論完善中國足球法人治理結構的關鍵問題

易劍東　施秋波

摘 要：當前，國家體育產業政策中已經有明晰的法人治理結構的觀念，中國足球的改革和發展也呈現出建立法人治理結構的迫切需求。然而，我國并不完善的法人制度、傳統的單位管理體制、足球領域不系統的法人治理理念，使得當下中國足球的法人治理結構面臨一系列問題。因此提出：（1）我國需要的是俱樂部的法人治理結構，還是中國足協的法人治理結構，抑或整個中國足球的法人治理結構？（2）中國足球是否需要自治？誰的自治？怎樣的自治？（3）中國足球協會是否需要明確法人屬性？應該定位在實際事業法人，還是名義上的社團法人？（4）推動中國足球發展的4種法人（機關、事業、社團、企業法人）的關系如何處理？當下突出強調中國足協和足球理事會的社團法人資格，那么事業法人和企業法人的地位如何處理？（5）各類關系到中國足球改革發展的法人的責任、權利和義務何在？

關 鍵 詞：體育管理；足球；法人治理；管理體制；中國

中圖分類號：G80-05 文獻標志碼：A 文章編號：1006-7116（2016）03-0001-08

Abstract： Currently there has been a clear conception of legal person governance structure in Chins policies for the sports industry， and Chinese football reform and development show an urgent need for establishing a legal person governance structure as well. However， the imperfect legal person system， traditional corporate management system and unsystematic legal person governance conception in the football area in China， have rendered the legal person governance structure of Chinese football facing a series of problems. Therefore， the author put forward the following issues： 1） Does China need a legal person governance structure of clubs， or a legal person governance structure of China football Association， or a legal person governance structure of the entire Chinese football？ 2） Does Chinese football need autonomy？ Whose autonomy will it be？ What kind of autonomy will it be？ 3） Does Chinese Football Association need to specify legal person attribute？ Should it be defined as the actual legal person of an institution， or the nominal legal person of a corporation？ 4） How should China handle the relationships between 4 kinds of legal persons （legal persons of organizations， institutions， corporations and enterprises） which boost Chinese football development？ How should China handle the status of the legal person of an institution and the legal person of an enterprise when the qualification of Chinese Football Association and Chinese Football Council for the legal person of a corporation is highlighted nowadays？ 5） What are the all sorts of legal person responsibilities， rights and obligations relevant to Chinese football reform and development？

Key words： sports management；football；legal person governance；management system；China

2010年國務院辦公廳發布《關于加快發展體育產業的指導意見》（22號文），標志著國家層面推動體育產業發展。2014年10月國務院發布《關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》（46號文），將全民健身上升為國家戰略。2015年3月，中共中央正式對外發布《中國足球改革發展總體方案》，2015年8月，國務院足球改革發展部際聯席會議辦公室印發《中國足球協會調整改革方案》。2016年2月，中國足協相關負責人在接受新華社記者采訪時表示，國家體育總局足球運動管理中心已撤銷，中國足協與國家體育總局的“脫鉤”已基本完成。這一切，標志著中國足球發展已經提升到國家戰略高度和法人治理層面。

通讀上述4個文本，特別是2014、2015年相繼推出的兩個文本，筆者強烈感受到體育產業發展和足球改革受到國家和政府前所未有的重視，制定的方案和目標也十分全面，發出對中國體育未來改革和發展具有強烈指向性的信息。本研究期望從法人治理結構維度，圍繞中國足球現存的關鍵問題展開論述，希望為已經被提到最高層面、凝聚和寄托著億萬國民關切的中國足球改革和發展提供一些思路。

法人治理結構，英譯Corporate Governance Structure，原本屬于企業處理所有權與經營權分離以及決策、執行、監督、權力制衡的一種制度設計，后來也被廣泛應用于各級各類組織的治理。而在中國的《民法通則》中也有機關法人、事業法人、企業法人、社團法人的4種分類。雖然目前的現實情況比較復雜，但當下中國的法律規定基本按照4分法審視法人的類別。而在國際上，乃至在中國法律學界，法人問題都遠比現實的4分法更加復雜。我國目前存在缺陷的法人制度肇因于不完善的市場經濟背景，對法人制度的4分法在當時特定社會形態下是為實現特殊行政管理職能而進行的創制[1]。

可以大體理解為：國務院辦公廳的22號文是國家層面第一次推動體育產業發展的政策，國務院的46號文具有相對更高的法律屬性。這兩個政策文本都是從整體上推動體育產業的發展（也提及體育事業發展），對足球改革總體方案也具有保障功能。

1 兩個體育產業政策和兩個足球政策文本中潛隱的法人治理觀念

1.1 2010年國務院辦公廳的22號文

這個文本比較多地涉及到不同部門和機構的職能和責任，但沒有明確提出建立法人治理結構的理念。

文本中提到：加快建立完善有利于體育產業健康發展的體制機制；形成體育公共服務與市場服務相互結合、體育事業與體育產業協調發展的良好局面；建立、健全相關法規，完善監督管理機制，明確監管主體及其管理職能和各類市場主體的權利義務，規范體育市場主體行為，維護市場秩序，促進體育市場規范發展；堅持政企分開、政事分開、政社分開、營利性與非營利性分開原則，充分發揮市場在體育資源配置中的基礎性作用，消除和防止對體育市場資源的限制和壟斷。特別在第十一部分“加強對體育產業發展的領導”中專門談到政府部門的責任，強調“堅持政企分開、政事分開、政社分開、營利性與非營利性分開原則”；第十二部分“鼓勵支持群眾性體育組織發展”談到支持體育社團發展，強調“提高體育社團自我發展、自我管理、自我服務和自律規范的能力”。

從法人治理結構的視角看，這些內容涉及到機關、事業、企業、社團法人的不同責任，但沒有明確點出法人屬性，似乎是從傳統的單位屬性論述。這種情況可以理解，雖然我國的《民法通則》（1986年）中有4種法人的分類，但傳統的管理模式依然注重單位管理，畢竟單位類型更多樣，在現實中單位管理也更加便利。這種狀況隨“十二五”對社團組織的松綁和扶持政策實施及2011年推行事業單位改革發生改變，法人治理結構的觀念不少領域得到傳播。不過遺憾的是，法人治理結構的理念在2014年的46號文中依然沒有通過名稱明示出來，可以說依然是潛隱的。

1.2 2014年國務院的46號文

這個文本多處提出政府職能轉變、簡政放權、監督機制規范高效、強化市場監管、建立評價與監測機制等，更明確地提到：推行政社分開、政企分開、管辦分離，加快推進體育行業協會與行政機關脫鉤。這里已經比較明確地有法人治理結構的理念，但依然沒有出現整體上的“法人治理結構”的概念。只是在談到職業體育改革中有“完善職業體育俱樂部的法人治理結構，加快現代企業制度建設。改進職業聯賽決策機制，充分發揮俱樂部的市場主體作用”的提法。

文本中相關的提法包括：充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用。減少微觀事務管理。加強規劃、政策、標準引導，創新服務方式，強化市場監管，營造競爭有序、平等參與的市場環境。培育發展多形式、多層次體育協會和中介組織。加快體育產業行業協會建設，充分發揮行業協會作用。吸引社會資本參與體育產業發展。政府引導，設立由社會資本籌資的體育產業投資基金。

通過比較發現：2014年的46號文有一處提及“完善職業體育俱樂部的法人治理結構”，但沒有提及企業法人以外的機關、事業、社團3種法人。這也與我國各種法律文本中，企業法人的論述大大多于其他法人論述的現狀大體一致。

1.3 《中國足球改革發展總體方案》

2015年3月16日發布的《中國足球改革發展總體方案》共50條，大約1/3直接或者間接談及法人治理結構問題。與前兩個體育產業政策文本僅有一處談及“職業體育俱樂部法人治理結構”相比，直接談到“法人”概念的有5處：（四）中國足球協會作為具有公益性和廣泛代表性、專業性、權威性的全國足球運動領域的社團法人，是代表我國參加國際足球組織的唯一合法機構；（十一）完善俱樂部法人治理結構，加快現代企業制度建設，立足長遠，系統規劃，努力打造百年俱樂部；（十四）建立具有獨立社團法人資格的職業聯賽理事會；（四十）成立中國足球發展基金會。基金會作為非營利性法人，依法開展募捐、接受捐贈并資助足球公益活動；（七）建立決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的機制。中國足球協會按照社團法人機制運行。明顯體現法人治理理念的超過5處：（五）按照政社分開、權責明確、依法自治的原則調整組建中國足球協會，改變中國足球協會與體育總局足球運動管理中心兩塊牌子、一套人馬的組織構架；（六）中國足球協會不設行政級別，其領導機構的組成應當體現廣泛代表性和專業性，由國務院體育行政部門代表、地方及行業足球協會代表、職業聯賽組織代表、知名足球專業人士、社會人士和專家代表等組成；（十）俱樂部應當注重自身建設，健全規章制度，加強自律管理，遵守行業規則，積極承擔社會責任，接受社會監督；（三十八）按照管辦分離和非營利性原則，通過委托授權、購買服務等方式，招標選擇專業的社會組織或企業負責管理運營公共足球場，促進公共足球場低價或免費向社會開放；（四十三）按照現代企業制度改造下屬公司，使其逐步成為真正的市場主體，同時引入新的競爭主體，建立面向市場、平等競爭的格局。間接提及法人治理的也超過5處：（一）努力建立專業高效、系統完備、民主開放、運轉靈活、法制健全、保障有力的體制機制；（八）逐步形成覆蓋全國、組織完備、管理高效、協作有力、適應現代足球管理運營需要的協會管理體系；（二十四）鼓勵機關、事業單位、人民團體、部隊和企業組建或聯合組建足球隊；（四十五）引導有實力的知名企業和個人投資職業足球俱樂部、贊助足球賽事和公益項目；（四十六）建立足球改革發展部際聯席會議制度。

2015年3月《中國足球改革發展總體方案》共5處提到法人，比2014年的46號文多4處，但顯著差別是：46號文唯一提到的是作為企業法人的職業體育俱樂部，而足改方案中5處除大體重復這一表述外，其余4處涉及社團法人或非營利性法人，明顯傾向于社團法人，其中的基金會被認定為非營利性法人。

1.4 《中國足球協會調整改革方案》

2015年8月發布的《中國足球協會調整改革方案》全文約4 300字，因為專門是對中國足球協會進行調整、改革，因此主要圍繞強化中國足球協會的社團法人地位和職能的角度進行論述。全文有1處直接提到中國足球協會的社團法人屬性：（二）理順中國足協與國務院體育行政部門的關系。中國足協是具有公益性和廣泛代表性、專業性、權威性的全國足球運動領域的社團法人，是管理足球項目普及與提高工作的全國性自律機構，是代表中國參加國際足球組織的唯一合法機構，是承擔社會公共管理職能的社團組織。6處間接提及作為社團法人的中國足球協會治理問題。在改革目標和指導思想層面的法人治理理念：“（一）指導思想。以《總體方案》為依據，全面調整改革中國足協，破除制約中國足球發展的體制機制障礙，創新中國足球管理體制，逐步形成依法自治、民主協商、行業自律的組織框架。（二）基本原則。科學定位，明晰職能。調整改革后的中國足協既是團結全國足球組織和個人共同發展足球事業、具有公益性質的社會組織，又是根據法律授權和政府委托管理全國足球事務、具有公共職能的自律機構，承擔了體育部門在足球領域的管理責任。改革應當全面反映并實現中國足協的職能定位。（三）主要目標。形成專業高效、系統完備、民主開放、運轉靈活、法制健全、保障有力的體制機制。”在體制機制改革層面的法人治理設計：“二、中國足協與體育總局脫鉤。按照政社分開、權責明確、依法自治的原則，實現中國足協與體育總局脫鉤，中國足協依法獨立運行。（四）改革完善中國足協財務資產管理制度。中國足協要加大市場開發力度，做好足球運動無形資產開發和保護工作，不斷增加無形資產開發收益，逐步提高市場開發收入在協會總收入中的比例。（五）健全中國足協內部管理機制。建立決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的機制。”

2016年2月19日，中國足協相關負責人19日向新華社記者介紹，“中國職業足球聯盟”將在近期成立。這個全新的職業聯賽管理運營機構，將在成立后取代目前的職業聯賽理事會執行局。值得一提的是新的職業足球聯盟被界定為“與中國足協平行的一級社團法人組織”。將職業聯盟界定為與中國足協平行并不奇怪，但將其定位在社團法人，則是國際罕見的。因為按照職業體育的國際慣例，職業聯盟一般是具有鮮明營利目的的企業法人。

2 完善中國足球法人治理結構的5個關鍵問題

1）我們需要的是俱樂部的法人治理結構，還是中國足協的法人治理結構，抑或是整個中國足球的法人治理結構？

法人是針對組織而言的，但不同事務的管理往往需要多個法人的共同參與，因此，法人治理結構往往是不同性質的法人各自責權利的有機匹配。從這個意義上講，具有顯著公益性和產業性的中國足球，推動其改革顯然需要動員社會各類組織的力量，由此就必然需要一個整體的法人治理結構來支撐。如一部分事務還在傳統的政府機關和事業單位強勢主導下實施，同時對企業和社團法人依照權利平衡和權力制衡來管理，勢必帶來不均等、不平衡的態勢，進而影響足球改革發展事務的順暢進行。

我國的《民法通則》（1986年）將“法人”與“單位”概念相結合，創設了包括企業法人、機關法人、事業單位法人和社會團體法人在內的中國法人制度。

從目前文本提到的法人格局看，中國足球協會、職業聯賽理事會都是社團法人并且相對獨立，職業足球俱樂部是企業法人，中國足球發展基金會是非營利性法人（一般稱為事業法人）。這里沒有從法人層面談具有機關法人屬性的黨委和政府，也基本沒有論述企業法人的責權利。這樣一來，部分單位不按照法人治理結構要求介入足球事務，部分單位依照法人治理結構的要求來參與足球治理，勢必難以在一個合法而對等的范疇內理順各自的責權利，最終難以按照法人治理結構來推進足球事務的治理。換句話說，目前的《中國足球改革發展總體方案》沒有提及原來屬于事業單位的足球運動管理中心何去何從，對中國足協下屬的福特寶公司的地位也沒有明確，只是要求中國足球協會“加快理順與下屬商務公司的關系，按照現代企業制度改造下屬公司，使其逐步成為真正的市場主體，同時引入新的競爭主體，建立面向市場、平等競爭的格局”。按照這項要求，中國足球協會有下屬為企業法人性質的公司，又希望引進新的競爭主體。這個新的競爭主體和目前的福特寶應該是什么關系，與中國足球協會又是什么關系？有歸屬于足協的公司，其他公司如何參與平等競爭？這些都是很棘手的問題。

當然，當下難度最大的問題在于：我們整個社會管理體系中政府部門和事業單位未能從法人層面上明確責權利，這是我國法人制度的局限。實際上，我國并無法律層面上的對法人類型劃分標準的規定。有學者以為：“我國現行的民事立法為了直接實現國家對社會結構的總體構想，根據國家關于不同法人類型的功能預期，以法人是否具備從事經營性活動、追求盈利的職能，即是否通過提供商品和服務獲取經濟利益作為法人分類的標準，將法人分為企業法人和非企業法人。這種以法人治理國家構想之整體社會結構中所承擔的國家為其分配的職能作為分類標準的法人分類模式，可以稱之為‘職能主義的法人分類模式。”[1]

以是否從事經營性活動、追求盈利為標準劃分我國不同類型的法人，按此標準對我國的法人進行分類會造成我國法人類型劃分結果的混亂，如我國存在不以營利為目的的企業法人。此外，關于事業單位法人的劃分同樣存在缺陷。方流芳[2]指出：“事業單位法人化是一個歷史的誤會，公共機構的組織和治理應該遵循公權力運作的機制，而不是民法。”

隨著社會的發展，社會組織呈現多樣化的發展趨勢，現有的法人劃分類型無法囊括新型的社會組織形式，勢必造成我國關于法人類型劃分的邏輯矛盾和現實困境。可以說，上述我國整個法人制度的局限是整個中國足球實現全面法人治理的最大掣肘。

2）中國足球協會是否需要自治？誰的自治？怎樣的自治？

《中國足球改革發展總體方案》在“（五）調整組建中國足球協會”中專門強調：按照政社分開、權責明確、依法自治的原則調整組建中國足球協會，改變中國足球協會與體育總局足球運動管理中心兩塊牌子、一套人馬的組織構架。緊接著具體解釋自治權包括：中國足球協會與體育總局脫鉤，在內部機構設置、工作計劃制定、財務和薪酬管理、人事管理、國際專業交流等方面擁有自主權。

然而，當下的國際體育界對自治問題存在著激烈爭論。如FIFA的相關丑聞、Sport Accord與IOC的紛爭背后引出的一般法律規制與體育自治的矛盾問題。在欠缺職業體育管理經驗和社團管理法規乃至體育制度不完善的背景下，我們可以放心地給予一個剛剛從事業單位母體中分離出來的中國足球協會足夠的自治權嗎？中國足球協會能實現良好的自治嗎？為了支撐其自治，我們還需要完善什么法規制度？至少需要在一個整體的法人治理框架內來規范其運行，這也是上文強調必須全面完善中國足球的法人治理結構的必要性所在！

進一步設想，中國足球協會完全替代足球運動管理中心以后，事業法人不存在了，其自身原來的責權利如何轉移，哪些上升到體育總局，哪些歸到足球協會，這些問題也需要在法人治理結構中來規范。甚至在足球協會沒有行政級別，負責人的薪酬如何規定，都是有待明確的問題。如果整個中國足球協會的自治步子太大，能否考慮先讓聯賽理事會實現自治，積累經驗以后再謀求中國足球協會的自治？

3）中國足球協會應該是事業法人？還是社團法人？

中國足球協會作為具有公益性和廣泛代表性、專業性、權威性的全國足球運動領域的社團法人，是代表我國參加國際足球組織的唯一合法機構。這個表述和中國足球協會的現實情況是存在矛盾的。中國足球協會并不是“自愿組織”，而是強制性的所謂唯一合法機構，畢竟在計劃體制下協會附屬于政府，客觀上不可能存在民間自發組織的協會。

中國足球協會是國家體育運動委員會以及目前國家體育總局的延伸機構，具有明顯“官民二重性”，中國足球協會與其成員之間的關系是一種特殊的法律關系，具有行政職能管理與行業自律管理相結合的特征，實際上不能看成是純粹的內部管理關系。換言之，中國足球協會根據相關法律與國家體育總局授權，依據該協會章程對全國范圍內的足球事務實行自律管理。但事實上，中國足球協會的自律管理權并不是來自各地足球協會的集體授權，而是源于法律法規的規定和體育總局的授權。

從目前中國足球協會的權力性質看，按照《體育法》、《反興奮劑條例》等所賦予的職責和職權所實施的對俱樂部和運動員產生一定行政法律效果的各種具體執法行為就是體育行政行為。與特指行政機關和其公務員之間的內部管理完全不同，認為中國足球協會對所注冊的俱樂部及運動員的處罰屬內部行政行為的觀點是錯誤的。從司法角度看，我國法院也逐漸將中國足球協會這類具有明顯行政管理權限的部門作為《行政訴訟法》訴訟主體。1999年11月24最高人民法院審判委員會第1088次會議通過的《最高人民法院關于執行<行政訴訟法>若干問題的解釋》，依照該解釋全國單項體育協會在行使國家行政管理職權時就是一種可訴行政行為，盡管其不具備國家行政機關的法律地位，但不影響將其納入行政訴訟的受理范圍。

競賽管理本身不屬于一種具體行政行為，由于擁有競賽管理權而產生的對俱樂部和運動員所行使的申誡罰、財產罰、能力罰或稱資格罰等就是具體行政行為。實際上中國足球協會及其他單項協會的章程具有準行政處罰條例的性質。其身份的復雜性決定了其管理行為也具有多樣的法律性質：法律法規授權的行政管理行為；上級的行政委托管理行為；協會內部協調與服務行為。長期以來的官辦性質使中國足協更多的是行使管制職能，而不是為會員服務的職能。再加上外部監督不力和內部監管體系的不完備，作為中國足球協會會員的足球俱樂部的經營自主權也受到不少制約，地方足球協會的結社自治也難以實現。

所以，問題是在傳統的足球管理體制下，名義上的足球協會行使了大量的行政權力，而要實現法人治理結構的優化，又必須給予足球協會充分的自主權，擺脫行政的管束和羈絆。但足球協會如果只是完全脫離足球運動管理中心，人員高度重合，能否實現真正的社團法人治理，委實是個問題。

如果不能明確中國足球協會的社團法人屬性，現實需要是加快實現中國足球協會的實體化。1990年2月國家體委就推行中國足球協會實體化，希望其成為依法享有民事權利承擔民事義務的社會組織。然而，中國足球協會要成為實體組織，就必須滿足3個要求：成為管理本運動項目的主體，符合社團法人條件，形成依托社會、自我管理、自我發展的運行機制。從目前看，這3個要求達成的難度很大，受到的掣肘很多，短期內不易實現。

4）推動中國足球發展的4種法人（機關、事業、社團、企業法人）的關系如何處理？在推動中國足球改革發展中這4種法人的責任、權利和義務何在？

目前從我國的4種法人按照傳統的單位管理而非法人治理的格局看，其實都有比較明確的責任和權利。相關內容在2010年的22號文和2014年的46號文都有比較全面的闡述。比如“（四十一）加大彩票公益金支持足球發展的力度”中提及：每年從中央集中彩票公益金中安排一定資金，資助中國足球發展基金會，專項用于支持青少年足球人才培養和足球公益活動。積極研究推進發行以中國足球職業聯賽為競猜對象的足球彩票。

這里已經提到機關法人、事業法人、社團法人的職能和配合。現在的問題是：從法人治理結構的理想角度看，為了從整體上推進中國足球的改革和發展，四種法人分別該有怎樣的責權利？

前文已經談到普遍實施法人治理結構在我國還有難度，但至少理論層面上的責權利梳理，對于建構一個形式上完善的中國足球的法人治理結構是有價值的。

筆者再次簡單梳理機關、事業、企業、社團法人在中國足球整體的法人治理結構中的職責。

（1）機關法人的職責是保障和主導。在足球這個全世界競爭最充分和最完全的項目發展的問題上，中央政府的主導確實十分必要。社會各種資源的調配、體育以外各種部門的強力介入，都是我國以往的體育部門特別是足球運動管理中心難以做到的。足球場地設施建設、足球人才培養等問題，都必須在國家政府和地方政府層面上來保障和主導，才可能突破原有利益固化的藩籬，為足球的發展迎來一個大好局面。

（2）事業法人的職責是支持和引導。中國足球發展的事業法人不僅包括目前的足球運動管理中心，其實也包括眾多其他事業單位。比如同為事業單位的中央電視臺和地方電視臺，自身既要完成很多并不盈利的公益項目，也要去市場上謀求贏利，這種復雜的義務邊界在事業單位改革還沒有完全到位的情況下，勢必難以明晰。足球賽事組織者和電視機構之間的博弈就必然出現，如果有機關法人的推動和主導，電視機構和足球賽事組織者的利益共享、風險共擔機制就可能建立，從而迎來雙贏而不是拉鋸或者雙輸的局面。

（3）企業法人的職責是運營和驅動。足球需要政府來推動和主導，需要事業單位支持和引導，并不意味著足球就是一個純粹公益不需要企業參與和私人投資的事情。從這個意義上說，筆者贊同《總體方案》關于職業足球建設的條款，只是覺得與其“推動社會足球與職業足球互促共進”，不如強化校園足球與職業足球的有機聯系和互動。筆者在美國紐約訪學期間，發現社會足球確實比較發達，教師、公務員和老板們下班后聚集在公園踢球比較普遍，但中國目前多數足球場在學校，面向社會開放的公共足球場數量有限。若完整的校園足球4級體系建立起來后，對于業余足球、專業足球、職業足球的支撐和依托價值將是無與倫比的。

（4）社團法人的職責是支撐和發動。社團是志趣者團體組成，對于足球的共同興趣愛好組成的足球球迷社團是中國足球發展的重要支撐和必要依托。遺憾的是，這些年中國足球，包括職業足球發展中對于球迷組織的重視程度不夠，中國目前多數職業足球隊除比賽以外，與社會幾乎沒有接觸。美國幾乎所有職業俱樂部都高度重視周邊和社區的關系，使得其職業體育在社團的支持下持續發展。

5）當下突出強調中國足協和足球理事會、職業足球聯盟的獨立社團法人資格，三者的關系如何處理？

我國事業單位與企業、國家機關之間的關系非常復雜，集中體現在：機關法人既能設立機關法人，也能設立企業和事業單位；事業單位法人也可以設立事業單位、企業；企業法人不僅可以設立自己營業方面的分支機構，也可以設立事業單位。

事實上，機關和事業單位也可以設立社團法人，而且社團法人也可以設立自己的企業。這種情況在國際上并不鮮見，比如屬于國際性社團法人的國際奧委會就有自己的奧林匹克轉播有限公司，中國足球協會也有下屬的福特寶公司。然而，兩個獨立的社團法人之間建立歸屬關系，并且有交叉任職的情況，則是社團法人治理的新現象。《中國足球改革發展總體方案》中提到：建立具有獨立社團法人資格的職業聯賽理事會，負責組織和管理職業聯賽，合理構建中超、中甲、中乙聯賽體系。中國足球協會從基本政策制度、俱樂部準入審查、紀律和仲裁、重大事項決定等方面對理事會進行監管，派代表到理事會任職。理事會派代表到中國足球協會任職，參與有關問題的討論和決策。

2016年2月中國足協相關負責人將（即將成立的）中國職業足球聯盟定位為與中國足協平行的一級社團法人，這個聯盟與中國足球協會的關系如何處理？如果各職業俱樂部是企業法人屬性，他們又如何在一個定位為社團法人屬性的職業足球聯盟領導下去實現自身的職能？尤其是社團法人不能分紅的規則如何讓作為企業法人的職業俱樂部去遵循？退一步說，要真正將中國職業足球發展定位在更加注重公益性的層面，進而將中國的各個職業足球俱樂部改組為社團法人，這個改革如何實施？

2016年1月，以姚明為代表的18支中國職業籃球俱樂部負責人組建中職籃籃球職業俱樂部（北京）股份有限公司，意圖促進俱樂部與籃協形成真正意義上的利益共同體。但現行的中國職業籃球俱樂部多未進行現代企業制度建設和籃球商務開發機制改革，想一步到位建立中職籃籃球職業俱樂部有限公司，其實面臨著先天不足的缺陷。同理，各職業足球俱樂部尚未進行真正的現代企業制度和職業足球商務開發機制建設，同樣面臨著不小困難。或許，這就是目前有關方面將中國職業足球聯盟定位在社團法人層面的原因。但最終職業足球聯盟應該成為企業法人。

中國足協與職業聯賽理事會關系如何？職業聯賽理事會是中國足球協會的分支機構嗎？兩者都是獨立的社團法人，到底誰掌握大局、掌控全局？中國足球協會派出人員在職業聯賽理事會中占多大比例，各自的決策、執行、監督職能如何制衡？

關于中國職業足球聯盟將成立的新聞還提到，要讓中國職業足球聯盟取代職業聯賽理事會執行局。職業足球聯盟與中國足協一個級別，而職業聯賽理事會按照中國足球改革總體方案的設計，充其量與中國足協一個級別，其執行局的級別自然要低于中國足協、職業聯賽理事會和職業足球聯盟。這種設計，是否意味著整個職業聯賽理事會也不會存在了？

在這種法人治理結構中，目前從名稱看比較混亂。中國足球協會自身應該有作為執行機構的理事會，這個理事會與職業聯賽理事會是什么關系？在中國足球協會的會員代表大會中，職業聯賽理事會成員占多大比例？交叉任職如何安排，如果進入各自的決策層，比例該是多大？職業足球聯盟中該有多少中國足協的代表？俱樂部和足協的權利分配如何確定？

按照職業聯賽的主體應該是作為企業法人的職業俱樂部這一常規，職業聯賽理事會能否成為獨立的企業法人而不是社團法人呢？畢竟職業聯盟和職業俱樂部都有營利目的的企業法人，其自身作為企業法人在作為社團法人的中國足球協會管轄下就可以，為什么又要讓作為企業法人的職業俱樂部再次通過一個同樣為獨立社團法人的職業聯賽理事會來管轄呢？是不是會有疊床架屋的嫌疑？是否會增加管理層級，使組織不夠扁平化？

從國際職業足球發展的情形看，多數國家職業聯盟雖然受到足球協會的管轄，但多數職業聯盟自身是營利性企業。日本職業足球聯盟在聯賽還沒有開始就成立了，是一個獨立運營的社團法人組織，主要負責職業聯賽的運營和管理。職業聯盟的組織結構分為5層：J聯賽總會、聯賽主席、理事會（主席）、J1和J2聯賽執行委員會、聯賽事務局。其職業足球聯盟在具體事務上做到了完全脫離足協，J聯賽迷秘書長中西大介曾認為脫離足協提高了職業聯盟的辦事效率。

我們既然要讓職業聯賽理事會定位在獨立的社團法人，又不讓其獨立，而是受到中國足球協會的管轄，這里就有可能造成職業聯賽理事會的組成主體——職業俱樂部的權利得不到有效保護，這對于調動作為企業法人的職業足球俱樂部的積極性顯然是不利的。2016年將成立的職業足球聯盟繼續定位在社團法人層面，那職業足球俱樂部的經濟權利和營利動機如何保障？而且社團管轄社團面臨的問題也可能是多元、復雜的，需要解決的法律問題應該不少。

3 建構中國足球法人治理結構的基本保障

1）機關法人、事業法人、企業法人、社團法人的責權利明晰。

我國沒有法律層面對法人類型劃分標準的規定。2002年12月23日，全國人大常委會法制工作委員會主任顧昂然在第九屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議上所作的關于《中華人民共和國民法（草案）》的說明中也承認：民法通則將法人分為企業法人、機關、事業單位和社會團體法人，現在社會中介組織越來越多，民辦、合資辦學校、醫院等日益增加，很難歸入民法通則劃分的4類法人。有關民事主體以及法人分類，如何規定為好，需要進一步研究[3]。

法人的責任，是指法人組織對其行為承擔的一切法律責任，包括民事責任、行政責任和刑事責任。法人的獨立責任是由其獨立的民事主體地位決定的[4]272。

企業法人是以營利為目的、從事經濟活動的法人，是法人制度數量最多、參與民事活動最普遍、財產流轉數額巨大的一種，是社會經濟活動的最主要的主體。

機關、事業單位和社會團體法人，又統稱為非企業法人，是主要從事非經濟活動，并不以營利為目的的法人。非企業法人從事國家行政管理，社會政治、經濟、文化等各種事業和社會活動，同時也進行某些必要的民事活動，也是民事活動的主體。

機關法人是指從事國家管理或行使國家權力，以國家預算作為獨立活動經費，具有法人地位的中央和地方各級國家機關。機關法人不得經商、辦企業，不得違反財經紀律，濫用經費[4]63-67。

事業單位法人是指從事社會各項事業、擁有獨立經費或財產的各種社會組織。這里的事業是指具有一定目標和規模、以社會利益為目的的活動，如文化、教育、科技、衛生、體育等事業。這里所說的從事社會事業活動，是指進行這方面的實際的、具體的活動。如演出活動、教學活動、科研活動等。一些事業單位為了營利進行與其業務無關的營業活動，這些都屬于違反事業目的或不符合其民事權利能力的行為[4]67-70。

企業法人除具備一般法人應具備的條件外，還必須擁有符合國家規定的資金數額以上的財產，必須有自己的組織章程。同時，企業法人必須經工商行政管理機關核準登記，才能成立。企業法人的設立和活動主要由調整橫向和縱向經濟關系的民法、經濟法予以調整。企業法人主要從事營利性的經濟活動，因而可以進行十分廣泛的民事活動，但很少享有國家賦予的行政權力。企業法人廣泛分布于國民經濟的各個部門、各個行業。

社會團體法人是由若干成員為了共同目的而自愿組成的各種社會組織。如各種協會、學會、聯合會、研究會、聯誼會、促進會、商業等。社團法人的財產或經費來源：國家預算撥款、成員或其他組織的捐助或贈與、社會團體經營收入。其不得從事以營利為目的的經營性活動[4]71-73。

2）體育政府部門、事業單位、體育企業、體育社團相互獨立。

李景鵬[5]用“政退市（場）進”、“政退社（會）進”、“政退民（眾）進”、“權退法（律）進”形容轉型期中國的社會狀態。2011年啟動的新一輪事業單位改革，以創新體制機制為核心。建立事業單位法人治理結構，是其中一項重大制度創新。對于中國體育而言，目前存在著4種法人并立的情況，問題是這些法人之間存在著交叉任職、上下統攝、左右騰挪的情況。這是整個國家轉型時期的現象，也與體育行業、系統自身改革滯后有一定關聯。

我國通行的社會團體法人普遍采用的治理結構模式是：會員大會或會員代表大會是最高權力機構；理事會是執行機構，在會員（代表）大會閉會期間領導本團體開展日常工作，對會員（代表）大會負責；理事會（部分社會團體還設常委理事會）承擔大量決策職能，是實在的“決策者”。通常秘書長主持辦事機構開展日常工作及其他工作，但社會團體章程也可規定理事長（會長）負責具體執行事宜，副理事長（副會長）、秘書長協助理事長（會長）開展工作；為加強內部監督機制，除會員（代表）大會可以進行監督外，可以設立監事會（或監事）專司監督職能[6]。

對于致力于改革的中國體育事業單位和社團來說，這是一個值得借鑒的基本模式。如果這個法人治理結構得以推行，足球改革的試點能夠率先完成，中國體育產業的治理結構也將隨之得到完善。國家體育總局及其各司局、各運動項目管理中心、各單項體育協會以及大量的體育企業將在各自獨立的法人治理結構中不越位、不缺位，各歸其位，實現有效治理。

3）體育政事分開、政社分開、政企分開、社企分開、事企分開。

按照《公司法》的規定，法人治理結構由4部分組成：股東會或者股東大會、董事會、監事會、經理。其他法人治理結構雖然可以參照企業治理來實施，但也不可照搬。

對于中國來說，長期以來機關和事業單位比較強勢，社團法人處于依附地位，今后要實現整個體育產業的發展，勢必要在各類法人責任、權利、利益明晰的基礎上，保持各類法人相對獨立，然后方可實現政事分開、政社分來、政企分開、社企分開、事企分開[7]。