贛江船閘管理體制的探討

王經芳 胡艷麗

摘 要：本文重點闡述贛江船閘日常運行對通航的影響，對所面臨的問題進行探討，力求解決船閘對水運發展的影響。

關鍵詞：船閘 管理體制

近年來，隨著江西省對贛江水運投資的加大，到“十三五”末，贛江將全部建成規劃中的萬安水電站、井岡山航電樞紐、石虎塘航電樞紐、峽江水利樞紐、新干航電樞紐、龍頭山水電站共6個樞紐，屆時贛江606km航道等級全部躍升至三級航道，千噸級船舶將能從贛州直通贛江湖口，實現通江達海。贛江6個樞紐除石虎塘航電樞紐、新干航電樞紐、井岡山航電樞紐由江西省港航投資建設有限公司投資建設，其余3個樞紐由不同的投資主體投資建設，樞紐船閘也分屬不同的部門管理。根據已建成的萬安水電站、石虎塘航電樞紐、峽江水利樞紐各船閘的運行情況及實地考察的情況看，要實現贛江水運真正繁榮，則必須解決各樞紐船閘的通航問題。要解決船閘的通航問題，最根本的是要解決船閘管理體制問題。

船閘管理體制問題是一個關系國家和地區經濟與社會協調發展的重大和復雜的體制性問題，也是我國體制改革進程中一個急需解決的問題。所謂船閘管理體制，就是有關部門在作為通航建筑物的船閘的運營、維護與管理過程中所形成的權責利關系。

1.現行贛江船閘的管理模式

目前，贛江上已建的或在建的水工樞紐都由電廠、泄水閘、船閘三部份組成。由于水工樞紐投資主體的不同，船閘資產分屬不同的投資方，船閘的管理模式也不同。目前贛江上已建成的通航建筑物有3座，其管理體制分為“電航分管”和“電航統管”兩種模式。

“電航分管”模式是指電廠和船閘分別由兩個不同主體進行“管理”的模式，即航道管理部門負責船閘日常運營管理和維護，但產權仍歸屬于水工樞紐業主（電廠）的船閘管理模式。如石虎塘船閘，其產權歸江西省港航投資建設有限公司（電廠），而船閘的運營與維護管理由石虎塘船閘管理所負責。這種模式的特點是：航道管理部門在船閘的運營、維護與管理中所發生的費用與成本，按國家有關規定在電廠的電力成本中列支，而經費標準卻是由航道管理部門和水工樞紐業主（電廠）進行磋商協調來確定的。

“電航統管”模式是指由水工樞紐業主（電廠）負責船閘的建設、日常運營管理和維護，產權也屬于業主（電廠）的船閘管理模式，如萬安船閘。這種模式的特點是：與船閘的運營、維護與管理的有關費用由船閘的業主（電廠）負責。

2.兩種管理模式下矛盾焦點的不同理解

無論是“電航分管”還是“電航統管”模式，從這些年贛江上船閘運行情況看，都存在“電擠航”的現象，即重發電輕船閘（重效益輕公益），表現在日常過閘方面，很難嚴格按交通部頒發的《船閘管理辦法》的要求對船閘進行運營、維護與管理。

“電航分管”模式的矛盾集中在電廠與航道管理部門之間關于管理主體和經費來源的問題。航道管理部門認為，通航建筑物作為通航河流的一部分，其基本功能是恢復原有天然河道的通航功能，而航道管理部門作為通航事業的主管部門，理應是通航建筑物的管理主體，電廠作為經營性企業，是不能承擔事業性職能的。在管理經費的來源問題上，船閘運行與維護屬于公益性活動，其經費應來源于財政，而目前船閘運行維護經費卻來源于電廠。這樣造成了“通航管理責任與權利相背離”，“形成航運對電力的依附關系”，“經費不足影響了通航安全運行與管理進步”。電廠卻認為，船閘屬于水利樞紐的一個重要組成部分，其通航功能是水利樞紐綜合功能的一個組成部分，既然船閘的產權屬于電廠，那么電廠就有理由成為船閘運營的管理主體，況且運營與維護從技術上講并不復雜，電廠完全有能力承擔船閘的運營、維護與管理。至于船閘運營管理經費來源問題，電廠認為，在“電航分管”模式下，船閘運營與維護費用由電廠生產成本列支，而電廠又缺乏有關經費的足夠信息，因此，電廠對與船閘有關的費用成本開支處于“霧里看花”。同時，航道管理部門在沒有定額預算約束情況下，不能排除存在增加運營經費開支的可能性。

“電航統管”模式的矛盾則更多地集中在電廠統管船閘后實際上形成的電廠的經濟效益與航運社會效益的沖突上。航道管理部門認為，電廠負責船閘的運營，會因過分追求發電經濟效益而忽視航道暢通所產生的社會效益。從萬安船閘和峽江船閘由電力部門、水利部門統管的船閘的運營情況看，航運的發展受到了明顯的制約。“電航統管”的結果是“電力上去了，航運下來了”。此外，電廠由于過分追求經濟利益而導致船閘水頭、航道深度、樞紐通航安全等隱患。電廠則認為，所謂“電航統管”后的航運萎縮與“電航統管”沒有直接的因果關系，而是由于地區貿易結構、運輸市場供求關系變化和替代性運輸方式（如公路和鐵路等運輸方式）的競爭等因素所致。至于“電航統管”模式下船閘運營主體的確定，可由電廠采取委托專業公司進行船閘的具體運營管理；或向社會公開競標，擇優選取專業公司來進行具體運營管理，這從技術上來說都不難。

3.予盾的根源

兩種模式下產生以上矛盾的根源是在我國現行的法律法規中沒有明確船閘的產權、運營權與行政管理權之間的關系，導致在實際船閘管理中三者之間產生的權責利不明確。

在“電航分管”模式下，船閘的產權屬水工樞紐業主（電廠），而船閘的運營權屬航道管理部門，這是明顯的責權不對等，船閘的運營權是附屬于船閘的產權上的。

在“電航統管”模式下，船閘的運營權、行政管理權都由水工樞紐業主（電廠）來行使，而船閘行政管理權是國家通過法律法規授權給航道管理部門，怎么能由發電企業來行使國家權力呢！

4.兩種管理模式下的共識

不管是“電航分管”還是“電航統管”模式，船閘運營、維護管理所發生的所有費用最終都由發電企業承擔。在“電航統管”模式下，船閘的運營、維護和管理所發生的費用直接列入企業生產成本。目前贛江上“電航分管”模式的船閘都由交通部門投資建設，在可行性研究報告中，就明確提出“以電養航”，因此在“電航分管”模式船閘的運營、維護、管理所產生的費用不管從企業直接劃撥還是財政劃撥，最終也都由電廠承擔。

5.船閘的性質

航道是公益性基礎設施，船閘的基本功能是航運，是用來恢復與補償因水利工程樞紐給天然河道的通航造成的影響，是一段特殊的航道，是整個航道的組成部分，理應也是公益性基礎設施，盡管從實物形態上看，船閘與水工樞紐在物理上是連成一體的。因此船閘具有明顯的社會公益屬性，船閘的社會公益性使其不能象一般經營性物品或私人物品一樣，通過排他的制度安排取得服務特定群體的經營性收入。

6.解決兩種模式下的目標

在新的船閘管理模式中著力從制度上解決“電航分管”與“電航統管”兩種模式下都存在的“電擠航”的問題，解決兩種模式下船閘的產權、運營權、行政管理權三者之間所產生的責權利不清的問題。

7.新的船閘管理模式

（1）成立船閘基金。基金費用由通航河流上水工樞紐發電企業在每生產一度電所得收入中上繳一部分作為基金，所上繳基金費用列入企業發電成本。船閘的建設、運營、維護和管理的費用，全部由基金列支，由國家統一支配，專款專用。

（2）明確船閘的產權單位為航道管理部門。船閘作為公共基礎設施，船閘的運營管理屬于公益性事業，對投資方來說產生不了經濟效益，屬于負資產。考慮到目前贛江水工樞紐由不同的投資主體投資，對于交通部門投資的水工樞紐，可由交通部門把船閘的資產直接劃撥至航道管理部門；或由國家動用船閘基金收購，再交由航道管理部門。對于其他投資主體的水工樞紐，由國家動用船閘基金收購已建成的船閘。對于還未開工建設的船閘，由水工樞紐建設單位申請全部動用船閘基金建設，建成后再由建設單位移交給航道管理部門。

（3）明確船閘的運營權行使單位為航道管理部門。航道管理部門接收船閘后，可自行組織人員運營、維護；或采取向社會公開競標，引入社會先進運營經驗，由專業公司運營。

（4）明確船閘的行政管理權行使單位為航道管理部門。船閘是公益性基礎設施，船閘事業屬于公益性事業，其行政管理權是國家通過法律法規賦予相關部門行使的權力，因此船閘的行政管理權只能由航道管理部門來行使。

（5）明確船閘的運營、維護與行政管理的費用來源為船閘基金。船閘的運營、維護和管理的費用由航道部門列入年度財政預算，由國家統一從船閘基金中劃撥。

參考文獻：

石耀東.關于我國大型水利樞紐船閘管理體制問題的思考.