小產(chǎn)權(quán)房必須依法治理

楊楠

摘 要 小產(chǎn)權(quán)房是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中特有的產(chǎn)物，一直存在爭(zhēng)議。雖然近年各地三令五申禁止再建和銷售，但是依然不斷發(fā)展。由于目前我國(guó)對(duì)小產(chǎn)權(quán)房如何處置在法律上沒(méi)有明確規(guī)定，致使小產(chǎn)權(quán)房買(mǎi)賣雙方的民事權(quán)益都得不到保護(hù)。本文從剖析小產(chǎn)權(quán)房的性質(zhì)、成因和對(duì)策入手，分析買(mǎi)賣雙方的利弊，確認(rèn)國(guó)家從嚴(yán)治理小產(chǎn)權(quán)房的法律依據(jù)。

關(guān)鍵詞 小產(chǎn)權(quán)房 界定 成因 治理

一、小產(chǎn)權(quán)房概況

《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2007〕71號(hào)）首次明確提出“小產(chǎn)權(quán)房”這一概念，即“農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)宅基地、農(nóng)民住宅或‘小產(chǎn)權(quán)房”。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在2007年6月18日發(fā)布的《關(guān)于購(gòu)買(mǎi)新建商品房的風(fēng)險(xiǎn)提示》中，對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”的定義是：“在農(nóng)民集體所有的土地上建設(shè)的房屋，未經(jīng)規(guī)劃，未繳納土地出讓金等費(fèi)用向集體組織以外的居民銷售，并且其產(chǎn)權(quán)證不是由國(guó)家房管部門(mén)頒發(fā)，而是由鄉(xiāng)政府或村委會(huì)頒發(fā)”。從當(dāng)前的小產(chǎn)權(quán)存在的紛爭(zhēng)來(lái)看，大多都指狹義概念的小產(chǎn)權(quán)房，而此類的產(chǎn)權(quán)民事權(quán)益尤應(yīng)受到關(guān)注。

小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展歷史，改革開(kāi)放前，部分農(nóng)民從農(nóng)村居民身份變?yōu)槌擎?zhèn)居民。進(jìn)城之前將原有宅基地所蓋的房屋轉(zhuǎn)讓，取得一定資金，這種轉(zhuǎn)讓一般發(fā)生在熟人圈，規(guī)模不大。改革開(kāi)放初期，沿海城市為了大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，對(duì)占用農(nóng)村集體土地（甚至是耕地）來(lái)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)保持寬容的態(tài)度，同時(shí)在集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批上存在把關(guān)不嚴(yán)的現(xiàn)象。隨著改革開(kāi)放的深入，城鎮(zhèn)化步伐加快，大量農(nóng)村集體建設(shè)用地被占用，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力不斷進(jìn)入城市，作為城市的房屋供給卻沒(méi)有進(jìn)行合理布置。一方面，城市地價(jià)攀升，房?jī)r(jià)水漲船高；另一方面，住房改革中保障性住房、經(jīng)濟(jì)適用房少，利用農(nóng)村集體土地蓋起來(lái)的小產(chǎn)權(quán)房因逃避了高額的稅費(fèi)，出售價(jià)格較低，吸引了大量的購(gòu)買(mǎi)者甚至很多房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，將小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行了規(guī)模化開(kāi)發(fā)，以至出現(xiàn)大型成片化、小區(qū)化的小產(chǎn)權(quán)房。

小產(chǎn)權(quán)房存在大量的購(gòu)買(mǎi)群。首先，城區(qū)的高房?jī)r(jià)和不完善的住房保障體系導(dǎo)致常年在城市工作和生活的外來(lái)務(wù)工者、單身族、剛畢業(yè)的大學(xué)生等社會(huì)群體因戶籍的原因被排斥在住房保障體系外。加上沒(méi)有固定的正式工作或沒(méi)有銀行愿意提供按揭貸款，使得他們不能購(gòu)買(mǎi)該城市的經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)商品房，只能選擇價(jià)格適中的小產(chǎn)權(quán)房。其次，比商品房的價(jià)格低了50%左右的小產(chǎn)權(quán)房對(duì)于大多數(shù)普通購(gòu)房者來(lái)說(shuō)，吸引力是不言而喻的。購(gòu)房者多數(shù)是為了居住。不能辦理房屋產(chǎn)權(quán)登記，沒(méi)有房產(chǎn)證，交易困難程度對(duì)自住型購(gòu)房者來(lái)說(shuō)影響不大，小產(chǎn)權(quán)房滿足了這類購(gòu)房者的安居需求。

政策法律規(guī)定中存在很多模糊不清的地方，導(dǎo)致各地小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)泛濫，在合法與非法之間給小產(chǎn)權(quán)房留下打擦邊球的空間。從小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)再到國(guó)家明令禁止，中間有十幾年的間隔。無(wú)論是對(duì)推動(dòng)小產(chǎn)權(quán)房開(kāi)發(fā)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還是負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)建設(shè)的房產(chǎn)開(kāi)發(fā)商，都少有處罰。雖有極個(gè)別的小產(chǎn)權(quán)房因公共政策和政府規(guī)劃被強(qiáng)制拆除，但業(yè)主也都拿到了房屋補(bǔ)償款，進(jìn)一步表明了國(guó)家對(duì)現(xiàn)存小產(chǎn)權(quán)房謹(jǐn)慎的處理態(tài)度。相對(duì)全國(guó)廣泛存在的小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象，強(qiáng)拆的少之又少。政府職能部門(mén)的權(quán)責(zé)不清和監(jiān)管不力，鞏固了小產(chǎn)權(quán)房購(gòu)房人法不責(zé)眾的心理。

農(nóng)地制度安排中的不合理因素。《中華人民共和國(guó)土地管理法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。”這就從憲法和法律上確定了我國(guó)存在兩種土地所有制：全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制，兩種所有制也應(yīng)處在相對(duì)平等的地位。但在現(xiàn)實(shí)中，兩種所有制實(shí)際上處于嚴(yán)重不平等的地位。面對(duì)國(guó)家權(quán)力時(shí)，土地的農(nóng)村集體所有制幾近虛設(shè)。出現(xiàn)這種情況的制度根源就在于我國(guó)實(shí)行的二元結(jié)構(gòu)的土地法律制度。我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)農(nóng)村集體所有制的土地上進(jìn)行商品房開(kāi)發(fā)建設(shè)及出售有明確規(guī)定：“如果要在農(nóng)村集體所有土地上進(jìn)行商品房開(kāi)發(fā)建設(shè)并出售，必須先通過(guò)國(guó)家征收，轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，再出讓給開(kāi)發(fā)商，開(kāi)發(fā)商向國(guó)家交納土地出讓金等稅費(fèi)，建房后出售給購(gòu)房人。”這是我國(guó)出現(xiàn)小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的制度根源——城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)土地法律制度導(dǎo)致集體土地所有制虛無(wú)化。

二、小產(chǎn)權(quán)房出路的思考

小產(chǎn)權(quán)的問(wèn)題之所以難以解決在于存在農(nóng)民個(gè)人、購(gòu)房者、政府、開(kāi)發(fā)商四個(gè)主要利益主體。他們?cè)趯?shí)現(xiàn)了既得利益的同時(shí)又都承擔(dān)著風(fēng)險(xiǎn)，解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的關(guān)鍵在于如何在尊重我國(guó)基本土地制度的前提下，以最小制度成本滿足農(nóng)民、政府、購(gòu)房者、開(kāi)發(fā)商等主體的利益需求。

對(duì)小產(chǎn)權(quán)房處置，理論界學(xué)者們對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”的處置問(wèn)題產(chǎn)生較大分歧。根據(jù)小產(chǎn)權(quán)房背后的集體所有土地性質(zhì)，可以將其大致分為耕地之上的小產(chǎn)權(quán)房、宅基地之上的小產(chǎn)權(quán)房及其他集體建設(shè)用地之上的小產(chǎn)權(quán)房三類。耕地、宅基地及其他集體建設(shè)用地的用途不同，現(xiàn)行法律為之配置的法權(quán)類型也不相同，在其上建造小產(chǎn)權(quán)房的違法程度及社會(huì)不良后果也因而不同，因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)小產(chǎn)權(quán)房背后的土地性質(zhì)來(lái)分類處置。本文述及民事權(quán)益，故僅討論集體建設(shè)用地之上的小產(chǎn)權(quán)房的處置。

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”，明確了符合規(guī)劃和用途管制是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的前置條件。正確地領(lǐng)會(huì)黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)等政策規(guī)定，清晰地認(rèn)識(shí)小產(chǎn)權(quán)房的法律性質(zhì)，對(duì)于準(zhǔn)確把握小產(chǎn)權(quán)房的走勢(shì)具有重要意義。小產(chǎn)權(quán)房在建、在售勢(shì)頭不減，甚至出現(xiàn)反彈，多是源于沒(méi)有正確解讀《決定》中關(guān)于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)等政策規(guī)定。國(guó)土部辦公廳、住建部于2013年11月22日聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于堅(jiān)決遏制違法建設(shè)、銷售小產(chǎn)權(quán)房的緊急通知》，明確指出建設(shè)、銷售和購(gòu)買(mǎi)小產(chǎn)權(quán)房均不受法律保護(hù)。筆者認(rèn)為，在此決定之前在集體建設(shè)用地之上的小產(chǎn)權(quán)房，依然不能享有與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，因?yàn)槠洚a(chǎn)生之初即是違法行為，在不可能一律強(qiáng)制拆除的前提下，留待城鄉(xiāng)一體化過(guò)程中一并依法處理。隨著城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，一些小產(chǎn)權(quán)房必然也要面臨產(chǎn)權(quán)的歸屬問(wèn)題，因其不受法律保護(hù)，勢(shì)必在另一方面也遏制了再建小產(chǎn)權(quán)房的勢(shì)頭。

小產(chǎn)權(quán)房是特定歷史時(shí)期和條件下的產(chǎn)物，但歸根結(jié)底它是不合法的。在土地流轉(zhuǎn)政策尚未完善的前提下，小產(chǎn)權(quán)房利益關(guān)聯(lián)方有機(jī)可乘，先前已購(gòu)買(mǎi)者的示范效應(yīng)和國(guó)家政策打擊的模糊性，也產(chǎn)生一種法不責(zé)眾的心理。政府應(yīng)通過(guò)各種渠道對(duì)小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行宣傳引導(dǎo)，明確建造和購(gòu)買(mǎi)小產(chǎn)權(quán)房的違法性，讓開(kāi)發(fā)商和公眾知道政府堅(jiān)決處理小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的決心，樹(shù)立公民法律權(quán)威和法制意識(shí)。同時(shí)，政府各相關(guān)職能部門(mén)應(yīng)制定打擊違法建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房的執(zhí)法行動(dòng)方案，采取積極適用的措施，切實(shí)打擊新建的小產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目，杜絕購(gòu)房者的僥幸心理，強(qiáng)化法律剛性和執(zhí)行力。

（作者單位為北京化工大學(xué)文法學(xué)院）

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