，讓資源確定為產權，讓產權轉化為資本，有效地從根本上解決三農發展資金短缺和農民自主創業融資難問題，推進耕地有效流轉，促進農業規模經營、發展現代農業，有利于促進農業增效、農民增收和農村穩定。但是“三權三抵押”改革遇到歷史遺留難題需要破解。

[關鍵詞]“三權三抵押”；農村產權制度；產權制度改革

十八屆三中全會提出，要賦予農民更多財產權利，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。2014年1月30日，浙江省政府正式批復實施《嘉善縣域科學發展綜合配套改革總體方案》，拉開了嘉善縣全面推進深化改革的大幕。在總體方案中，嘉善縣委縣府結合實際，提出了創新“三權三抵押”機制深化農村產權制度改革的思路，在全省率先推出了融合農村集體經濟股權、農民住房財產權和農村土地承包流轉經營權三大權為一體的農村綜合產權抵押產品。2014年10月嘉善縣被列為全省縣（市、區）深化農村產權制度改革示范試點縣之一。

1以“三權三抵押”為核心的農村產權制度改革的時代意義

在縣域科學發展示范點建設迅速推進，新農村建設步伐不斷加快，嘉善整體的統籌城鄉綜合發展水平位列全省第七，全市第一，率先進入全面融合階段。但是，相對城市，嘉善農村的經濟發展還相對滯后，農民收入持續增加還相對困難；農民融資需求強烈，卻缺乏有效抵押擔保物，導致農村市場資金有效需求和供給之間一直存在較大缺口；農業規模經營還不成氣候等。農業、農村和農民的發展，關鍵就在于激活農村資源，把資源資產化、資產資本化，讓農村“沉睡資源”變成“活動資金”。推進以“三權三抵押”為核心的農村產權制度改革，關鍵就是要通過改革激活農民手中的資源，讓資源確定為產權，讓產權轉化為資本，有效地從根本上解決三農發展資金短缺和農民自主創業融資難問題，才能推進耕地有效流轉，促進農業規模經營發展現代農業，從根本上促進農業增效、農民增收和農村穩定。

1.1加快推進城鄉融合發展的迫切要求

隨著農村經濟社會加快轉型發展，統籌城鄉改革發展水平不斷提升，小城市和小城鎮建設不斷加速，社會主義新農村建設不斷深化。農村產權作為依附于農民身份上的權屬，長久以來一直是制約農民市民化的瓶頸障礙，通過有效確權賦能，破除城鄉兩張皮現狀，讓農民放心帶權入城，將為城鄉一體和新型城鎮化發展奠定扎實基礎。

1.2科學實現農民持續增收的有效措施

黨的十八大提出國民收入倍增計劃宏偉目標，實現收入倍增重點在農村、關鍵在農民。通過有效激活農民手中的各項產權，賦予農民最為充分的產權權能，確保農民具有真正意義上的財產權利，使農民具有參與市場經濟活動的基本能力。讓沉淀的農村產權激活形成有形的發展資本，讓農民用自己的產權轉變形成自己的創業資本，將為農民持續增收創造充分條件。

1.3全面建成小康社會的根本保證

深化農村產權制度改革是加快發展現代農業的“助推器”、讓農民過上美好生活的“定心丸”、促進農村社會和諧穩定的“壓艙石”和引導農民放心進城的“保險帶”。通過深化改革，就是要在城鄉發展上實現產業興、生活好、社會穩和通道暢，將為率先建成小康社會筑牢最強基礎。

1.4依法規范村域治理的必要手段

村域治理是全面依法治理的關鍵領域和重點內容。農村產權制度改革的核心就在于實現農村資產向資本的有效轉化，有利于全面構建農村產權確權賦能、活權運轉和交易服務三大機制，建立和完善權屬清晰、權責明確、監管嚴格、分配規范、流轉順暢的更具活力的現代農村產權制度，從而從根本上保障農民和村集體經濟組織的合法權益，從源頭上規范產權流轉運行規則，將為城鄉健康有序發展注入最強保障。

2以“三權三抵押”為核心的農村產權制度改革的嘉善實踐

農村產權制度改革是嘉善縣域科學發展綜合配套改革的重點內容和全面深化農村改革的主要抓手，通過“確權賦能、活權運轉、有效保權”，從強化“三權”確權著手，以“三權三抵押”為切入點，進行大膽探索和實踐，改革紅利效應逐步得到顯現，改革工作進入健康有序推進的軌道。

2.1“三權三抵押”的含義

“三權三抵押”是指：農村集體經濟股權抵押、農村承包土地經營權抵押和農村住房財產權抵押。

第一，農村集體經濟股權抵押，允許農村股份經濟合作社股東以所持有的農村集體經濟股權為抵押擔保物，在明確合法用途的前提下申請辦理抵押貸款，原則上以已完成股改且具備收益分配條件的股份經濟合作社為準入范圍。

第二，農村承包土地經營權抵押，把農民土地承包經營權分為承包權和經營權，實現承包權和經營權分置并行，在堅持集體對土地的所有權基礎上，保障農民對土地的承包權，用活土地經營權，允許農村土地承包經營權在明確合法用途的前提下抵押，以推進現代規模農業發展。

第三，農村住房財產權抵押，允許農民以依法取得的農村住房財產權作為抵押物，在明確合法用途的前提下申請辦理抵押擔保貸款，原則上在通過農房集聚形成的有條件的城鄉一體新社區范圍先行先試，條件成熟后進一步擴大實施范圍。

第四，農村綜合產權抵押，為充分挖掘農村產權權能，允許農民可以自由選擇一種或者幾種產權進行綜合抵押貸款。

2.2完善農村三權確權賦能機制

第一，把好確權關，把權能明晰到位。確權是推進改革的先決條件，通過多年努力，嘉善縣農村三權確權工作已基本完成，全縣土地承包權確權面積達到34.11萬畝，完成土地流轉面積14.59萬畝；118個村級組織117個完成股改，對24.33億元集體資產進行徹底清產核資，并全面推行股權靜態管理，12個經濟強村率先開展收益分配，累計股經分紅總量達7935.52萬元；農村宅基地使用權確權面積達到770余萬平方米。據統計測算，全縣農村三權確權后價值約150億元左右，巨大的存量產權基本實現了明晰到戶和確權到人。

第二，把好登記關，把權屬備案到位。產權登記備案是確權的具體形式。根據部門分工，明確了縣農經局為集體經濟股權和土地承包經營權證登記部門，縣住建局和國土局分別為住房財產權和宅基地使用權登記單位。根據抵押工作要求，由縣農經局和住建局承擔了各自權種抵押登記職能，并首創辦理了三權抵押他項權證。依托土地流轉服務平臺，對20畝以上土地規模流轉經營權進行登記，并增設了農村土地承包經營權證登記功能。通過登記備案，建立了完整的農村產權檔案信息系統，實現了動態登記和規范管理同步運作。

第三，把好頒證關，把權益保障到位。權證頒發是農民產權權能的實現形式。全縣在股改同時全面推進農村集體經濟股權證頒發；農村土地承包經營權已確權發證69203本，并同步開展流轉經營權證發放；農村宅基地使用已確權發證67940本，在此基礎上啟動農民住房財產權證發證工作。在農村三權“確權、登記、頒證”三到位同時，同步實現“權可抵押、權隨人走、帶權入城”，讓農民權益在改革過程中不受侵犯，得到充分保護。

2.3深化農村三權活權運轉機制

2.3.1完善土地承包經營權流轉制度改革

2009年，嘉興市在全省范圍內率先試點探索農村土地承包經營權抵押貸款，當年出臺了《嘉善縣農村土地承包經營權流轉抵押貸款管理辦法》，設在縣農經局的農村土地流轉中心和縣農商行分別開辦了抵押登記和貸款辦理業務。

第一，實行農村土地流轉經營權抵押貸款的前提是規范農村土地流轉。2009年，嘉善縣出臺《關于加快全縣農村土地承包經營權流轉服務組織建設的實施意見》，2009年年底縣土地流轉服務中心、9個鎮（街道）流轉服務所和103個農村服務站全部掛牌成立。2010年5月，全縣土地流轉服務機構正式啟用了農村土地流轉網絡平臺，實現農村土地流轉三級網絡實時動態管理。確保了土地流轉情況實時可查，流轉去向用途清晰可見，金融機構服務有據可依。

第二，實行農村土地流轉經營權抵押貸款需要構建科學合理的放貸流程。嘉善縣農商行是首個探索實施農村土地流轉經營權抵押貸款的金融機構，目前已經構建起了一套科學合理的放貸流程。只有憑抵押登記部門縣農村土地流轉服務中心出具的《嘉善縣農村流轉土地承包經營權抵押登記證》，并通過農業部門和縣農商行審查后，縣農商行方能放款。并考慮到嘉善實際情況依托縣土地流轉服務中心平臺，縣農商行在實際操作中還將流轉土地經營權抵押范圍擴大至流轉土地剩余年限租金、地上（含地下）附著物價值及流轉土地預期收入等，有效提高了農村土地承包經營權抵押價值及其應用價值。

2.3.2深化農村集體經濟股份合作制度改革

賦予農民對集體資產股份的占有、收益、有償退出及繼承權。允許村級股份經濟合作社改制后予以工商登記，明確其法人地位，建立法人治理機制，保障集體經濟收益權。完善集體資產經營機制，鼓勵村股份經濟合作社與社員、企業等主體合股發展混合所有制經濟。

第一，探索實施農村集體經濟股權抵押貸款改革主要得益于村級集體經濟發展。2004年，李家社區率先開展了農村集體經濟股份合作制改革，通過股改有效拓展了農民的收入渠道，李家社區去年村級可支配收入達到1139萬元，連續第五年排名全縣第一。自2004年以來，李家社區農民人均收入從13352元增加到20500元，年均分配收益在200萬元以上，其中2013年分配了352.1萬元，人均享受分紅突破2400元，使得股東財產性收入比重達到15%，遠遠高于全縣平均水平。村級集體經濟發展水平決定了改革基底的強度。李家社區能夠在全縣范圍內率先實施農村集體經濟股權抵押貸款改革，實現歷史性的突破正源于此。

第二，探索實施農村集體經濟股權抵押貸款改革前提在于推進村集體經濟股份合作制改革。2004年李家社區開展股份合作制改革，到目前我縣117個村集體中完成股份合作制改革工作，對村級資產進行了清產核資。股份經濟合作社社員，如有創業、生產經營、消費等信貸需求，可憑股份經濟合作社股權證、本人家庭人員相關資料提出貸款申請，貸款額度一般不超過股權評估價值的70%，貸款期限一般為一年以內，最長不超過3年。對符合信貸條件的，在辦理股權抵押登記后，金融機構就可以發放貸款。農戶在辦理股權抵押貸款后，并不影響繼續享受分紅，而且只要按時還清貸款，仍可繼續申請新一輪貸款，這在最大程度上保證了農戶創業融資的可持續性，使農戶手中的“硬本本”成為隨時可用的“活資產”。對于村級集體經濟而言，隨著股權證能夠轉化成“活資產”，通過活權賦能將為農村建設、農業發展和農民增收全面提速提供有力支撐。

2.3.3探索農村宅基地確權和農房抵押改革

完善農村宅基地使用權確權登記發證工作，截至2015年年底，全縣宅基地應發證面積881.98公頃（13229.7畝），已發證面積871.01公頃（13065.2畝），發證率98.76%；應發證宗地80258宗，已發宗地79281宗，發證率98.78%。需要按新方法更新宗地25000宗，已更新宗地12812宗，更新比例51.25%。

完善農村住房財產權確權登記發證和抵押工作在城鄉一體新社區率先開展。桃源新邨住戶都是將原來在農村的住房經過置換后居住在桃源新邨，但是在申請農業貸款方面尚未享受城市居民同樣的待遇，仍受限于傳統信貸模式。通過改革建立農房登記管理辦法和抵押工作相關規定，桃源新邨的房子也能像城里房子一樣抵押貸款，截至目前，已辦理單數44單，發放貸款650萬元。農民住房財產權抵押貸款解決的不僅是農戶貸款難題，更是對農房改造集聚的一次改革延伸。憑借此項改革，桃源新邨住戶也有了自己的“產權經濟”，住房不再是單純意義上的居所，而是可用于創業致富的活資產，讓農民享受到的是金融方面的均等化待遇，農民住房財產權抵押貸款扣上了以“三權三抵押”為核心內容的農村產權制度改革的最后一環。

農村土地承包經營權、農村集體經濟股權、農民住房財產權構成了嘉善農民手中最重要的“三權”，如今的“三權”都能用以抵押貸款，意味著農民具備了更富多樣性的融資手段，夯實了農民創業致富的經濟基礎，有利于促進農民增收、縮小城鄉差距、促進農民市民化，這對于加快推進示范點城鄉統籌先行區建設意義尤為深遠。

2.4以“三權三抵押”為核心的農村產權制度改革特點

第一，統。從農村產權抵押貸款業務類型看，嘉善推進農村綜合產權抵押貸款所選取的三權：土地承包經營權、農村集體經濟股權和農村房屋產權是三項最重要的農村產權，它更大的亮點和創新在于率先把將三權統為一體，形成三權自由組合抵押貸款；從抵押貸款對象來看，嘉善縣在推進農村綜合產權抵押貸款的過程中，縣農商銀行、農業銀行、村鎮銀行和郵儲銀行四家涉農金融機構全部參與承辦相關抵押貸款金融業務，并且實現了將人民銀行組織四家涉農金融機構抓抵押貸款和農經局牽頭住建局、統計局等單位抓確權登記兩條主線統一起來。

第二，惠。農村產權改革最根本的目的是實現改革為了人民，讓改革成果惠及人民。嘉善縣推進的“三權三抵押”改革工作真正做到了“惠民”“為民”。主要表現：優惠的貸款利息。針對農民在創業、生產經營、消費等信貸有效需求，四大涉農金融機構出臺了資金優先解決、利率適度優惠、辦貸程序簡化等配套優惠政策，農民通過“三權”，即可獲取一般貸款期限為一年，貸款利率按銀行利率定價，根據信用程度等級給予適當優惠，利率通常比商業銀行利率低20%左右。

第三，穩。這里的“穩”主要表現在兩方面：一方面在風險防范體系上注重“穩”。由于嘉善縣是個國土面積僅有500多平方千米的小縣，再加上并村重組后，各個鄉村居住相當集中，金融機構通過向各村派駐信貸員，通過走訪調查，能夠熟悉掌握村里每戶家庭的信用等級和經營狀況，從而降低了銀行抵押貸款風險。另一方面在推進農村綜合產權抵押貸款過程中追求“穩”。嘉善縣根據現實條件采取試點先行，然后全面推進的做法，從而堅持了先易后難、分步實施、穩步推進的原則，如在推進農村產權交易權種方面，針對10大類交易品種，嘉善采取從易到難分兩批次推進，實現了又穩又快又好的推進。

第四，便。無須抵押擔保，與全國各地開展農村產權抵押貸款相比，“三權三抵押”只要求農民擁有“三權”及家庭成員相關材料即可直接到銀行辦理抵押貸款，實現了用自己的產權解決自己的資產，有效解決了貸款擔保難的問題。審批快，通常農民申請抵押貸款，需要通過層層審批許可，不僅耗時耗力，甚至延誤農民創業、生產經營，而“三權三抵押”對符合信貸條件的，在辦理產權抵押登記后，就直接發放貸款，從而簡化了抵押貸款手續流程，方便了農民創業。

第五，全。形成比較完整的改革體系和辦法，環環相扣。農村承包土地經營權抵押已于2009年發文實施。經過調研論證，已經初步形成整套改革方案體系：《農村產權制度改革總體方案》《農村股份經濟合作社股權抵押貸款管理辦法（試行）》《農村住房抵押貸款實施辦法（試行）》《關于深入推進農村產權交易管理工作的指導意見》（農村產權交易管理暫行辦法）《關于深化完善嘉善縣農村集體經濟股份合作制改革工作的指導意見》，農村宅基地使用權改革方案等。當前，嘉善的綜合產權抵押貸款已初步取得成效。截至2015年2月底，已累計發放抵押貸款155單，金額達1.897億元，讓改革紅利充分惠及廣大農民群眾。

3關于完善“三權三抵押”為核心的農村產權制度改革的思考

3.1完善農村產權制度改革應該遵循的原則

一是堅持于法周延的原則。處理好依法辦事和改革創新的關系，進一步協調國家、集體和個人三方利益，依法維護農民群眾的合法權益；二是堅持民主公開的原則。在民主參與、民主決策的前提下，充分保障農民的知情權、決策權和監督權，確保改革工作程序嚴明和手續規范；三是堅持積極穩妥的原則。堅持因地制宜和分類指導，從鎮域村域實際出發，精心組織、穩妥推進，確保農村經濟社會和諧穩定；四是堅持統籌兼顧的原則。將改革工作與統籌城鄉全面融合發展、探索村集體經濟有效實現形式緊密結合，構建農村股份合作制長效運行模式，推動農村經濟持續健康發展。

3.2完善農村產權制度改革需要克服的障礙

農村集體經濟股份合作制改革是一項民生改革工程，這項改革由于涉及面廣、歷史沿革長、運行推進復雜，又事關農民群眾和村級集體根本利益，必須清醒地認識到改革的復雜性，深刻認識改革遇到的障礙。

第一，思想認識障礙對改革有序推進產生的影響。思想認識是改革工作的必要前提，在推進過程中，還存在基層干部群眾不理解的情況，怕煩畏難的情緒還時有存在，越到改革的深水區，越是缺乏釘釘子的精神，面對復雜的改革過程，攻難克險的精氣神不足，影響了改革有序推進。

第二，政策支撐障礙對改革穩步推進產生的影響。目前法律法規對農村產權相關規定還相對滯后，中央深改工作意見和相關改革文件雖然明確了諸多改革信號，但在后續推進中具體改革事項目前還沒有法律法規保障，出現糾紛時會呈現有政策文件但無法可依情況，影響了改革穩步推進。

第三，推進力量障礙對改革深入推進產生的影響。從目前推進這項改革配備力量分析，鎮一級力量還顯得配備不足，推進工作專業人員相對缺乏，這項工作又需要豐富的農村工作和群眾工作經驗，也要熟悉法律法規和農村政策。而開展此項改革相關力量儲備不夠，影響了改革深入推進。

3.3完善農村產權制度改革需要進一步深入研究的問題

3.3.1農村產權確權方面

推進三權三抵押前提在于確權到位、權屬清晰，目前三大權在確權過程均涉及部分歷史遺留問題。

第一，土地承包經營權方面。土地承包權方面主要是因在二輪承包時工作不規范，有放棄手續不齊全的、有權證面積與實有面積不符的、有空間位置不明的、有登記簿不健全的等，尤其是搞兩田制的鄉鎮問題更多，有個別村、組承包權證還沒有下發的，還有跨社承包的等歷史遺留問題。這些歷史問題不解決，農村土地制度改革就無法推進，農民的土地權益就得不到保障。

第二，農村集體經濟股權主要涉及土地集體補償費不到位、三資管理不規范等遺留問題和確權的靜態化時間截點問題。實行靜態化管理，但隨著時間的推移，幾年過去了或者十年過去了，新生兒越來越多，年紀大的越來越少，這個時候還是按照原來確定的時間截點就顯得不合理了，那么按照什么時間截點來確定人口股呢？

第三，宅基地使用權和住房財產權主要涉及違法用地和違章建房等遺留問題。在桃源新邨和李家社區均遇到由于土地耕占稅未交納導致宅基地使用證無法辦理，進而影響到住房財產權確權和抵押工作順利開展，全縣部分城鄉一體新社區均涉及這一問題。

3.3.2深化活權運轉工作方面

在確權基礎上，全面建立“三權”流通交易平臺。

第一，要放活農村土地經營權。堅持家庭經營在農業生產的基礎地位，支持各類農業新型經營主體發展，采取轉包、出租、互換、轉讓及入股等方式流轉農村土地承包經營權，建立配套的抵押資產處置機制、土地流轉管理服務機制和土地流轉風險保證金制度。要進一步規范工商企業租地行為，引導農戶與企業結成利益共同體，共生共贏，促進家庭農場、專業大戶、農民專業合作社、農業產業龍頭企業和農業社會化服務組織等各類新型農業經營主體健康發展，加快建立新型農業經營體系。

第二，要盤活農村集體經濟股權。要探索股權繼承、有償退出和內部轉讓相關機制，推進股權社員配股，鼓勵村股份經濟合作社與社員、企業等主體合股發展混合所有制經濟，開展集體股權抵押貸款工作，促進村級集體經濟發展、解決村級集體經濟發展貸款的難題。

第三，要激活農村宅基地使用權和農民住房財產權。在依法、自愿、有償和保障農民權益的前提下，探索農村宅基地在縣行政區域范圍內有條件置換、有償使用、有償退出機制。同時，要積極探索農民住房財產權轉讓，可選擇基礎條件相對好的村，在較小范圍內試行，并適時在符合條件區域進一步擴大改革面，條件成熟后全面鋪開。

3.3.3有償退出的條件問題

假如有村民想利用有償退出分配集體資產怎么辦？退出時集體股的股價是按照原始股價還是市場股價？市場股價由誰來評估？

3.3.4法律法規紅線問題

目前法律法規對農村產權相關規定還相對滯后，中央深改工作意見雖然明確了諸多改革信號，但在后續推進中，涉及農民住房財產權抵押風險防范體系設計中，由于宅基地使用權無法律依據處置，帶來一定政策風險；涉及農村集體經濟股權還未明確可以外部轉讓，抵押風險目前還停留在內部處置；農村產權交易中涉及繼承、轉讓、有償退出和置換目前還沒有法律法規保障，出現糾紛易出現有政策文件但無法可依情況。

3.3.5矛盾誰來解決的問題

在深化集體經濟股份制改革中，涉及村民之間，村民與村委會之間等出現矛盾糾紛應由哪個機構來協調解決？遇到災害沒有辦法還貸，銀行獲得抵押物后怎么辦？萬一集體資產因經營不善，資不抵債后是否需要村民共同負擔？

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