東歐國家PPP模式實踐及對中國的啟示

呂笑月+汪偉勃

[摘要]近年來，PPP模式開始在中國受到政府以及社會的普遍關注，特別是政府推進PPP模式發展的力度前所未有，2015年4月連續出臺法律法規，用制度為PPP模式的發展保駕護航。由于東歐國家的PPP發展程度與中國相近，文章先介紹PPP模式的基本情況，然后分析東歐國家運用PPP的實踐和經驗得失，最后對中國PPP模式發展談幾點看法。

[關鍵詞]PPP模式；俄羅斯；波蘭；中國

1PPP模式的基本情況

Public Private Partnership，簡稱PPP，是一種起源于英國的項目融資模式，主要適用于公共基礎設施建設。顧名思義，PPP是指公共部門和私人部門的合作，根據中國財政部的相關文件和通知，PPP被譯成政府和社會資本合作，這種翻譯更符合中國的國情和表達習慣。按照這個概念，PPP是一種在公共領域引入社會資本，充分發揮社會資本的資金優勢、市場效率以及創新意識，以滿足公共需求的機制。由于世界各國意識形態不同，且處于PPP發展的不同階段，導致各國使用的術語也不同，或者對于同一個術語的理解不盡一致。德國學者Norbert Portz甚至認為“試圖去總結PPP是什么或者應該是什么幾乎沒有任何意義，它沒有固定的定義，并且也很難去考證這個含義模糊的英文單詞的起源，PPP的確切含義要根據不同的案例來確定。”

雖然理論上PPP模式可以適用于任何一個行業，但是西方資本主義國家普遍認為公共部門不應該參與競爭行業的生產經營，因此公私合作主要是指自然壟斷、非競爭行業中的公共部門與私營部門之間的合作。

PPP模式具有三大顯著特征：伙伴關系、利益共享以及風險公擔。一是伙伴關系。是指政府和社會資本（即企業）之間形成平等合作的伙伴關系。首先政府與企業在項目目標上一致；其次為了能夠長期保持伙伴關系，還需要伙伴之間相互理解、相互監督、相互合作。二是利益共享。是指政府與企業分享利潤。除此之外，還需要控制企業可能產生的高額利潤。因為絕大多數PPP項目是公益性的項目，并不以利潤最大化為目的。利益共享是形成伙伴關系的基礎之一，如果沒有利益共享，也不會形成長期穩定的PPP模式的伙伴關系。三是風險共擔。是指政府與企業共同承擔可能發生的風險。通常情況下，政府會利用自身的優勢，盡可能地承擔較多的風險以吸引社會資本的參與。例如在公路、橋梁、隧道等建設項目的運營中，如果因一段時間內車流量不夠而導致企業達不到基本的收益，政府會對其提供適量的現金補貼，這種做法能夠有效控制企業因車流量不足而引發的經營風險。與此同時，企業會利用其優勢承擔較多的甚至全部的管理和經營職責，而這個領域恰恰是政府部門 “官僚主義低效風險”的易發區域。

PPP模式的運作模式有很多種，以下介紹十種主要的運作模式。

第一，建造、運營、移交（BOT）。私營部門的合作伙伴被授權在特定的時間內融資、設計、建造和運營基礎設施組件，在期滿后，轉交給公共部門的合作伙伴。BOT是PPP最常見的一種模式。

第二，民間主動融資（PFI）。PFI是對BOT項目融資的優化，指政府部門根據社會對基礎設施的需求，提出需要建設的項目，通過招投標，由獲得特許權的私營部門進行公共基礎設施項目的建設與運營，并在特許期（通常為30年左右）結束時將所經營的項目完好地、無債務地歸還政府，而私營部門則從政府部門或接受服務方收取費用以回收成本的項目融資方式。

第三，建造、擁有、運營、移交（BOOT）。私營部門為設施項目進行融資并負責建設、擁有和經營這些設施，待期限屆滿，民營機構將該設施及其所有權移交給政府方。

第四，建造、移交（BT）。民營機構與政府方簽約，設立項目公司以階段性業主身份負責某項基礎設施的融資、建設，并在完工后即交付給政府。

第五，建設、移交、運營（BTO）。民營機構為設施融資并負責其建設，完工后即將設施所有權移交給政府方；隨后政府方再授予其經營該設施的長期合同。

第六，重構、運營、移交（ROT）。民營機構負責既有設施的運營管理以及擴建/改建項目的資金籌措、建設及其運營管理，期滿將全部設施無償移交給政府部門。

第七，設計建造（DB）。在私營部門的合作伙伴設計和制造基礎設施，以滿足公共部門合作伙伴的規范，往往是固定價格。私營部門合作伙伴承擔所有風險。

第八，設計、建造、融資及經營（DB-FO）。私營部門的合作伙伴設計，融資和構造一個新的基礎設施組成部分，以長期租賃的形式，運行和維護它。當租約到期時，私營部門的合作伙伴將基礎設施部件轉交給公共部門的合作伙伴。

第九，建造、擁有、運營（BOO）。私營部門的合作伙伴融資、建立、擁有并永久的經營基礎設施部件。公共部門合作伙伴的限制，在協議上已聲明，并持續的監管。

第十，購買、建造及營運（BBO）。一段時間內，公有資產在法律上轉移給私營部門的合作伙伴。建造、租賃、營運及移交（BLOT）。

2PPP模式在東歐的實踐和得失

從世界角度上來看，PPP模式起源于英國，西方資本主義國家經過了多年的發展后，現在已相對成熟。而東歐國家PPP的起步較晚，與中國PPP的發展情況比較接近，因而更具有借鑒作用。

2.1波蘭

東歐國家中PPP的發展最為突出的國家就是波蘭。波蘭是一個中等東歐國家，面積約31.3萬平方公里，在經濟轉型20年后迅速成長。目前，波蘭經濟總量在世界排名20位左右。波蘭如今是東歐劇變后經濟發展最好的一個國家。波蘭不僅經濟改革走在東歐前列，其PPP模式發展的成功經驗同樣值得學習。

波蘭最早在20世紀80年代就已開始引入公私合作模式，只是當時在波蘭尚未形成完善的PPP體系，也沒有明確的法律法規。波蘭關于PPP的法規于2009年開始正式實施。正式實施后的兩年間，波蘭共向私人投資者開放了37個PPP項目。其中馬佐夫舍省項目數量最多，共16個，占全部項目數的43%。這些項目預期共耗資19億茲羅提，主要涉及融資、建設以及管理。

以其中的一個垃圾處理工廠為例。2004年波蘭波茲南市政府決定建一個垃圾熱處理工廠對城市垃圾進行處理及回收利用，但是存在資金不足、缺乏垃圾熱處理技術和經驗等局限，因此決定采用PPP模式。2010年波茲南市政府確定了工廠選址。2011年4月開始參照 《政府和社會資本合作法案》對社會公開招標，2013年4月選定中標者，并授予特許經營權，于同年8月簽訂了PPP協議。該項目的政府方是波茲南市政府，社會資本方是一家由SITA公司和Marguerite垃圾處理公司共同組成的特殊目的公司—— Sita Zielona Energia公司。SITA公司和Marguerite垃圾處理公司各持50%的股份。SITA公司是蘇伊士環境公司旗下的子公司，在歐洲管理著48家垃圾熱處理工廠，有著相當豐富的經驗；Marguerite垃圾處理公司是Marguerite Fund投資基金的子公司，Marguerite Fund是歐洲規模最大的基礎設施投資基金之一。

市政府在項目前期進行了市場調查，發現垃圾處理的需求區域存在風險，政府主動承擔該項目的需求風險。而企業承擔建設和可用性風險。同時，企業還要負責整個項目周期內垃圾熱處理工廠的運營工作和維護工作。

社會資本方報酬的支付機制是根據估算的垃圾熱處理工廠的運營成本、貸款的還本付息額、社會資本方的計劃利潤份額等各項之和，再扣減電能和熱能的銷售收入來計算。支付機制中各個部分的具體金額依據社會資本方向市政府提供的詳細結算賬戶數據確定，市政府通過這種方法能夠保證計算結果的準確性。

2.2俄羅斯

東歐國家中大部分是前蘇聯解體后的國家，其中最具代表性的就是俄羅斯，而且俄羅斯和中國在很多地方都有相似之處，因此俄羅斯PPP模式的發展進程以及遇到的問題都非常值得研究。自1992年俄羅斯經濟轉軌以來，俄羅斯經濟的快速發展一直受到投資匱乏、資金短缺以及過分依賴資源產業等因素的制約。為了解決這些問題，俄羅斯開始嘗試PPP模式。俄羅斯最早涉及PPP的相關規劃在21世紀初，出現在俄羅斯有關國家發展主要任務和目標的規劃文件中，但是當時尚未引入PPP模式的概念。一般認為，PPP模式正式在俄羅斯提出是在2005年通過的《特許協議法》中。在《2006—2008年俄羅斯聯邦中長期社會經濟發展綱要》中，規定了俄羅斯PPP模式的主要優先方向和若干形式。

值得一提的是，PPP模式在俄羅斯不僅被應用在基礎設施建設上，也被廣泛地應用在高新創新領域上。俄羅斯國家研究和科學統計中心的數據表明，2009—2011年兩年間由聯邦大學、研究所參與的PPP項目有1000多項。PPP模式在俄聯邦專項計劃《2002—2006年科技發展優先領域研發》框架下得到積極應用。在計劃的開始階段，側重于純科學研究，主要方向是國家科研機構的基礎研究和探索性研究。此時政府承擔了大部分投入；從2005年起，開始轉向具體的科研成果。在這個階段，包括私人資本、俄羅斯本國和國際科學研究基金、銀行貸款及項目執行單位自籌資金等在內的預算外資金逐漸成為主導。在專項計劃框架下，利用PPP模式共實施了13個重要創新項目。從2002—2006年科技發展優先領域研發專項計劃的實施過程來看，俄羅斯政府在努力探索國家和私人商業在科學創新領域的有效合作方式，也在不斷完善相關機制和法律基礎。在這一點上非常值得中國借鑒，發展高新技術產業、完成經濟轉型也正是中國當前的重要任務，這給中國的經濟改革帶來了一個新的思路。

2.3經驗和教訓

2.3.1經驗

波蘭波茲南市城市垃圾熱處理工廠項目對于我國在類似的領域運用PPP模式具有一定的借鑒意義。

第一，參照法律法規，公平選擇社會資本方。對于一個結構復雜、特許期長的PPP項目，選擇資金實力雄厚、經營經驗豐富的社會資本方是確保項目取得成功的關鍵。同時在選擇的過程中也需要保證公平性，這就需要法規的支持了。波蘭在2009年正式實施《政府和社會資本合作法案》，這規范了PPP項目選擇社會資本方的流程，為PPP項目提供制度保障。

第二，政府與企業雙方風險共擔，促進合理分擔風險。風險的識別與合理分擔是PPP模式成功的關鍵，政府和社會資本方應通過風險的最優分配來實現項目價值的提升。對于類似的公共項目，是否有足夠的業務量有較大的不確定性，也是收益多少的關鍵，這是公司在運營方面的風險。在此案例中，市政府在市場調研后主動承擔了該風險，而企業一方也承擔起政府并不擅長的管理職責。這樣既能夠降低企業的運營風險，也能夠保障項目的順利經營。

第三，制定合理的報酬支付方式。對于由社會資本方負責運營和維護的PPP項目來說，在PPP協議中明確規定社會資本方報酬的計算方法至關重要。一個合理的報酬支付機制能夠對社會資本方起到激勵和約束的作用，畢竟社會資本是逐利的，如果項目沒有足夠的收益，那么沒有社會資本會加入進來。我國在PPP項目中，應事先與社會資本方協商制定報酬的具體計算方法，還應適當考慮補貼和超額利潤扣減，當社會資本方的收益不足時，可以給予適當的補貼，保證項目能夠經營，不至于虧損而無力經營。對于超額的利潤政府可適當進行扣減，對消費者補貼，畢竟PPP項目帶有公益性，并不完全以獲取最大收益為目的。同時這樣也可以激勵社會資本方保質保量提供服務，防止為了獲取超額利潤而降低服務水準和成本的行為。

2.3.2教訓

第一，政府介入過多。通常在西方發達的資本主義國家的PPP項目中企業和政府更多的是對等的合作關系。而在俄羅斯政府對于PPP項目通常占據主導地位，政府對于PPP項目的介入過多，并沒有將企業視為合作伙伴。這在一定程度上打消了社會資本參與PPP項目的積極性。這一點與中國的情況非常相似，要解決這一問題在一方面要靠法律法規的規范；另一方面還需要政府部門自身觀念的轉變。

第二，重視大項目忽略小微項目，重視項目數量不注重其經營狀況。地方的各級政府部門考慮的自身的利益，往往會過分地追求規模較大的PPP項目，而對于小項目的支持力度不夠，中央政府在這方面應加強宏觀層面的布局。同時，地方政府為響應號召會大力支持PPP項目的達成，但是對于其后續的建設和經營狀況卻并不關心，常常產生“雷聲大雨點小”的情況。2009—2011年兩年間由聯邦大學、研究所參與的PPP項目雖然有1000多項，然而真正順利開展工作的卻只有1/3。就PPP項目而言，絕大多數項目都是耗時長的項目，因此很容易出現簽訂協議容易，但是真正建設和運營完全順利的并不多。在這方面，政府部門需加強監督工作，督促項目按時完成，順利經營。

第三，法律和相關政策不健全。雖然俄羅斯的政府文件中提出要大力發展PPP模式，但是未出臺相應的法律法規對其進行規范和保護。只有圣彼得堡市等一些少數地區通過了關于PPP模式的地區性的法律文件，但是卻并不是很完善。另外，也缺少有效、明確和長期的優惠及鼓勵政策。因此俄羅斯政府并沒有充分調動起社會資本對于PPP模式的熱情。原本中國同樣也存在此類問題，但是就在最近陸續出臺《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，這不難看出中央政府對于推動PPP模式發展的堅定決心。不過PPP模式在中國仍在起步階段，相關法律法規尚有不完善之處。

第四，觀念上的束縛。在引入PPP模式的過程中，俄羅斯受到了注重形式而忽略效率的傳統模式的束縛，這與西方發達資本主義國家注重實用主義的觀念有明顯不同。這導致的直接結果就是執行力不高、效率低下，并不能完全發揮PPP模式的優勢。同時俄羅斯關于社會資本的思想觀念還不夠開放，與西方的主流資本主義國家有相當大的差距。這一點中國應該尤為警惕，俄羅斯的前身蘇聯和中國都是社會主義國家，在意識形態上有一定的相似之處，對于市場經濟的理解不如西方老牌資本主義國家透徹。就俄羅斯而言，其實國際上最為先進、最為時興的模式都有引入，但是最后的結果都并不盡如人意，歸根結底還是觀念上的束縛。雖然習近平主席早在去年就已在《決定》中提出“讓市場在資源配置中起決定性作用”，也一直在強調經濟轉型，但是部分地方政府仍未能領會其精髓，思想過于保守，對私人資本的開放程度不足。

3中國PPP模式的發展及啟示

雖然公私合作模式早在20世紀80年代中期就已被引進中國，但是直到近幾年才開始受到社會各界以及各級政府部門的廣泛關注。我國最早使用的PPP模式是BOT模式，且至今仍在廣泛應用。從PPP模式最初被引進至今已經歷了四個階段，如今正邁入第五個階段?！皬?0世紀80年代中期到1993年，是中國PPP發展的第一個階段，即探索階段；1994—2002年是中國PPP發展的第二階段，即試點階段。國內學術界較早研究PPP也是從這個階段開始的；2003—2008年是PPP發展的第三個階段，即推廣階段；2009—2012年是中國PPP發展的第四個階段，即反復階段。這段時間是中國城市化發展最快的幾年，鬼城、市政不配套等問題也是在這個階段暴露出來的。自2013年開始，中國PPP發展進入第五個階段。很多人對這個階段都有很高期待，我們暫且把這個階段稱之為普及階段，希望PPP能成為中國經濟發展中一種常態模式?！?/p>

2015年4月13日出臺的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》文件中，財政部首次從具體操作層面入手，對財政可承受能力進行量化控制，規定“每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%”。國務院總理李克強4月21日主持召開國務院常務會議，通過《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，這被認為是PPP模式的基本法。這是PPP資金首次以清晰的法規形式列入預算管理，相較以往財政部從宏觀政策上對PPP支持，此次則真正地實現了資金入市的規范。對于處于相對弱勢的社會資本方來說，只有以法規的形式真正納入預算管理才能夠足夠放心，這有利于降低政府違約現象。根據國務院提出的2015年中央和地方預算草案情況看，今年地方一般公共預算支出為145988億元，這意味著將有1.46萬億元的PPP資金入市，這對推進PPP是重大利好，除此之外，對社會資本而言，一旦競標成功10%額度內的項目，將提高企業參會積極性。根據民生證券的數據，目前省市級地方政府共推出總額約為2萬億元的PPP項目，其中有9000億項目公布了具體的項目投資額。到目前為止，簽約的項目約為3350億元，占總額的1/6。在未簽約項目中，主要為交通設施、社會事業、水利工程、污水處理和垃圾處理等項目。

盡管地方政府對PPP模式均寄予厚望，但在真正的實踐中仍會遇到不少問題，主要有股權問題、融資難融資成本高、部分地方政府對PPP模式理解不夠以及優質項目少這四個主要問題。

第一，股權問題。政府和企業之間經常會因為股權誰占得多的問題而爭論。通常情況下，雙方都希望自己擁有比較多的股權，因為股權直接和決策權掛鉤。很多地方的政府部門表示，對于PPP項目政府一定要保證50%以上的控股權，很多原本在觀望的社會資本也因此望而卻步。在PPP項目中企業相對于政府處于弱勢地位，如果沒有控股權，這將在經營上受到制約，將會大大降低項目的運營效率，以至于難以發揮社會資本的活力。

這一問題隨著中央對PPP模式支持力度的加大以及固有觀念的不斷開放而有所改善。國中水務的下屬企業湘潭國中水務有限公司與湘潭經濟開發區管理委員會所合作的項目中，湘潭國中水務持股76%，而政府持股只有24%。政府方面派人擔任公私合作項目公司的副總，全程參與項目的運營監督。這樣做一方面有利于吸引社會資本的參與，讓他們拋卻原有的顧慮；另一方面也有利于項目的經營和發展。畢竟PPP模式不僅僅是融資手段，還各司其職、各自發揮其優勢正是PPP模式的內涵所在。

第二，融資難、融資成本高。銀行為了控制風險防止壞賬，在提供貸款時相當謹慎，國企以及大型企業可能很容易獲得貸款，而中小企業卻面臨貸款難的問題。如果中小企業在融資環節出現問題，那么以中小企業為代表的社會資本將會被拒之門外，這非常不利于PPP模式的發展。同時，在中國金融市場還不是很完善，銀行等金融機構的貸款存在壟斷價格，因此融資成本也相對比較高。

中國PPP研究院院長賈康表示：“金融機構的貸款是基礎設施建設資金供給的最主要來源，但當前我國金融機構市場化競爭不充分，實際金融供給嚴重短缺，企業不得不承受更高的融資成本，使得基礎設施建設的資金價格被金融供給的壟斷價格綁架，成為阻礙社會資本投資PPP項目的攔路虎之一?！?/p>

第三，部分地方政府對PPP模式的理解不夠。PPP模式是地方政府除了發行債權以外的又一條重要融資渠道，在解決地方政府債務的問題上被寄予厚望。部分地方政府對于PPP的理解不夠深入，一味地想要通過PPP模式來進行融資，來解決地方債務問題，并沒有看到PPP模式的發展對解決我國基礎設施建設的重大意義。

中國社科院財稅研究室主任張斌指出：“推PPP模式，也并不意味著指望其能夠解決地方債問題，隨著城鎮化的推進，我國還需要大量基礎設施、公共服務建設，以前單純依靠政府主導的模式已經不適應發展需求，而PPP模式可能是探索新型基礎設施建設模式的一種嘗試?！必斦坎块L樓繼偉也曾指出：“現在很多地方政府把PPP模式簡單理解為一種融資手段，或者過分夸大了融資功能，并沒有了解PPP的內涵，如果這樣下去，可能會變成另一種形式的地方融資平臺公司?！?/p>

第四，優質項目少。雖然政府已推出了很多PPP項目，2015年5月25日在國家發改委官網上的項目庫中共有PPP項目1043個，總投資1.97萬億元，項目范圍涵蓋公共服務、市政設施、水利設施、交通設施、資源環境等多個領域。然而項目的簽約率并不高，尚不到20%。這衍射出中國PPP項目的現狀，那就是雖然政府資金和社會資本都充足但是好項目并不多。這也是為什么PPP模式在中國仍發展緩慢的原因之一。

在這一問題上，政府部門不妨讓出一部分利潤給社會資本方。在如今這個開放的市場上，試問有哪個企業會把資金和人力物力投入到不獲利的項目上。既然要讓“市場在資源配置中起決定性作用”，那么就要尊重資本市場的客觀規律，在合法合理的基礎上盡可能多讓渡一部分利潤給社會資本方才會加速PPP模式在中國的發展。

參考文獻：

[1]譚語術.PPP合作模式的政府職責分析[J].中國市場，2015（47）.

[2]蘇銀霞.PPP模式的融資風險及應對策略探析[J].中國市場，2015（52）.