我國海關“三互大通關”改革及其成因解析

錢錦+牛犇+鄒毅

[摘要]隨著國際經貿形式的變革及我國發展方式的轉變，國家推出了“一帶一路”戰略。為配合這一戰略的實施，我國海關提出了海關執法的信息互換、監管互認、執法互助的“三互大通關”改革。文章從“三互大通關”的釋義開始，對我國海關實施“三互大通關”戰略的成因進行了詳盡闡述，并對“三互大通關”的未來發展趨勢做了簡要預測。

[關鍵詞]海關；“三互大通關”；成因解析

1前言

隨著世界經濟的飛速發展，我國逐漸走向世界貿易舞臺的中心，經歷著從貿易大國向貿易強國的轉變。同時我國海關在經濟全球化和信息全球化所帶來的深刻變革下，面臨著業務量越來越大、規則變化越來越多、情況越來越復雜的監管局面。海關總署適時提出了進一步優化海關監管服務的要求。結合我國海關監管工作實際，在全國海關確立了在新形勢下構建海關大監管體系的總體部署，并明確了以有效監管為目標導向、以風險管理為中心環節、以綜合監管為基本模式、以形成整體功能為根本要求的海關大監管體系。至2014年12月，國務院印發落實海關執法信息互換、監管互認、執法互助推進大通關建設改革方案，我國海關經歷了由大監管體系到區域通關一體化，進而到“三互大通關”的改革實踐，這既是對已有經驗的總結，也是對現實問題的積極應對。在這樣的背景下，如何在科學的理論指導下積極變革，優化海關監管和服務，更加全面持續可協調地適應國際經濟貿易變革及我國經濟結構優化升級需求已經迫在眉睫。

2“三互大通關”釋義

“三互大通關”是我國海關為了配合國家“一帶一路”戰略，創新海關監管手段，最終實現“關通全國”目前全國有42個直屬海關，其各自執法尺度與標準不是完全統一的。“關通全國”意即海關一個行政法規，全國統一一個執法標準。戰略而提出的，在全國海關執法過程中全面實施信息互換、監管互認、執法互助的簡稱。資料來源：《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。代表的是全國海關執法的統一性、規范性和時效性。該理念是在2013年11月十八屆三中全會后為配合國家戰略調整而由海關總署首次正式提出。其目標是推動我國內陸海關同沿海沿邊地區海關更好地實施通關協作。到2020年，使跨部門、跨區域的內陸、沿海沿邊大通關協作機制有效建立信息互享共用，同一部門內部統一監管標準、不同部門之間配合監管執法，互認監管結果，優化通關流程，形成既符合中國國情又具有國際競爭力的海關監管體制機制。資料來源：《落實“三互”推進大通關建設改革方案》。最終實現我國海關由“串聯執法”轉為“并聯執法”，推進我國管理對外貿易的“單一窗口”建設。

3“三互大通關”改革成因解析

3.1國家經濟與對外貿易持續穩定發展

3.1.1國內經濟要素流動日益頻繁

近年來，隨著我國沿海各地用工成本、地租成本的上升，西部基礎設施的逐漸完善，我國產業梯度轉移正在有序推進。越來越多的沿海廠商由東部沿海地區遷至中西部。隨著經濟要素的有序自由流動，資源高效配置、市場深度融合，對土地、環境、能源、勞動力等要素資源的使用效率進一步提高，區域化分工更加明顯。同時，隨著國家產業結構的不斷調整升級、大力推進西部開發的相關政策等，也促進了生產要素從東部沿海地區向中西部地區的流動。截至2014年9月底，上海民營企業在中西部等地區已經完成和正在實施的投資項目達201項，投資總額187.8456億元。資料來源：《上海統計年鑒2015》。

3.1.2新一輪高水平對外開放，開放型經濟新體制正在構建

到2014年，我國進出口額達4.3萬億美元（見下圖），全球市場份額穩中有升，繼續保持第一大貨物貿易國地位。與世界各國的貿易規模的持續增大、貿易往來的逐漸深入，對海關監管執法和運作效率提出了更高要求。在第十二屆全國人大二次會議中更是提出，要開創高水平對外開放新局面，構建開放型經濟新體制，推動新一輪全方位、積極主動的對外開放。要從戰略高度推動出口升級和貿易平衡發展，穩定和完善出口政策，加快通關便利化改革。一系列方案的出臺，為海關的“三互”大通關改革奠定了基礎。

3.1.3市場主體活力進一步增強，需要海關正確處理海關執法與市場運作的關系

隨著市場化改革的深入，市場競爭環境將日趨公平，法制化營商環境正在加強。如何讓海關在行政執法的過程中，在法治基礎上正確處理海關執法和市場運作的關系，厘清海關和市場的邊界，縮回伸得過長、用力過猛的有形之手，釋放市場被過分束縛的無形之手，實現執法管理信息互聯互通、市場要素自由流通，既是海關全面深化改革的政治緣起，也是中國海關深化改革要著力解決的核心問題。資料來源：《對長江經濟帶區域通關一體化改革的幾點思考》，肖力。

3.2我國海關監管理念與自身改革的迫切需要

自新中國成立以來，我國一直沿用的是前蘇聯的海關監管模式。直到2001年我國加入世界貿易組織（WTO），這種計劃經濟的海關監管模式才慢慢倒逼改變。至今這種監管模式的痕跡還是非常明顯，主要表現在以下內容。

3.2.1通關流程煩瑣，耗時長

目前，我國的整個通關過程還呈現橄欖形，口岸通關流程多為 “串聯式”，環節多、手續復雜，環環相扣，一旦任何環節出錯，都導致企業不能正常通關。這導致了現場通關壓力大，通關效率不高。在報關單量增長的同時，由于作業人員有限，海關業務量與日俱增，現有電子審單模式中的一些弊端也逐漸顯現。例如，風險分析輔助決策系統獨立于 H2010 之外，致使風險管理未能很好地整合到通關作業的整體流程中去。在目前人力資源嚴重不足的情況下，這不能不說是一種資源的浪費。現有的審單作業模式基本沿用 1998 年通關作業改革后的思路，實行電子數據紅、綠通道管理，即按通道參數的設置，將涉稅、涉證的商品及部分風險商品納入紅色通道管理。雖然這種通道劃分的方式已經體現了風險管理的理念，但隨著海關業務量的逐年上升，上述通道劃分的方式動態性差、科學性弱、監管效能低下的問題也日漸顯現。資料來源：《海關推進貿易便利化面臨的問題和對策》，林利。

3.2.2“人、貨皆重”的大監管體系積重難返

經過多年的海關監管制度改革與實踐，我國海關最終提出了大監管體系的海關執法思想，即以構建科學高效的職能管理體系為基礎環節、以構建務實順暢的通關監管體系為目標導向、以構建周全可行的監督保障體系為發展后盾的一種思想。在海關通關監管方面，實行了以企業守法管理為基礎的分類通關模式，通過拓展監管時空，破解海關業務量快速增長與人力資源相對不足的突出矛盾，以期進一步提高通關效率，改善通關服務。

經過一段時間的實踐，我們發現，以“人、貨皆重”的大監管體系思路本身沒有錯，但是在實際監管過程中，海關上下總是有“尾大不掉”的沉重感，海關監管體系還需進一步優化。

3.2.3區域通關一體化體系的尷尬

區域通關一體化，“多地通關，如同一關”，被稱為改革開放以來海關最具革命性的變革。比如對于進料加工企業，現在貨物只要到達目的港，廠商可以在注冊地海關報關繳稅，經過審定后放行指令就直接下發到到貨港海關，場站直接抬桿，貨物直接放行。如此省去了企業通關成本20%～30%。通關“高速路”的打通，將最大限度地使企業受惠，可以自主選擇口岸、通關模式和查驗地點。截至2015年3月底，這種簡化海關監管平臺共接收報關單約1296萬票，占全國報關單總量的84%。一體化通關進口、出口比以往平均節省9個小時。

海關這一系列革命性執法理念與執法方式的變革在給企業帶來極大便利的同時，全國上下卻一直還是有一種更高的期盼，那就是盡早實現全國海關執法“信息互換、監管互認、執法互助”。

3.2.4“關通天下”戰略力促“三互大通關”體系建設

我國“一帶一路”戰略在穩步推進，而沿線六十幾個國家各自的對外貿易政策，海關監管模式是各不相同的。這就要求沿線國家自己內部首先要對其海關監管理念與方法進行整合。我國首先提出整合海關監管模式的“三互”，就是要推動內陸同沿海、沿邊通關協作，實現口岸管理相關部門信息互換、監管互認、執法互助。落實“三互大通關”改革方案，要求海關不再局限于關區、地區，從強化跨部門合作、跨地區協作、國際合作三個維度來形成全方位、立體化、網絡化的互聯互通，推進大通關、暢通大通道，真正做到“關通全國”。

3.2.5業務管理條塊分割，監管整體效能不高

通關監管是海關通關過程中各個部門的共同責任。然而，在實際操作中，審單作業、物流監控、職能管理三大系統沒有實現有機結合，往往各自為政。同時，由于職能劃分存在交叉重疊問題，在實際工作中難免出現部門之間協調配合不力，使得通關過程中的信息流和物流無法有效結合，在貨物通關過程中出現監管真空，發生問題后各部門責任劃分不清，出現推諉扯皮現象。企業在申報和審批的過程中，浪費了過多的時間，影響了通關效率。同時，內陸海關與沿海海關之間由于沒有實現信息互換與監管互認，使得內陸進出口貨物時常面臨需要重復申報、重復查驗的尷尬情況。

3.3適應國際經濟貿易發展新形勢的需要

3.3.1全球化口岸物流、全球采購一體化等全球化新形勢

隨著以“互聯網+”為平臺的新一輪產業結構調整及商業模式創新的迅猛發展，電子商務正以攻城略地之勢吞并著傳統貿易模式的地盤。國際產業鏈條上高勞動生產率的競爭優勢與低勞動力成本的競爭優勢之間相互配置機會增多，國際分工體系將會進一步呈現多元化特征，微笑曲線趨向扁平化，模塊生產、電子商務、定制服務、服務外包、特許經營、技術許可等非股權化的國際生產經營模式日益重要，產業結構的開放效應進一步顯現，新的技術革命等模式將對我國海關監管形成新的挑戰。

3.3.2契合世界潮流

隨著我國經濟融入世界大舞臺，加強部門間的協調合作是大勢所趨。WTO協定、巴厘《貿易便利化協定》中均要求包括我國在內的各成員國海關通過建設“單一窗口”等方式，加強邊境機構的合作，協調跨境程序，便利跨境貿易。世界海關組織（WCO）宣布，2015年國際海關日的主題是“協同邊境治理”（Coordinated Border Management，CBM），旨在要求涵蓋國際和國內兩個層面的邊境管理機構實施一種合作的治理方式。2014年APEC會議通過的具有里程碑意義的《亞太經合組織互聯互通藍圖（2015—2025）》文件，提出“我們致力于實現海關和邊境管理機構現代化，推進政府整體框架下的規制建設，包括加強監管、標準制定和貿易主管機構之間的協調溝通”。資料來源：海關總署解讀《落實“三互”推進大通關建設改革方案》

4“三互大通關”未來發展趨勢

未來，我國海關將立足于更加積極主動的對外開放戰略，強化內陸與沿海沿邊的通關協作，完善口岸工作機制，實現口岸管理相關部門信息互換、監管互認、執法互助，提高通關效率，確保國門安全。通過嚴格規范公正文明執法，加強口岸管理相關部門監管協作，加強部門間資源共享共用和集中統籌，優化通關流程，提高管理效能，提升口岸管理的制度化、規范化、科學化水平，切實做到管住、管好、高效、便利。

未來還將在“三互大通關”建成的基礎之上，積極探索口岸管理“一站式作業”改革，繼續深化“關檢合作三個一”，“關檢合作三個一”是指一次申報，一次查驗，一次放行。 推行聯合查驗、一次放行的通關新模式，用政府權力的減法換取市場活力的乘法。著力完善口岸開放布局，加大對內陸口岸及沿邊口岸開放的支持力度，助力內地經濟更快協調發展。

隨著“三互大通關”的建成，除海關自身外，將依托電子口岸平臺，推動口岸管理相關部門各作業系統的橫向互聯，實現口岸管理相關部門對進出境運輸工具、貨物、物品、人員等申報信息、物流監控信息、查驗信息、放行信息、企業資信信息等全面共享。

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