聯合國集體安全制度改革的前景探析

陳曉雨

[摘要]聯合國集體安全制度的改革是全球化背景下國際關系的深刻變化所致，它改革的走向和改革所能達到的效果，必須從國際政治學的角度來加以分析，不能持法律萬能主義的觀點，對集體安全制度的改革抱有過高期望。聯合國的產生和存在并沒有改變國際社會的無政府狀態，也沒有改變國際法對國際政治的從屬性。集體安全制度作為一種法律規范，在國際社會中的作用始終是有限的，其改革不可能達到自然法的理想高度，只能體現主權國家意志的實在法。

[關鍵詞]聯合國；集體安全制度；改革

國際社會以集體安全代替單獨安全是一個巨大的飛躍，但是，建立普遍性的、有效的安全機構來取代強權，強調各國安全共享、風險共擔，以國際社會的普遍性安全求得國家安全乃至人類安全之維護，是一種建立在“我為人人、人人為我”原則之上的安全構想，在當前的國際政治現實中仍然具有濃厚的理想主義色彩。

首先，在主觀層面上，集體安全的實現取決于國際關系行為體的認知水平。國際社會的成員必須普遍性地認識到國際和平與安全的維護是相互而不可分割的，并滿足于當前的安全現狀。同時，各成員必須一視同仁地對待體系中的其他所有成員，無條件承諾將以集體行動挫敗侵略行為。

其次，在客觀層面上，集體安全的實施有賴于國際體系結構的發展進程。它要求世界權力呈分散狀態，而不是集中在個別大國手里；體系具有廣泛性和普遍性，特別是要囊括主要大國；國際力量必須占據壓倒性優勢，能夠以強力維持現存安全秩序。

主觀和客觀層面上的要求，成為集體安全能夠由理論變為現實的條件，顯然，在國際關系發展的現階段，還不能完全達到這個要求，因此，在國際政治學家和國際政治的實踐者們看來，集體安全機制是在無視國際政治的本質和國家利益沖突的現實前提下，為人類規劃的一個虛幻的、至少是不甚切合實際的制度安排。在一個無政府的國際社會里，國家追求的首要是國家個體利益（單獨安全），而未必顧及國際社會的共同利益（共同安全），尤其是當國家個體利益與國際社會的共同利益相沖突的時候。

聯合國集體安全機制同樣無法擺脫理想主義的色彩。第一，集體安全制度所維護的現存國際秩序是西方大國主導的，具有很大的不公正性、不合理性。第二，在當前的國際政治現實里，要求各國將各自的國家利益完全等同于由世界普遍和平來定義的人類共同利益，過于樂觀。第三，集體安全機制還沒能具有壓倒性的優勢力量，來遏制體系內強國及其集團發動的侵略行為。

盡管如此，集體安全制度的意義是顯而易見的。與單獨安全相比，集體安全具有更高的價值：第一，提供了更為有效的反侵略手段，使侵略者面臨更為強大的壓力；第二，緩解安全困境，提高國家安全關系的透明度，減少不確定性，增強信任，緩解軍備壓力；第三，促進國際合作，建立更為友好、和諧的國家安全環境。集體安全思想表達了人類社會對普遍性和平的向往和追求，集體安全制度是通過國際組織實現國際和平與安全的里程碑，符合當前全球化中安全整體化的客觀需要。全球化的迅猛發展加強了安全的普遍聯系性，即使是體系內的最強國家也不可能脫離普遍安全求得單獨安全，聯合國集體安全制度的價值基礎因此而越來越雄厚。因此，聯合國集體安全制度不可能被拋棄，改革、調整、提高是必然。

1聯合國集體安全制度的概念

聯合國集體安全制度是“二戰”中反軸心國聯盟的核心國家在戰時合作的基礎上建立、發展起來的。它以《聯合國憲章》這一普遍性的國際條約為法律基礎，以聯合國為組織依托，在1945年10月24日《聯合國憲章》生效、聯合國成立之時，聯合國集體安全制度即正式宣告誕生。

《聯合國憲章》第一（1）條提出了聯合國集體安全體制的設想，規定聯合國的首要宗旨為：“維持國際和平及安全；并為此目的：采取有效集體辦法，以防止且消除對于和平之威脅，制止侵略行為或其他和平之破壞；并以和平方法且依正義及國際法之原則，調整或解決足以破壞和平之國際爭端或情勢。”這表明聯合國主要是一個多邊主義的集體安全組織。聯合國集體安全的機制安排是：和平解決國際爭端，使國家無可戰之事；集體安全，抗擊侵略，使國家無可戰之敵人；裁減軍備，解除武裝，使國家無可戰之器；區域辦法，協助維和，使沖突無蔓延之勢。內容分散規定在《聯合國憲章》各有關條款中，這些條款構成了一個完整的法律體系，其中第七章是核心，名為“對于和平之威脅和平之破壞及侵略行為之應付辦法”，這就是人們通稱的“集體安全制度”。集體安全制度是集體安全機制的核心組成部分，廣義上的聯合國集體安全機制還包括裁軍等其他方面的內容。

2聯合國集體安全制度的不足及改革的必要性

從國際政治的角度來說，聯合國是一個平衡現實主義權力的同盟，是一個基于大國協調的集體安全組織。《聯合國憲章》不是以道德和法律的理論而是以力量平衡為基礎的，一方面反映并維護了集體安全的理想，另一方面立足于傳統的均勢思想，把大國之間的勢力均衡作為現實基礎。現實主義是聯合國安理會的指導思想，“大國一致原則”是國際關系均勢理論的再度應用，大國協調安排世界在《聯合國憲章》中得到了充分體現，與國際關系史上大國主宰國際事務的做法并無二致。

聯合國集體安全制度是反軸心國聯盟的核心國家在“二戰”中通力合作的背景下，在構建戰后秩序的一系列政策性宣言基礎上建立起來的，“大國一致原則”是其建立和有效運作的基礎；《聯合國憲章》把這一原則具體化、法律化、永久化了。集體安全制度能否有效運作取決于中、美、英、法、俄五大安理會常任理事國在多大程度上取得一致，然而大國利益的分歧使得五大國并不能夠時時在安理會達成一致，也就是說聯合國集體安全制度的政治基礎并不穩定。

而從國際法的層面上講，法律與政治保持一致性、平衡性，是國際組織建立和運作的最基本方式和最重要特征。國際組織是一種政治聯合，必須通過國家間政治合作才能達成，法律在其中起著把政治聯合制度化的工具性作用。法律一經制定就具有相當大的穩定性，是靜態的，而政治卻總是處于不斷發展變化中，是動態的；當政治發展到一定程度，法律的滯后性就會顯露，法律與政治的一致性、平衡性就會被打破，這個時候修改甚至重新制定法律制度以適應政治發展的需要，就成為必要，這樣才能在政治與法律之間制造一種新的一致和平衡，以維持和推動國際組織的運作和發展。

聯合國集體安全制度以反法西斯同盟的戰勝國為基礎形成，從“二戰”結束到后來的一段時期，基本上反映了國際政治權力結構的格局，實現了政治與法律的相對平衡。但是，隨著國際關系的發展，美國、前蘇聯之外出現了多個權力中心，這些新的權力中心開始在聯合國體制中挑戰傳統的大國地位，要求在其中享有與其權力地位相一致的權益。政治與法律開始失衡。就當前的國際政治現實而言，前蘇聯崩潰，俄羅斯復興還需時日，美國成為唯一的超級大國，多個新興工業化國家崛起，國際格局出現“一超多強”的局面，在單極世界中呈現出多極化的發展趨勢。而且，全球化的發展使安全威脅多元化，且各種威脅形式交織在一起。這些變化使聯合國所處的國際政治環境已經不同于“二戰”結束之際，集體安全制度的滯后性因此暴露無遺，其必然導致在國際政治（安全）秩序中，政治因素凸現，法律因素消退，各國為了本國利益，不愿意遵從滯后的法律規則，強國甚至會打破法律限制，無視集體安全制度的約束力，在國際事務中將聯合國邊緣化，比如北約轟炸南聯盟、美國發動伊拉克戰爭，而聯合國對此無能為力。

由此可見，聯合國集體安全制度的改革是全球化背景下國際關系的深刻變化所致，這種變化折射出了其作為現行國際安全法律秩序的缺陷和不足。改革需要彌補這種缺陷和不足，增強聯合國在國際事務中的作用，使聯合國擺脫被邊緣化的困境。因為，在一個高度分權的國際社會里，聯合國是國際合作的最有效的法律形式，其地位和作用是任何一個國家或集團都無法取代的。

通過普遍性國家間組織實現集體安全，是人類社會的共同愿望。當前，國際社會聯系日益緊密，國際關系日益復雜化，世界各國的共同利益越來越多，面臨的威脅和挑戰也越來越具有共性，而一個擁有普遍性、廣泛性特征的聯合國提供了一個功能性框架，能夠組織和協調國際合作，應對新老威脅和挑戰。國際社會對多邊主義的需要是聯合國改革的根本性動力。

3聯合國集體安全制度改革的制約因素

在國際社會中，國家的政治力量是控制力量、支配力量。國際法是國家權力相互妥協的產物，反映著國家間的權力關系和國際體系中的權力結構。隨著國際關系的發展，國際法的約束力也越來越強，其法律性質已不再受到懷疑，但是這并沒有改變國際法從屬于國際政治的事實；國內社會中政治與法律相平衡的狀態，在現階段乃至未來相當長的時期，都不可能出現在國際社會中。因此，法律構想中的聯合國集體安全制度改革，更多是一種理想狀態；現實中，聯合國集體安全制度改革的走向和改革所能達到的效果，必須從國際政治學的角度來加以分析。

第一，改革受制于國際社會的結構現實。國際行為體多元化是全球化時代國際政治的重要特征，雖然國際組織、跨國公司等活躍于國際舞臺，但國際社會以民族國家為基本構成單位的特征并沒有得到根本性改變，國家利益仍然是各國爭取、維護和追求的首要目標。民族國家在進行國際合作時，關注的是利益如何分配，如果利益分配不均，得益少的國家總想削弱對方以改變自己在利益分配中的不利地位，這是因為彼此都害怕對方實力增強，對自己產生威脅，所以合作起來也就不能成功。國家對相對收益的追求超過對絕對收益的考慮，這種價值取向勢必會有損于集體安全的目標，[1]使改革難以達到理想的效果。

第二，改革受制于大國主導的國際政治格局。聯合國集體安全機制當然傾向于獨立發揮作用，但任何國際機制都不能超越國際格局而存在。在可以預見的未來，“一超多強”的國際政治格局仍將持續下去，“一超”的地位無人能撼動，這已經被美國頻頻的單邊行動所證明；“多強”當然也不會轟然坍塌，也會各自以自己的實力為依托來謀求本國利益。[1]大國主導聯合國集體安全機制的局面不可能得到根本性改觀，這必然會影響到改革的實施與結局。新型集體安全機制的原則、規則仍將是大國之間討價還價、相互妥協的結果。

第三，改革受制于體系內的霸權國家。國際制度和霸權國是一種對立統一的關系。一方面，霸權國需要國際制度來維持霸權秩序，鞏固霸權地位，因而是集體安全制度創立和運行的主要推動力量，如果沒有霸權國家的領導、推動，承擔主要費用，許多集體安全行動就會因集體公共物品的短缺而夭折；另一方面，國際制度一經形成就具有獨立性，會與霸權國家狹隘的國家利益發生沖突，導致霸權國家單邊主義和集體安全制度多邊主義的緊張關系，影響集體安全制度的效能。在未來相當長的一段時期，聯合國不得不面對美國獨霸世界的局面，集體安全制度的改革不得不顧及美國的利益和需要，甚至在很大程度上須屈從于美國的意志。

4結論

綜上所述，我們要認清聯合國集體安全制度的內在缺陷和外在制約，認清國際社會的無政府性質和聯合國的本質，不能持法律萬能主義的觀點，對集體安全制度的改革抱有過高期望。國際政治和國際法發生在一個不存在超國家權威機構的國際系統內，聯合國的產生和存在并沒有改變國際社會的無政府狀態，也沒有改變國際法對國際政治的從屬性。集體安全制度作為一種法律規范，在國際社會中的作用始終是有限的，其改革不可能達到自然法的理想高度，只會依然是體現主權國家意志的實在法。據此，筆者認為以下幾點結論。

第一，聯合國集體安全制度改革在短時期內難以達到國際社會所期望的效果。這是因為，國際安全情勢雖然發生了很大變化，但國際政治的本質仍然和聯合國成立時期大體一致（國際法從屬于國際政治），改革只可能是一種相對性的提高，一時還難以達到質的飛躍。

第二，聯合國集體安全制度改革不可能畢其功于一役，將會是多次、反復的改革，呈螺旋式的提高。原因有四，一是國家間的相互妥協不可能立即達成，將會有一個反復交鋒的拉鋸過程；二是全球化會繼續加強安全聯系的緊密性，迫使國家不得不依賴于集體安全；三是國際社會的結構形式、國際格局會不斷演進，使改革呈現出新變數；四是人類社會的組織化趨勢繼續發展，為改革提供更好的社會基礎與制度保證。這些變化將會對集體安全制度提出更高、更新的要求，推動改革邁向更高、更深的層次。

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