政府購買助殘服務中的問題與對策研究

程煜+鹿華濤+楊青

[摘要]合肥市政府購買助殘服務實踐自2014年7月1日起正式實施，主要采用服務券和補貼相結合的給付方式，公開招標社會組織來提供服務。實踐開展初期，購買助殘服務中還存在財政資金不足，缺乏專業性的服務提供機構以及監管不到位等問題。為了使殘疾人能夠真正享受到購買服務的效用，政府需要加大財政投入，培育專業性的服務提供機構，加大對購買實踐的監管。

[關鍵詞]政府購買；助殘服務；殘疾人；社會組織

近年來，購買服務被越來越多的地方政府采用，涉及養老、教育、扶貧、公共衛生、殘疾人服務等諸多領域，黨的十八屆三中全會指出“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”。為提高和改善殘疾人公共服務水平和質量，我國部分省市已對政府購買助殘服務進行試點，如廣州市越秀區自2012年3月16日起實施“陽光家庭”計劃，由殘疾人親屬和專業機構開展殘疾人居家照顧服務。合肥市是安徽省政府購買助殘服務試點地區之一，自2014年7月1日開始實施政府購買助殘服務項目，并將其納入新增民生工程。

1政府購買助殘服務的實踐

合肥市政府購買助殘服務的購買對象是居住在合肥市城區的，持有二代殘疾人證和“低保證”的，且殘疾等級為一級或二級的在就業年齡段（16～59周歲）內的殘疾人。整個服務共有集中托養、日間照料和居家安養三個種類。合肥市政府購買助殘服務機構的招標工作由市招標局統一招標，招標完成后，由中標機構按照市場化規則經營，安排專人為殘疾人在專門機構或者家里提供上門服務。該服務通過招標社會組織的形式把服務外包出去，在此基礎上，將補貼與服務券相結合。具體來說居家安養和集中托養服務采取回收服務券的方式按月進行結算，而日間照料根據機構內實際參與托養殘疾的人數采取現金補貼的方式。政府購買公共服務的制度建構考慮條件之一就是購買的公共服務能夠做到定性和量化方式評估，實行項目過程化管理。[1]對助殘服務的監管重點體現在三個方面，即監管機制建設、問題反饋和資金監管。

2政府購買助殘服務過程中出現的問題

我國政府購買公共服務尚處初級階段，且主要集中于經濟較為發達的東部沿海地區，且以向社會組織和民間組織購買養老、社區等方面的服務為主，而這些領域的服務購買只是政府公共服務購買中的一小部分，所占比例并不高。[2]除了一些常規問題外，如政策需要健全、相關配套政策不完善、資金的撥付力度不夠等，還存在以下幾點問題。

2.1服務的覆蓋范圍有限

合肥市作為安徽省的省會城市，經濟的支付能力相對省內其他各市較高，具有一定的能力實施購買助殘服務，但這種能力對于滿足龐大的殘疾人群體的需要而言還是遠遠不夠的，這就導致了購買助殘服務實施初期僅能覆蓋有限的范圍。這種有限的覆蓋范圍體現在以下兩個方面：一方面，合肥市政府購買助殘服務目前僅在合肥市區實行，農村殘疾人尚未納入服務范圍；另一方面，市區內享受助殘服務的殘疾人占殘疾人總人數的比例較低。以蜀山區為例，三類服務的總享受人數僅占蜀山區殘疾人總數（7516人）的4.78%；包河區僅為1.04%，如果囊括農村殘疾人口，整個合肥市的覆蓋范圍將極低。

主要原因是政府投入購買助殘服務的資金力度不夠，省級財政對購買實踐的資金支持有限。合肥市財政收入低，能夠用于購買助殘服務的資金比例小，有限的投入資金以及農村距離較遠，交通的不便、相關配套設施的落后等都對服務站點的建立、服務的長途輸出造成嚴重的阻礙，直接導致購買服務不能延伸至農村。同時，合肥市殘疾人人數眾多，資金來源僅是市、區兩級財政，籌集渠道過于狹窄等，必然決定購買服務不可能惠及市區內所有殘疾人。

2.2服務提供機構能力有限

合肥市政府購買助殘服務還處于實踐初期，提供服務的中標機構獨立性不夠，提供服務的能力有限。突出表現在以下兩個方面。

一方面是缺乏專業的服務機構和服務人員。調研過程中發現，合肥市政府購買助殘服務過程中，中標機構內提供各項服務的服務人員均為現有機構內部或聘用的員工，因此提供的服務形式單調，缺乏創新性。

另一方面是提供的服務項目種類有限。提供的服務項目僅為正式文件中明文規定，具體的明細服務項目由中標機構在提供服務過程中制定，但中標機構提供的服務僅根據其原有的服務類型來制定，這和部分殘疾人真正需要的服務并不十分吻合。由于社會組織提供服務種類單一或部分服務項目與殘疾人的實際需求和預期價格相差甚遠，部分殘疾人僅會將服務券用來訂餐或者日常居家維修，導致出現月終時部分殘疾人的服務券未使用完的情況，出現錢難花的現象。

主要原因是該項購買服務的具體購買機制還處于探索中，各項配套設施還有待建設，缺乏相關配套政策。缺乏專門的為殘疾人服務的機構，服務人員未經過專門的培訓，仍采用原有方式提供服務，服務質量大打折扣。

2.3評價機制不合理，監管力度有待加大

購買到的服務質量以及對整個購買過程的監管都影響著殘疾人對服務效果的滿意程度和整個購買實踐的實施效果。[3]合肥市政府購買助殘服務實踐的評價和監管存在以下問題。

一是評價機制不夠合理。合肥市政府購買助殘服務質量的評價目前僅依靠殘疾人對服務的實施的反饋及效果評價、相關部門的定期或者不定期抽查結果等有限的集中方式，第三方評價呈現缺位狀態，缺乏具有科學性的長期綜合評價機制。同時，政府部門對相關服務購買效果的評價缺乏具體科學的標準，殘疾人以及政府部門的主觀意識影響較大。

二是對購買服務過程的監管力度不夠。一方面是問題反饋機制實踐運行過程中缺乏規范性：雖然在合肥市政府購買助殘服務的實踐中引進“協理員”和“助理員”制度，使其成為殘疾人和街道、社區以及殘聯之間上傳下達的重要紐帶，但在具體操作中缺乏對“協理員”和“助理員”人員選擇的規范性以及對其工作的常規化安排；另一方面是資金使用監管力度不夠：市政府的文件僅是要求對資金進行專項管理，具體的監管流程與監管制度建設還有待健全；合肥市采取的是服務提供機構在政府的指導下公開招標、競標，根據購買合同來支付資金，但在我國市場經濟發展的當下，這種支付采購的方式，不利于對資金的監管。

主要原因是一方面供應商提供的部分服務具有長期性，尤其是一些技能訓練服務，其效果評價需要一個周期；同時，每位殘疾人的需要各不相同，單一的評價方法難以完整地反映提供的服務效果；另一方面，購買實踐開展初期，缺乏足夠的人力和財力來建立專門的監督小組或者機構，專門的實施辦法還未制定。

3完善政府購買助殘服務的對策

合肥市政府購買助殘服務屬于政府購買公共服務領域，一般性的政策、建議必然需要聽取，例如完善政策法規，進一步發揮社會組織的作用，制定長遠發展規劃等，這里根據調研情況并結合自己思考提出幾點建議，以期能更好地改善殘疾人的生活。

3.1加大財政撥付力度，擴大服務的覆蓋范圍

實施購買助殘服務過程中，合肥市雖然2014下半年已投入資金1555.44萬元，但這對于滿足龐大的殘疾人群體的需求而言還相差甚遠。政府作為該項服務的倡導者和“牽頭人”，在整個購買助殘服務過程中不僅僅是加強對各環節的指導與監管，更重要的是要盡可能提供足夠的資金。只有擁有足夠的資金，助殘服務才能在現有規模的基礎上，逐步擴大覆蓋范圍。[4]

首先，可以先將市區內的殘疾程度較重、家庭生活水平較低的殘疾人納入到購買助殘服務中；其次，將城郊結合地區的亟須此項服務來滿足基本生活需要的殘疾人納入進來；再次，在城郊結合地區建立能夠滿足提供服務和殘疾人基本需要的服務站，逐步由服務站為農村符合低保條件的殘疾人提供服務；最后，建立起覆蓋整個地區所有殘疾人的政府購買助殘服務。當然，這個過程很漫長，對政府的財政資金需求也比較大，可以把它作為長期目標，在財政撥付力度不斷加大的過程中，逐步擴大購買助殘服務的覆蓋范圍。

3.2培育專業性的社會組織，滿足殘疾人多樣的需求

中標機構作為提供政府購買助殘服務的供應商，其服務水平及經營理念深刻地影響到殘疾人享受的服務的質量，進而影響到整個政府購買助殘服務預期目標達到與否。

一是培育專業性的社會組織，提供專業化的服務。殘聯系統引入、推進專業的社會助殘服務是殘疾人事業發展的必然趨勢。[5]一方面，將現有中標機構為政府購買助殘的服務部門、人員、設備等分離出來，在維持自身盈利的同時，制定符合殘疾人利益的經營理念和企業制度。初期政府給予免稅、提供廉價經營場地及其他優惠政策，幫助逐步建立為殘疾人服務的專業服務機構；另一方面，政府通過加大財政支持，制定優惠政策，積極吸引民間資本加入為殘疾人服務的隊伍，鼓勵民間資本投資建設專業的為殘疾人服務的公益性機構。政府投資部分資金，幫助其盡快購買完善的殘疾人服務設備，區殘聯組織專業人員對招募的員工進行崗前培訓，力求服務的高質量，高標準。

二是提高人員的服務水平。機構在選擇員工時要充分考慮到殘疾人的特殊性，對員工的溝通能力與技巧等方面有一定的要求。服務人員在提供服務之前，機構需要對他們進行必要的知識講解和技能培訓，增強對殘疾人的理解，使得他們首先在思想上接受殘疾人，不是僅僅將殘疾人當作普通需要提供服務的對象；要盡量了解自己所服務的殘疾人的生活習慣和日常心理活動，學會設身處地為殘疾人著想，避免在提供服務過程中殘疾人出現反感和厭惡。

三是提供滿足殘疾人切實需要的服務項目。“縱觀成功購買公共服務的國家經驗，一個重要的相同之處就是購買范圍非常廣闊，政府將公共服務的供給更多地讓與市場來完成，較好地滿足公眾的多樣化、個性化需求。”[6]每位殘疾人由于自身特點不同，所需的服務類型也不盡相同，所以應該在政府的引導及各區殘聯的幫助下，中標機構應制定真正能夠符合殘疾人需求的服務項目。

3.3完善評價機制，加大監管力度

政府要加強對整個政府購買助殘服務的監管，不斷健全監管體系，完善監管的配套政策，制定具體實施措施。

一是完善購買服務中的績效評價機制。一方面，政府要加強服務績效評價的合理性，讓殘疾人、殘聯參與進來，加大殘疾人的服務滿意程度及意見在整個績效評價體系中所占的比重。同時可以采取專家評價法，市政府可以邀請相關專家對購買到的服務的質量、種類等進行綜合評價，最終根據績效評價結果決定后期購買服務中資金的撥付及預算的執行等；另一方面，要綜合考慮服務的短期和長期特征，根據服務種類的不同，制定合適的績效評價標準。

二是加大對政府購買助殘服務整個過程的監督。首先，加大對違反規定行為的懲罰力度。市殘聯可以組織建立監督小組，小組成員可以包括殘疾人、中標機構的代表、各殘聯負責購買助殘服務的專項人員等，監督小組定期和不定期對購買服務整個過程中的具體流程進行抽查。其次，規范助理員和協理員的工作。制定助理員和協理員整個政府購買助殘服務實踐中的具體操作規范，規范其具體職責。最后，加強政府購買服務中資金使用情況的公開化和透明化。政府應該設置購買助殘服務的“陽光工程”，定期公開購買的服務項目的具體服務類型及相關價格、數量等，接受社會公眾的監督，真正確保購買服務的每一分錢都是用在殘疾人身上。

參考文獻：

[1]徐家良，趙挺.政府購買公共服務的現實困境與路徑創新：上海的實踐[J].中國行政管理，2013（8）.

[2]王春婷.政府購買公共服務研究綜述[J].社會主義研究，2012（5）.

[3]高春鳳.居家養老（助殘）服務券——實踐居家養老模式之探索[J].北京建筑工程學院學報，2011（2）.

[4]俞曉波.政府購買公共服務的實踐與思考[J].黨政論壇，2012（5）.

[5]張明.強化我國政府購買服務預算管理和資金監管的建議[J].財政監督，2014（9）.

[6]季敏，陸衛平，施新榮.上海市推進政府購買社會組織助殘服務現狀與發展設想[J].殘疾人研究，2014（3）.

[7]財政部綜合司.政府購買服務的國際經驗與思考[J].中國財政，2014（13）.