我國清潔發展機制技術轉讓的法律困境及解決思路

陳娟麗

[摘要]清潔發展機制技術轉讓存在發達國家意愿不足、發展中國家接受能力弱、轉讓程序煩瑣、效率低下和信息不透明的問題，主要原因為相關國際法規則缺失，以及我國國內法不足和能力建設水平較低的法律困境。我國政府必須加快清潔發展機制市場化的法制建設，提高項目實施主體的市場應變能力，為清潔發展機制技術轉讓及其中介、流通市場服務制定明確的法律標準。

[關鍵詞]清潔發展機制；技術轉讓；法律困境

清潔發展機制（Clean Development Mechanism，CDM）的技術轉讓除了環境友好技術本身的轉移外，人力資源開發、本地的能力建設等內容也包含其中。依據《氣候變化框架公約》第四條“承諾”第5款明確規定，發達國家締約方應采取多種切實可行的步驟，促進和方便向發展中國家締約方轉讓無害環境技術，還可提供資助以使他們有機會獲得技術以履行公約的各項要求。發達國家締約方應支持發展中國家締約方開發技術和增強自生能力。“巴厘行動計劃”第3號決議“附屬科學技術咨詢機構之下的技術開發和轉讓”和第4號決議“附屬履行機構之下的技術開發和轉讓”專門規定了實施和監督技術轉讓的問題，以幫助發展中國家締約方滿足其對優先環保技術的需求。

1清潔發展機制技術轉讓的主要障礙

CDM技術轉讓必須基于國際合作項目，因此和一般的技術引進有所不同，其轉讓中遇到的障礙也有其特點。

1.1發達國家轉讓CDM的環境友好技術意愿不足

國際公約在CDM技術轉讓上規定了“額外性”的要求，發達國家擔憂轉讓環境友好技術會威脅到本國的經濟競爭力，因此始終以本國利益為中心，忽略全球變暖的危害。在長期的氣候談判中，雖然不斷有決議提出發達國家要增強技術轉讓的力度，但發達國家從未大規模實質性地轉讓過核心技術，往往以轉讓設備代替，或各種理由拒不履行技術轉讓。這和CDM本身具有的市場性有很大關系。

1.2CDM技術轉讓所需資金不充足

CDM技術轉讓中有一個非常重要的條件就是資金的充足，這些資金的提供來自發達國家或國際組織。這些資金中的一部分是幫助發展中國家引進環境友好技術和培訓專業技術人員的。CDM資金支持的各種來源雖然越來越多，但和實際需求相較還很匱乏。發達國家的許多環境友好技術掌握在私人企業手中，且發達國家非常注重知識產權，想不通過資金購買而無償或低價引入這些技術是十分困難的。盡管有些私人資金近些年涌入CDM領域，但目的主要是獲取核證減排量（CERs）交易中的差價利潤，對技術的引進和應用沒有太大幫助。

1.3發展中國家政策和法律規定不完善導致技術接受能力有限

發展中國家的CDM環境友好技術的政策法律支持不足，會造成CDM環境友好技術引進的國內環境不良，對技術轉讓利益相關方的激勵缺乏，CDM項目參與的主體積極性不高，項目數量急劇減少。另外，發展中國家技術水平不高，不論理論、人員操作水平和技術適用環境都不如發達國家，即便發達國家樂于轉讓環境友好技術，發展中國家薄弱的接收能力不能保證技術的完全吸收和高效應用。CDM項目多集中在發展中大國，項目數量的多少反映了CDM東道國本身技術水平的高低。

1.4CDM項目方法學繁多及項目審批程序復雜影響技術轉讓速率

清潔發展機制執行委員會規定了CDM項目種類的方法學，要申請CDM項目必須符合方法學要求，但方法學操作除了方法還涉及泄漏、額外性等問題，很多方法學還在不斷改進中，造成CDM項目的申請材料中項目設計文件所涉及的技術內容沒有穩定的依據，造成CDM項目成功注冊率偏低，影響了環境友好技術的轉讓。在審批程序方面，CDM執行委員會相關的審批程序復雜，近些年CDM項目數量的爆發式增長，而工作人員未增加造成大量CDM項目等待審批的時間過長，至少耗費3～6月，審批拖延給CDM項目前期投入帶來風險，減少項目開發及技術轉讓的機會。

1.5CDM技術轉讓信息不透明、國際技術管理機構缺乏等其他障礙

CDM執行理事會和《議定書》締約方大會是CDM的國際主管機構，機構的內部結構不完善使其在管理中存在不足。比如沒有專門的技術信息發布的部門，使CDM雙方對CDM技術方面的國際進展、技術水準、轉讓細節等信息缺乏了解，流失了一部分意欲合作開發CDM的項目者；沒有專門的國際技術管理機構，增加了CDM技術轉讓的雙方的管理成本和交易成本，減少了預期收益；技術接收方專門人才缺乏、中介機構（指定經營實體）不發達也阻礙了CDM項目的開展和技術的轉讓。

2我國接受清潔發展機制技術轉讓的能力弱

2.1國內CDM技術轉讓的服務體系不成熟

國內技術轉讓的服務體系主要包括指定經營實體和清潔發展機制項目的咨詢機構、中介機構。這些中間機構數量逐漸增多，但服務體系并不成熟。有些機構在并不了解CDM行業的情況下，認為CDM中介能夠獲得巨額利潤而加入其中，造成服務體系魚龍混雜。他們理應給企業申請CDM項目提供正確的建議，但機構對不斷更新的方法學掌握速度較慢，過程中存在盲目夸大項目預期CERs以獲得更多的企業投資關注的現象，項目的設計文件作假。國家對機構的監管力度不夠，造成企業獲批CDM項目的概率大幅下降，沒有CDM項目當然沒有機會獲得相關的技術轉讓。

2.2國內企業和相關技術人員的專業水平有限

CDM技術轉讓中涉及技術人員能力提高方面的工作屬于幫助發展中國家應對氣候變化能力建設的內容，目前國際社會正在努力對發展中國家的相關管理經營和能力提高方面開展工作。但是這些培訓工作涉及高水平技術的程度不深，我國關于CDM的技術含量高、程序復雜的技術方面的人才短缺。同時，我國很多企業的管理和運行模式尚處在較低水平，和國外擁有先進的環境友好技術的企業相比，對技術的管理和經營的規范化程度還有較大距離，對科技人才并不特別重視，造成企業整體技術潛力較低。中國目前還處在以經濟發展為中心的階段，對未來人才儲備、人才的遠期培養以及基礎性培養體系還很不完善，只能依靠發達國家一方進行技術和設備的培訓，這樣的技術轉讓很可能在質量上打折扣。國內企業和相關人員的專業水平抑制了環境友好技術轉讓水平的最大化，可能導致發達國家采用資金替代技術轉讓的情況。專業水平不高還可能使企業和技術人員無法識別潛在的CDM項目，失去與發達國家合作的機會。我國接收CDM技術轉讓專業水平的提高將是一個長期的過程，不僅是認識上的提高，更是國內CDM技術轉讓接收機制上的完善。

2.3政府在CDM技術轉讓方面的政策法律支持不夠

我國政府對CDM的運行制定了一些政策和管理辦法，如《清潔發展機制項目運行管理辦法》和《中國清潔發展機制基金管理辦法》等，這些規定只是針對CDM開發本身和資金使用的，真正涉及CDM技術內容的很少。很多企業實施CDM項目的最終目的是為了獲得額外的經濟收益，但從國家層面出發，獲得先進的環境友好技術比獲得額外經濟利益更重要。技術轉讓方面的政策法律支持不夠，和國際社會關于技術轉讓的活動不景氣也有關，因為我國政府不可能制定法律要求發達國家強制轉讓技術給國內企業，國家政府只能在氣候談判中充分使用話語權解決技術轉讓的一般國際性問題，政策法律的支持只能待技術轉讓的數量較多、程度較深時才有必要制定，對技術轉讓的活動進行規范化管理。

3促進我國清潔發展機制技術轉讓的解決思路

3.1協調好CDM市場自由化和政府指導之間的關系

CDM是一種市場化的行為需要遵守市場化的規定，是一個新興的市場交易品種，其技術轉讓依托CDM市場化需要政府對其加以引導、培育、規范和監管。

一方面，要堅持政府的宏觀調控和經濟政策的引導。國家政府在CDM實施中的首要職責是實行監管，對CDM項目進行評估和國內批準，然后遞交執行理事會申請注冊。除此之外，政府有責任對國內CDM的實施進行全方位的權威指導。政府的指導能幫助企業找準潛在CDM項目的開發方向，提高企業實施CDM的效率，也能讓政府在更多的高質量的CDM項目申請中進行篩選。因此，政府的宏觀調控和經濟政策的指導一定要以引導性為主，并多采取支持性的經濟政策。

另一方面，在政府主導的背景下強調CDM市場的自主性。CDM是基于國際碳市場交易的機制，本質上是一種市場交易，應當強調CDM實施企業作為市場主體在交易過程中的自主性。同時CDM的交易目的是出讓CERs給需要完成減排義務的發達國家，需要我國政府統一管理再對外進行交易，因此CDM的自由交易需要在國家政府的主導下進行。基于該思路CDM的相關政策和法律制度的構建應當具備雙重性，既要具有管理性的規定又要包含促進CDM市場自主性的條款，協調好政府管理和企業自主性之間的關系，充分體現環境、經濟和社會三者相協調的原則。

3.2提高CDM實施企業的市場應變能力

第一，提倡自主技術創新，給企業注入活力，緩解依賴技術進口的局面。我國企業應創新溫室氣體排放的技術，多開發低能耗的技術節約資源，并對舊有的技術設備和工藝進行改造；多使用清潔能源和可再生能源，如風能、水能、太陽能、地熱能等，提高企業在后京都時代的市場應變能力和競爭力。

第二，人才儲備和資金儲備是企業應對市場突變的保障。CDM項目的開發需要前期資金的投入，特別是單邊模式的CDM項目必須依靠申請CDM專項基金，或實施CDM企業自身有良好的資金準備。同時企業實施CDM項目必須按照規范化、合法化的嚴格程序進行，相關文件的制作和項目執行的過程也都是非常專業化的，熟知和精通CDM有關的規范和流程的專業人員必不可少。

第三，加強風險防范，預防不必要的損失。與我國企業合作CDM項目實施的國外買家通常專業性強、經驗豐富，主要來自國外的投資機構、商業銀行和大型實體企業，且談判能力強，并且精通金融和法律專業知識。相比之下我國企業常處于劣勢。CDM合作談判后需要簽訂ERPA（減排量購買協議），其中條款對中國企業來說可能存在不平等的情形，中國企業提高風險防范能力，增強分析辨別不平等條款的能力就成為維護我國企業利益的關鍵。另外，我國企業還要掌握CDM相關的法律規則和政策，一旦與買方發生糾紛，便需要及時通過法律程序來解決。

3.3提升CDM技術轉讓的國內市場的法制環境水準

第一，加強CDM技術的能力建設，包括技術的消化、吸收和創新。我國引進技術后是否能夠實現技術效果的最大化，主要看我國能否將技術盡快地消化吸收，這就要求盡快地配套相應的設備的人員。這是對轉入的CDM技術的消化和吸收，也是提高相關技術能力建設的重要手段。同時，要對我國技術市場加強創新，只靠技術轉讓永遠只能處于被動，無法縮小與發達國家先進技術水平的差距。

第二，提高CDM技術引進的審查標準。CDM技術轉讓包括硬件設備的轉讓和核心“軟技術”的轉讓。目前國際上對發展中國家的CDM技術轉讓多集中在硬件設備上，真正轉讓核心技術的項目很少。盡管硬件設備的轉讓能在短時期迅速提高生產效率，但從長遠看，不利于可持續發展。且有些設備費用較高，設備更新較快時，對發展中國家更為不利。因此我國政府在管理CDM技術轉讓方面應該提高審查的標準，建立嚴格的審查制度，對“軟技術”進行更仔細的論證，對硬件設備的轉讓可以通過提高關稅加以嚴格控制。實踐表明，審查標準的高低對技術轉讓的效果會有很大影響，巴西、中國和印度對技術轉讓的審查過于寬松導致轉讓水平遠低于全球平均值。

3.4中介市場和流通市場需更加規范

我國CDM相關法規對其中介市場的規定并不多，對中介機構的資質和行為規范更沒有專門的要求，這與我國中介機構、咨詢機構越來越多的情形是不相符的。為確保CDM實施的質量和效率，保障CDM實施者的利益，我國可以通過資質認證、定期考核、加強培訓等方式規范中介機構的行為，及時淘汰不符合要求的中介和咨詢機構，讓中介市場為CDM實施發揮橋梁作用。

CERs流通市場的規范問題集中在CERs的出售方式和價格確定上。我國《清潔發展機制項目運行管理辦法》對單邊模式的CDM項目產生的CER在還未找到合適的買家的情況下，要求先行計入國家賬戶，待時機合適再另行出售。這樣的規定的目的是為了降低風險保護實施企業的利益，但不利于提高CDM實施企業的積極性。長期如此，很可能限制國內企業對具有潛力的新型CDM項目的研究和開發，對我國CDM的發展和未來市場占有率都會產生影響。我國應多鼓勵開發多邊模式的CDM項目，這樣可以將CERs及時出售給碳基金，還能促進我國CERs進入國際碳交易市場進行自由流通。我國CER的價格必須由國家發改委審批，這不利于發揮CDM市場的自我調節功能，建議取消發改委審批的規定，根據國際碳市場的水平確定我國CER的最低價格，各企業在和國外合作方談判時以最低價格為限，自行確定CER的最終交易價格，將政府監管和市場調節更有效地結合起來。

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