政府和社會(huì)資本合作推進(jìn)科技創(chuàng)新的機(jī)制研究*

萬(wàn)勁波????趙蘭香1 中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢(xún)研究院 北京 1001902 中國(guó)科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)研究所 北京 100190

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政府和社會(huì)資本合作推進(jìn)科技創(chuàng)新的機(jī)制研究*

萬(wàn)勁波1，2趙蘭香1，2
1 中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢(xún)研究院 北京 100190
2 中國(guó)科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)研究所 北京 100190

摘要目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域 PPP（公私合作）模式相關(guān)改革尚未直接涉及科技創(chuàng)新，科技創(chuàng)新領(lǐng)域相關(guān)改革也無(wú) PPP 模式的具體規(guī)范，PPP 模式亟待向科技創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域拓展深化。要實(shí)現(xiàn)“十三五”全社會(huì) R&D 經(jīng)費(fèi)支出投入強(qiáng)度目標(biāo)，離不開(kāi) PPP 模式。將政府直接投資變?yōu)樯鐣?huì)化融資，政府管理轉(zhuǎn)為公私合作治理、專(zhuān)業(yè)化運(yùn)作，固定資產(chǎn)投入轉(zhuǎn)向市場(chǎng)化機(jī)制激勵(lì)，不僅可以提升財(cái)政科技創(chuàng)新資金引導(dǎo)放大效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)公私利益雙贏，還能帶動(dòng)各部門(mén)科技創(chuàng)新資源統(tǒng)籌優(yōu)化配置。典型國(guó)家以 PPP 模式撬動(dòng)社會(huì)資本投入科技創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)表明，在規(guī)則透明的基礎(chǔ)上密切公私創(chuàng)新合作關(guān)系，明確項(xiàng)目全生命周期管理要求，既可以緩解財(cái)政科技創(chuàng)新支出壓力，減輕政府部門(mén)職能錯(cuò)位、越位和缺位問(wèn)題，還能顯著激勵(lì)全社會(huì)提高科技創(chuàng)新投入，提升公共科技創(chuàng)新資源及全社會(huì)科技創(chuàng)新資源的配置效率。最后結(jié)合“十三五”科技創(chuàng)新資源配置需求，提出 3 點(diǎn)建議：（1）充分調(diào)動(dòng)科技創(chuàng)新綜合協(xié)調(diào)部門(mén)與專(zhuān)業(yè)部門(mén)的“雙積極性”；（2）以 PPP 模式建設(shè)高起點(diǎn)專(zhuān)業(yè)化的國(guó)家創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)；（3）將政府和社會(huì)資本合作推進(jìn)科技創(chuàng)新納入法制化軌道。

關(guān)鍵詞科技創(chuàng)新，社會(huì)資本，公私合作（PPP），資源配置

DOI 10.16418/j.issn.1000-3045.2016.04.012

*資助項(xiàng)目：國(guó)家“十三五”科技規(guī)劃前期研究重大課題（2014DP2021），北京市科技計(jì)劃項(xiàng)目（Z14110 0004114068）

預(yù)出版日期：2016年1月22 日

1　研究背景

“政府和社會(huì)資本合作”，泛指在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期公私合作關(guān)系，是在借鑒國(guó)際基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域投資建設(shè)公私合作模式（Public-Private-Partnership，PPP）基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)國(guó)情進(jìn)行本土化創(chuàng)新而產(chǎn)生的一個(gè)中國(guó)特色概念。我國(guó)實(shí)行以公有制為主體的基本經(jīng)濟(jì)制度，投融資體制不同于西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的“公共部門(mén)”和“私人部門(mén)”合作，而是“政府”和“社會(huì)資本”合作。“政府”指政府部門(mén)或政府授權(quán)的代表機(jī)構(gòu)；“社會(huì)資本”包括國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)、混合所有制企業(yè)和各類(lèi)經(jīng)營(yíng)性社會(huì)組織等投融資主體。從本質(zhì)上講，科學(xué)、技術(shù)、工程與創(chuàng)新是不同類(lèi)型的創(chuàng)造性活動(dòng)，有著不同的發(fā)展規(guī)律，體現(xiàn)著不同的價(jià)值，需要不同的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和支持政策，另一方面，它們又相互依存、相互促進(jìn)、相輔相成[1]。科技創(chuàng)新投入無(wú)外乎“政府和社會(huì)資本”兩大類(lèi)，實(shí)踐層面早已出現(xiàn)融合互動(dòng)的趨勢(shì)，但制度層面的規(guī)范還有所滯后。

1.1經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域PPP相關(guān)改革尚未直接涉及科技創(chuàng)新

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)背景下，開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作是創(chuàng)新投融資機(jī)制的重要舉措，對(duì)拓寬社會(huì)資本投資渠道、促進(jìn)投資主體多元化、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)、加快政府職能轉(zhuǎn)變、增強(qiáng)公共產(chǎn)品供給都具有重要意義。2014 年 11 月 16 日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》[2]，主要涉及生態(tài)環(huán)保、農(nóng)業(yè)水利、市政、交通能源、信息和民用空間基礎(chǔ)設(shè)施及社會(huì)公用事業(yè)投資建設(shè)，以激發(fā)市場(chǎng)主體活力和發(fā)展?jié)摿Γ€(wěn)定有效投資，加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，增加公共產(chǎn)品有效供給。2014 年 12 月 4 日，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》[3]，從項(xiàng)目適用范圍、部門(mén)聯(lián)審機(jī)制、合作伙伴選擇、規(guī)范價(jià)格管理、開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)和做好示范推進(jìn)等方面，對(duì)開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作提出具體要求。財(cái)政部等部門(mén)也出臺(tái)了一系列推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作的規(guī)范性文件。2015 年 5 月19 日，《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā) [2015] 42 號(hào)）[4]明確要求推進(jìn)科技領(lǐng)域 PPP 合作，但尚無(wú)具體配套政策落實(shí)。總體來(lái)看，經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域 PPP 相關(guān)改革及實(shí)踐暫時(shí)沒(méi)有直接涉及科技創(chuàng)新。

1.2科技創(chuàng)新領(lǐng)域相關(guān)改革尚無(wú)?PPP?模式的具體規(guī)范

2014年 12 月3日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化中央財(cái)政科技計(jì)劃（專(zhuān)項(xiàng)、基金等）管理改革的方案》，明確要求“通過(guò)撤、并、轉(zhuǎn)等方式按照新的五個(gè)類(lèi)別[5]對(duì)現(xiàn)有科技計(jì)劃（專(zhuān)項(xiàng)、基金等）進(jìn)行整合……2017 年將全面按照優(yōu)化整合后的五類(lèi)科技計(jì)劃（專(zhuān)項(xiàng)、基金等）運(yùn)行，不再保留優(yōu)化整合之前的科技計(jì)劃（專(zhuān)項(xiàng)、基金等）經(jīng)費(fèi)渠道”。國(guó)家既要保持財(cái)政科技投入的穩(wěn)定增長(zhǎng)，又要進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，整合財(cái)政經(jīng)費(fèi)渠道，這對(duì)現(xiàn)有各部門(mén)的科技創(chuàng)新資源配置方式形成了“倒逼機(jī)制”，既要推動(dòng)部門(mén)內(nèi)渠道整合及部門(mén)間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，又要統(tǒng)籌利用好中央、地方和社會(huì)資金。2015 年 3月 23 日，新華社播發(fā)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化體制機(jī)制改革加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見(jiàn)》[6]，第四章強(qiáng)調(diào)了要強(qiáng)化金融創(chuàng)新的功能，發(fā)揮金融創(chuàng)新對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的助推作用，培育壯大創(chuàng)業(yè)投資和資本市場(chǎng)，提高信貸支持創(chuàng)新的靈活性和便利性，形成各類(lèi)金融工具協(xié)同支持創(chuàng)新發(fā)展的良好局面。總體來(lái)看，科技創(chuàng)新領(lǐng)域相關(guān)改革尚無(wú) PPP 模式的具體規(guī)范。

1.3PPP模式亟待向科技創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域拓展深化

國(guó)家正在深入實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，科技創(chuàng)新是決定性力量，制度創(chuàng)新是基礎(chǔ)性保障。習(xí)近平總書(shū)記在 2014 年兩院院士大會(huì)上的講話(huà)中明確要求，“從科技體制改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域改革兩個(gè)方面同步發(fā)力，改革國(guó)家科技創(chuàng)新戰(zhàn)略規(guī)劃和資源配置體制機(jī)制”[7]。李克強(qiáng)總理在 2015 年《政府工作報(bào)告》中明確指出，要打造大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新和增加公共產(chǎn)品、公共服務(wù)雙引擎，推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)保持中高速增長(zhǎng)，邁向中高端水平[8]。中央層面正在融合推進(jìn)以科技創(chuàng)新為核心的全面創(chuàng)新及大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新，需要高水平公共研發(fā)和創(chuàng)新服務(wù)的支撐引領(lǐng)。在財(cái)政收入增幅下降、地方政府債務(wù)水平較高的背景下，很多有利于創(chuàng)新發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)投資受限，PPP 模式亟待向科技創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域拓展深化。

2　構(gòu)建公私合作的科技創(chuàng)新投入穩(wěn)定增長(zhǎng)新機(jī)制

多年來(lái)，我國(guó)一直存在著科技與經(jīng)濟(jì)“兩張皮”問(wèn)題，政府和社會(huì)資本投入相對(duì)分離是關(guān)鍵障礙之一。大量公共研發(fā)成果束之高閣，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展亟需的科技成果又供給不足，說(shuō)明創(chuàng)新體系和創(chuàng)新治理體系協(xié)調(diào)性較弱。構(gòu)建公私合作創(chuàng)新投入機(jī)制，關(guān)鍵在于最大限度地發(fā)揮市場(chǎng)配置創(chuàng)新資源的決定性作用，建立技術(shù)創(chuàng)新的市場(chǎng)導(dǎo)向機(jī)制，同時(shí)更好地發(fā)揮政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，營(yíng)造良好的公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境，引導(dǎo)社會(huì)、資金投入基礎(chǔ)研究、公共技術(shù)與產(chǎn)品研發(fā)、知識(shí)技術(shù)轉(zhuǎn)移和商業(yè)化應(yīng)用。

2.1保障全社會(huì)R&D經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度離不開(kāi)政府和社會(huì)?資本合作

2013年，我國(guó)全社會(huì) R&D 經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度首次突破 2%，達(dá) 2.08%，科技創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)體系建設(shè)取得顯著成效，但工業(yè)企業(yè) R&D 經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度平均僅為 0.80%，財(cái)政科學(xué)技術(shù)支出占當(dāng)年國(guó)家財(cái)政支出的比重為 4.41%[9]，與主要發(fā)達(dá)國(guó)家相比相對(duì)較低。按照2006 年《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020）》的要求，“十三五”我國(guó)全社會(huì) R&D 經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度將不低于 2.5%。另一方面，2013 年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確要求，“清理規(guī)范重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng)，一般不采取掛鉤方式”。在簡(jiǎn)政放權(quán)改革背景下，構(gòu)建財(cái)政科技投入穩(wěn)定增長(zhǎng)新機(jī)制的同時(shí)引導(dǎo)企業(yè)和社會(huì)資本加大科技創(chuàng)新投入，才能保障全社會(huì) R&D 投入目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。更重要的是，建立公私合作長(zhǎng)效機(jī)制，提升公私科技創(chuàng)新資源的整合效益。

PPP 模式作為基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)投入機(jī)制的重大創(chuàng)新，實(shí)質(zhì)是在市場(chǎng)機(jī)制能夠有效發(fā)揮作用的領(lǐng)域，政府采取競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)方式，向具有投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，由其負(fù)責(zé)建設(shè)運(yùn)營(yíng)，提升基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率。既有利于政企分開(kāi)、政事分開(kāi)，加快政府職能轉(zhuǎn)變，又有利于打破行業(yè)準(zhǔn)入限制，拓展社會(huì)資本特別是民營(yíng)資本的發(fā)展空間，激發(fā)市場(chǎng)主體的創(chuàng)新活力和創(chuàng)造潛力，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率。與創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展長(zhǎng)期基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的需求相比，我國(guó)政府科技創(chuàng)新資源配置仍然存在當(dāng)期財(cái)政投入相對(duì)不足，重投入、輕產(chǎn)出，重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)維護(hù)，重準(zhǔn)入、輕監(jiān)管等問(wèn)題。在市場(chǎng)無(wú)法自發(fā)引導(dǎo)的社會(huì)技術(shù)領(lǐng)域，政府需要積極創(chuàng)造新的市場(chǎng)，以應(yīng)對(duì)社會(huì)挑戰(zhàn)。

2.2以政府和社會(huì)資本合作帶動(dòng)各部門(mén)科技創(chuàng)新資源?統(tǒng)籌優(yōu)化配置

政府將建設(shè)、運(yùn)營(yíng)科技創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的部分職能讓渡給更專(zhuān)業(yè)、更高效的企業(yè)或社會(huì)組織，保留完善監(jiān)管及監(jiān)督等核心職能，既有利于帶動(dòng)各部門(mén)資源統(tǒng)籌優(yōu)化配置，遏制權(quán)力尋租和腐敗，又有利于發(fā)揮合作各方的優(yōu)勢(shì)和積極性，促進(jìn)科技創(chuàng)新和創(chuàng)新治理“提質(zhì)增效”。相對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)中長(zhǎng)期投融資需求而言，政府當(dāng)期財(cái)力總是有限的，這成為政府調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給的主要原因。如果設(shè)計(jì)合理，可調(diào)動(dòng)閑置且正在尋求投資機(jī)會(huì)的全球范圍內(nèi)的社會(huì)資本。另一方面，社會(huì)資本參與 PPP項(xiàng)目，必須有更好的投融資能力、風(fēng)險(xiǎn)管理能力和運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)。政府以特許經(jīng)營(yíng)、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、配套投入等方式進(jìn)行投入，能夠在代內(nèi)和代際之間公平地分擔(dān)公共資金投入，有效彌補(bǔ)當(dāng)期公共財(cái)政投入不足，適當(dāng)平抑年度間財(cái)政支出的波動(dòng)，積極防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。參與科技創(chuàng)新 PPP 項(xiàng)目的社會(huì)資本通過(guò)提供專(zhuān)業(yè)高效的服務(wù)，可獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資回報(bào)。

PPP 項(xiàng)目將多方利益主體綜合在一起，利益訴求更加多樣化，管理主體更加多元化，內(nèi)容更加復(fù)雜。要更好地促進(jìn)“政府”和“社會(huì)資本”合作，“政府”自身須加快建立“以專(zhuān)業(yè)化分工為基礎(chǔ)、以綜合協(xié)調(diào)為平臺(tái)”的公共資源統(tǒng)籌配置機(jī)制，進(jìn)一步完善“統(tǒng)一與分部門(mén)相結(jié)合”的財(cái)政科技投入機(jī)制，提高政府部門(mén)的綜合化和專(zhuān)業(yè)化管理水平，為社會(huì)資本參與相關(guān)合作項(xiàng)目提供一站式服務(wù)。“十三五”期間要充分調(diào)動(dòng)綜合協(xié)調(diào)部門(mén)與專(zhuān)業(yè)部門(mén)的“雙積極性”，協(xié)力打造“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”和“增加公共產(chǎn)品公共服務(wù)”的“雙引擎”，協(xié)同發(fā)揮政府引導(dǎo)機(jī)制的宏觀統(tǒng)籌、規(guī)劃協(xié)調(diào)和監(jiān)察激勵(lì)作用，市場(chǎng)對(duì)科技創(chuàng)新資源配置的決定性作用，科學(xué)共同體、社會(huì)組織及創(chuàng)新個(gè)體的自主、自律與自激作用，即市場(chǎng)能做的交給市場(chǎng)，社會(huì)能辦的分給社會(huì)，政府該管的管好，以實(shí)現(xiàn)更高水平的科技創(chuàng)新資源統(tǒng)籌與優(yōu)化配置。

2.3以政府和社會(huì)資本合作帶動(dòng)全社會(huì)科技創(chuàng)新資源?統(tǒng)籌優(yōu)化配置

政府主導(dǎo)的投資增長(zhǎng)作為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要手段在“十三五”期間將面臨更大的壓力和不確定性，投資結(jié)構(gòu)調(diào)整將是“十三五”經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點(diǎn)。目前我國(guó)公共設(shè)施人均存量?jī)H相當(dāng)于西歐的 1/3，北美的 1/4；而國(guó)內(nèi)西部是東部的 1/2[10]。增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)投資，不僅可以增加公共設(shè)施供給，促進(jìn)民生持續(xù)改善，還能通過(guò)商業(yè)化運(yùn)作，有效帶動(dòng)社會(huì)投資。在此背景下，投資對(duì)于創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展更具戰(zhàn)略性。從統(tǒng)籌優(yōu)化全社會(huì)科技創(chuàng)新資源配置角度看，“政府和社會(huì)資本合作”應(yīng)通過(guò)具體的法律合同來(lái)明確各方主體的權(quán)責(zé)利關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本投入的積極性，進(jìn)一步提高政府投入的精準(zhǔn)性，盡量避免擠出或替代社會(huì)資本投入。將政府直接投資變?yōu)樯鐣?huì)化融資，政府管理轉(zhuǎn)為公私合作、專(zhuān)業(yè)化運(yùn)作，固定資產(chǎn)投入轉(zhuǎn)向市場(chǎng)化機(jī)制激勵(lì)，可提升財(cái)政資金引導(dǎo)放大效應(yīng)，帶動(dòng)全社會(huì)科技創(chuàng)新資源統(tǒng)籌優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)公私優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和公私利益雙贏。

事實(shí)上，技術(shù)創(chuàng)新的公私合作已比較普遍，包括競(jìng)爭(zhēng)前技術(shù)、關(guān)鍵共性技術(shù)、技術(shù)轉(zhuǎn)移[11]。即便是基礎(chǔ)研究，大量創(chuàng)新設(shè)施建設(shè)及公共研發(fā)服務(wù)也可采取公私合作模式。許多國(guó)家的科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新計(jì)劃都采取了 PPP 模式，在顯著提高公共資金使用效率的同時(shí)吸引了大量社會(huì)資本投入。我國(guó)也要實(shí)施更靈活、更精準(zhǔn)的公共科技創(chuàng)新資源配置，廣泛吸引海內(nèi)外社會(huì)資本投入科技創(chuàng)新，如基礎(chǔ)研究的創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)，大量的應(yīng)用基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究以及試驗(yàn)發(fā)展、知識(shí)技術(shù)轉(zhuǎn)移和創(chuàng)業(yè)孵化等都要以“雙創(chuàng)”需求即市場(chǎng)和社會(huì)需求為導(dǎo)向，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈、資金鏈和政策鏈，促進(jìn)科技、經(jīng)濟(jì)、金融等深度融合。

3　典型國(guó)家以PPP模式撬動(dòng)社會(huì)資本投入?科技創(chuàng)新的若干機(jī)制

公私創(chuàng)新合作本質(zhì)上是將政府的政策目標(biāo)、公共需求、政府信用和社會(huì)資本的運(yùn)營(yíng)、技術(shù)效率有機(jī)結(jié)合，讓專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)發(fā)揮專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，確保公共利益最大化。典型國(guó)家以 PPP 模式撬動(dòng)社會(huì)資本投入科技創(chuàng)新的主要方式[12,13]有：（1）建設(shè)公私合作機(jī)構(gòu)、平臺(tái)或網(wǎng)絡(luò)。如澳大利亞合作研究中心網(wǎng)絡(luò)（CRC，1990），美國(guó)制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)（NNMI，2012），英國(guó)技術(shù)與創(chuàng)新中心網(wǎng)絡(luò)（TIC，2011），法國(guó)卡諾研究所（Carnot 3.0，2015），德國(guó)亥姆霍茲新型能源材料實(shí)驗(yàn)平臺(tái)（HEMF，2015）等。（2）設(shè)立公私合作計(jì)劃或基金。如歐盟聯(lián)合技術(shù)計(jì)劃（FP7，2007—2013；Horizon 2020，2014—2020），美國(guó)食品與農(nóng)業(yè)研究基金會(huì)（FFAR，2014），歐委會(huì)能源效率私人資金（PF4EE，2015）與自然資本融資工具（NCFF，2015）等。（3）發(fā)展多層次創(chuàng)新伙伴關(guān)系。如全球環(huán)境基金（GEF，1991），英國(guó)知識(shí)轉(zhuǎn)移合作伙伴計(jì)劃（KTP，2003）,瑞士知識(shí)與技術(shù)轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略（KTT，2013），歐盟科技創(chuàng)新公私伙伴關(guān)系計(jì)劃（EUIP，2014），法國(guó)農(nóng)業(yè)、畜牧與林業(yè)研究院（2015）等。相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，在規(guī)則透明基礎(chǔ)上創(chuàng)建政企互動(dòng)的公私創(chuàng)新合作新模式，明確 PPP 項(xiàng)目全生命周期管理要求，既可以緩解財(cái)政科技支出壓力，減輕政府部門(mén)職能錯(cuò)位、越位和缺位問(wèn)題，還能顯著提升政府治理能力管理水平，激勵(lì)全社會(huì)提高科技創(chuàng)新投入，提升公共科技創(chuàng)新資源與全社會(huì)科技創(chuàng)新資源的配置效率。

3.1建設(shè)公私合作機(jī)構(gòu)、平臺(tái)或網(wǎng)絡(luò)

2012年 3 月 9 日，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬建議設(shè)立由不超過(guò)15家研究機(jī)構(gòu)組成“國(guó)家制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)”（National Network for Manufacturing Innovation，NNMI），希望通過(guò)在NNMI框架下建立先進(jìn)制造業(yè)創(chuàng)新中心，加強(qiáng)研究機(jī)構(gòu)與制造企業(yè)之間的合作，以打通“基礎(chǔ)研究—應(yīng)用研究—商業(yè)化”環(huán)節(jié)，為美國(guó)創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，從而提振美國(guó)經(jīng)濟(jì)[14]。2012 年 5 月，美國(guó)商務(wù)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展局和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院、能源部、勞工部就業(yè)和培訓(xùn)部門(mén)、中小企業(yè)管理局和國(guó)家科學(xué)基金會(huì)等設(shè)立了一個(gè)跨部門(mén)的競(jìng)爭(zhēng)性資助計(jì)劃——“先進(jìn)制造業(yè)就業(yè)和創(chuàng)新孵化”計(jì)劃，旨在通過(guò)建立創(chuàng)新性小供應(yīng)商與大企業(yè)的聯(lián)系、加強(qiáng)可商業(yè)化的創(chuàng)意與創(chuàng)新企業(yè)的聯(lián)系、培訓(xùn)技術(shù)工人、增加出口、鼓勵(lì)小企業(yè)發(fā)展和加速技術(shù)創(chuàng)新等方式幫助美國(guó)本土制造業(yè)創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)。2012 年 8 月16 日，奧巴馬政府宣布，將與私營(yíng)部門(mén)共同出資建設(shè)美國(guó)“國(guó)家增材制造創(chuàng)新中心”，國(guó)防部、能源部和商務(wù)部等 5 家政府部門(mén)共同出資 4 500 萬(wàn)美元，企業(yè)、學(xué)校和非營(yíng)利性組織組成的聯(lián)合團(tuán)體將出資 4 000 萬(wàn)美元進(jìn)行匹配。2012 年 10 月 9 日，10家公私合作制造業(yè)創(chuàng)新中心被選出，每個(gè)可獲得 200 萬(wàn)美元左右資助，可培訓(xùn) 1 000 個(gè)技術(shù)工人，幫助 650 家小企業(yè)利用區(qū)域集群資源。2013 年 3 月20 日，美國(guó)國(guó)家增材制造創(chuàng)新中心宣布，已授予 7 家機(jī)構(gòu) 450 萬(wàn)美元的項(xiàng)目啟動(dòng)資金。2013 年 5 月，美國(guó)政府宣布為 5 個(gè)聯(lián)邦部門(mén)提供 2 億美元的聯(lián)邦資金，成立了“輕型和當(dāng)代金屬制造”、“數(shù)字制造和設(shè)計(jì)”和“下一代電力電子制造”3 個(gè)制造業(yè)創(chuàng)新中心[12,13]。

2014年 7 月18日，美國(guó)白宮發(fā)布《2016 財(cái)年聯(lián)邦科技預(yù)算優(yōu)先領(lǐng)域備忘錄》[15]，強(qiáng)調(diào)在確保本部門(mén)專(zhuān)門(mén)使命導(dǎo)向性研究資助的基礎(chǔ)上，需協(xié)調(diào)各聯(lián)邦部門(mén)資源配合《先進(jìn)制造國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃》《美國(guó)全球變化研究計(jì)劃 2012—2021 戰(zhàn)略規(guī)劃》等國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃，將研發(fā)資助聚集到重點(diǎn)領(lǐng)域和優(yōu)先領(lǐng)域的跨部門(mén)研發(fā)計(jì)劃上。

2014年 10 月 27 日，美國(guó)先進(jìn)制造業(yè)伙伴計(jì)劃指導(dǎo)委員會(huì)發(fā)布《加速美國(guó)先進(jìn)制造業(yè)》報(bào)告。奧巴馬當(dāng)天宣布了與報(bào)告建議相匹配的舉措：（1）實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新。逾 3 億美元投向關(guān)乎美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力的新興制造技術(shù)，讓制造商能夠享用國(guó)家實(shí)驗(yàn)室等的最新技術(shù)設(shè)施以鼓勵(lì)創(chuàng)新。（2）確保人才梯隊(duì)。通過(guò)1億美元的美國(guó)學(xué)徒獎(jiǎng)勵(lì)競(jìng)賽擴(kuò)展有效勞動(dòng)力開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，與美國(guó)青年交流制造業(yè)職業(yè)經(jīng)驗(yàn)，體現(xiàn)價(jià)值。（3）改善商業(yè)環(huán)境。啟動(dòng)新的工具及五年初期投資以支持供應(yīng)鏈中的創(chuàng)新型小企業(yè)[16]。

在 2014 國(guó)際機(jī)器人及自動(dòng)化技術(shù)貿(mào)易博覽會(huì)（AUTOMATICA 2014）上，歐盟委員會(huì)和歐洲機(jī)器人非營(yíng)利組織國(guó)際協(xié)會(huì)（euRobotics AISBL）推出了迄今世界上最大規(guī)模的機(jī)器人民用研究和創(chuàng)新計(jì)劃——?dú)W盟機(jī)器人研發(fā)創(chuàng)新領(lǐng)域的公私伙伴關(guān)系計(jì)劃。機(jī)器人是歐洲未來(lái)關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)，預(yù)計(jì)到 2020 年歐洲機(jī)器人產(chǎn)業(yè)規(guī)模將超過(guò) 600 億歐元，并將創(chuàng)造 24 萬(wàn)個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)。該計(jì)劃的目標(biāo)是增強(qiáng)歐洲在農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、交通、民用安全和家庭等領(lǐng)域的機(jī)器人產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，維持并擴(kuò)大歐洲在機(jī)器人領(lǐng)域的領(lǐng)先地位。該計(jì)劃總耗資 28 億歐元，其中 2014—2020 年歐盟委員會(huì)將向該計(jì)劃提供7億歐元資助，另外 21 億歐元資助將來(lái)自歐洲產(chǎn)業(yè)部門(mén)[17]。

2015年 7 月，德國(guó)宣布在 2016—2020 年注資 4 600 萬(wàn)歐元?jiǎng)?chuàng)建亥姆霍茲新型能源材料實(shí)驗(yàn)平臺(tái)（The Helmholtz Energy Materials Foundry，HEMF），由亥姆霍茲柏林材料與能源研究中心負(fù)責(zé)平臺(tái)建設(shè)運(yùn)行的協(xié)調(diào)，參與平臺(tái)設(shè)計(jì)與組建的還有德國(guó)航空航天中心、于利希研究中心、亥姆霍茲吉斯達(dá)赫特材料與海洋研究中心、亥姆霍茲德累斯頓羅森多夫研究中心和卡爾斯魯厄理工學(xué)院。HEMF 平臺(tái)是一個(gè)國(guó)際共享的創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施，平臺(tái)共建機(jī)構(gòu)通過(guò)共享創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施不僅可以提升自身的研究能力，還能吸引更多追求同樣研究目標(biāo)的國(guó)際、國(guó)內(nèi)合作伙伴[12,13]。

3.2設(shè)立公私合作計(jì)劃或基金

2014年，美國(guó)農(nóng)業(yè)部（USDA）管理的農(nóng)業(yè)研究預(yù)算約 30 億美元，占 USDA 部門(mén)總預(yù)算比例不到 10%。2014 年 7 月 23 日，USDA 宣布組建食品與農(nóng)業(yè)研究基金會(huì)（Foundation for Food and Agricultural Research，F(xiàn)FAR）[18]，不占 USDA 部門(mén)農(nóng)業(yè)研究預(yù)算，得到了 2014 年新頒布的《農(nóng)業(yè)法案》的授權(quán)。在聯(lián)邦預(yù)算壓縮的大背景下，成立新的基金會(huì)是一種繼續(xù)和擴(kuò)大農(nóng)業(yè)研究投資的創(chuàng)新方式，將補(bǔ)充美國(guó)現(xiàn)有政府資助的農(nóng)業(yè)科學(xué)研究事業(yè)，并加快解決美國(guó)農(nóng)業(yè)所面臨的挑戰(zhàn)。

FFAR 是獨(dú)立的非營(yíng)利性組織，美國(guó)聯(lián)邦政府撥款 2億美元作為初始資金，與通過(guò)募集和接受私人捐贈(zèng)等方式獲得的聯(lián)邦外部資金匹配使用，并適當(dāng)限制捐贈(zèng)者對(duì)捐贈(zèng)基金的使用或接受者的指定權(quán)限[19]。重要的是， FFAR 資助的研究活動(dòng)是對(duì)農(nóng)業(yè)部基礎(chǔ)和應(yīng)用研究活動(dòng)的補(bǔ)充，以解決新的農(nóng)業(yè)研究需求，但不搶占美國(guó)農(nóng)業(yè)部的任何權(quán)利和責(zé)任。FFAR 主要通過(guò) PPP 模式來(lái)促進(jìn)農(nóng)業(yè)研究和技術(shù)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)聯(lián)邦政府、州政府、高等教育機(jī)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)及非營(yíng)利組織研究人員之間的合作。

FFAR 由理事會(huì)管理，由當(dāng)然成員、任命成員和列席成員構(gòu)成。當(dāng)然成員由美國(guó)農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)，分管農(nóng)業(yè)研究、教育和經(jīng)濟(jì)的副部長(zhǎng)，農(nóng)業(yè)研究局的管理人員，國(guó)家食品與農(nóng)業(yè)研究所主任及國(guó)家科學(xué)基金會(huì)主任擔(dān)任，任期為 5 年。任命成員 15 名，由當(dāng)然成員通過(guò)投票產(chǎn)生，其中8名從美國(guó)國(guó)家科學(xué)院（NAS）提供的候選人中選出，任期為 3 年；7 名從產(chǎn)業(yè)界提供的候選人中選出，任期為 2 年。大多數(shù)任命成員應(yīng)具有農(nóng)業(yè)研究的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，并在盡量可行的情況下能夠代表農(nóng)業(yè)的不同部門(mén)，聯(lián)邦政府的雇員不能擔(dān)任任命成 員，所有任命成員都有投票表決權(quán)。董事會(huì)主席從成員中選舉產(chǎn)生。由董事會(huì)雇傭執(zhí)行主任來(lái)具體執(zhí)行董事會(huì)規(guī)定的義務(wù)和責(zé)任[12,13]。這種“雙軌”資助方式，在遵循市場(chǎng)機(jī)制決定性作用及科學(xué)共同體學(xué)術(shù)自治作用基礎(chǔ)上，重視政府專(zhuān)業(yè)部門(mén)的引導(dǎo)、規(guī)劃、激勵(lì)和精細(xì)管理作用。

3.3發(fā)展多層次創(chuàng)新伙伴關(guān)系

全球環(huán)境基金（GEF）成立于1991年，最初是世界銀行的一項(xiàng)支持全球環(huán)境保護(hù)和促進(jìn)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的10億美元試點(diǎn)項(xiàng)目，聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署、聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署和世界銀行是執(zhí)行機(jī)構(gòu)。1994年“里約峰會(huì)”期間重組為獨(dú)立常設(shè)機(jī)構(gòu)，先后受托成為《聯(lián)合國(guó)生物多樣性公約》（1994）、《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（1994）、《持久性有機(jī)污染物斯德哥爾摩公約》（2001）、《防治荒漠化公約》（2003）和《關(guān)于汞的水俁公約》（2013）的資金機(jī)制，并為《關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書(shū)》在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家的實(shí)施提供支持。GEF 已為 165 個(gè)發(fā)展中國(guó)家的 3 690 個(gè)項(xiàng)目提供了 125 億美元贈(zèng)款并撬動(dòng)了 580 億美元的聯(lián)合融資[20]。

2014年 7 月 9 日，在“地平線(xiàn) 2020 ”科技創(chuàng)新計(jì)劃下創(chuàng)建的歐盟、私營(yíng)部門(mén)和成員國(guó)之間研究合作伙伴關(guān)系（EU-Industry Partnerships，EUIP）發(fā)布了首次 PPP 項(xiàng)目招標(biāo)。未來(lái) 7 年總投資將達(dá) 195 億歐元，其中歐盟出資 73 億歐元，私營(yíng)部門(mén)出資 122 億歐元。2013 年確定的 5 個(gè)聯(lián)合技術(shù)計(jì)劃（JTIs）包括：創(chuàng)新藥物 2（IMI 2）、燃料電池和氫能 2（FCH 2）、清潔天空 2（CS 2）、生物基產(chǎn)業(yè)（BBI）和歐洲領(lǐng)先電子元器件和系統(tǒng)（ECSEL）； 2014 年增加了移動(dòng)軌道計(jì)劃（Shift 2 Rail）、歐盟單一空管實(shí)施計(jì)劃（SESAR 2020）。PPP 項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)面向公司、中小企業(yè)、大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)和其他組織，通過(guò)同業(yè)評(píng)審后獲得資金支持。首輪招標(biāo)公共資金為 11.3 億歐元，私營(yíng)部門(mén)將提供等額資金， 以提升歐洲產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力[21]。

英國(guó) 2003 年設(shè)立了“知識(shí)轉(zhuǎn)移合作伙伴計(jì)劃”（KTP），該計(jì)劃由“教研公司計(jì)劃”和“院校與企業(yè)界的合作伙伴計(jì)劃”合并而來(lái)。由企業(yè)、院校和 KTP 聯(lián)系人共同推進(jìn)合作研發(fā)的知識(shí)轉(zhuǎn)移。KTP 聯(lián)系人與院校簽訂勞動(dòng)協(xié)議，在企業(yè)工作。院校派出導(dǎo)師經(jīng)常性地到企業(yè)指導(dǎo)研發(fā)工作，KTP 聯(lián)系人負(fù)責(zé)將院校的合作研發(fā)成果轉(zhuǎn)移到企業(yè)。政府對(duì) KTP 項(xiàng)目給予 1—3 年部分資助，余下投資由參與企業(yè)提供[12，13]。

4　政策建議

實(shí)現(xiàn)“雙中高”目標(biāo)，離不開(kāi)科技創(chuàng)新支撐；推動(dòng)科技創(chuàng)新，離不開(kāi)制度激勵(lì)與資源投入保障。企業(yè)和產(chǎn)業(yè)要向中高端發(fā)展，必然要求投資于創(chuàng)新基本要素、激發(fā)私營(yíng)部門(mén)創(chuàng)新投入，必然帶動(dòng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和就業(yè)增長(zhǎng)，促進(jìn)收入持續(xù)提高，進(jìn)而支撐經(jīng)濟(jì)中高速增長(zhǎng)。而保持經(jīng)濟(jì)中高速增長(zhǎng)，才能保證財(cái)政稅收、企業(yè)利潤(rùn)、居民收入有合理的增長(zhǎng)，促進(jìn)社會(huì)需求升級(jí)和供給結(jié)構(gòu)優(yōu)化，為轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)創(chuàng)造條件，進(jìn)一步引領(lǐng)企業(yè)和產(chǎn)業(yè)持續(xù)向中高端邁進(jìn)。我國(guó)正統(tǒng)籌實(shí)施“四大板塊”和“三個(gè)支撐帶”戰(zhàn)略組合，推動(dòng)共建“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21 世紀(jì)海上絲綢之路”，為國(guó)際、國(guó)內(nèi) PPP 創(chuàng)新合作提供了廣泛空間。政府既要吸引海外社會(huì)資本在國(guó)內(nèi)投資創(chuàng)新，又要鼓勵(lì)中國(guó)社會(huì)資本赴海外投資創(chuàng)新，以激活國(guó)家創(chuàng)新體系的各類(lèi)創(chuàng)新要素，提升本國(guó)企業(yè)、大學(xué)和研發(fā)機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)力。各級(jí)政府都要堅(jiān)持必要、合理、可持續(xù)的財(cái)政投入原則，有效控制政府支付責(zé)任，防止政府合同責(zé)任過(guò)多加劇財(cái)政收支矛盾，帶來(lái)新的支出壓力和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。要依法建立合理的利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，協(xié)同發(fā)揮市場(chǎng)、政府和社會(huì)機(jī)制的優(yōu)勢(shì)，以?xún)?yōu)勢(shì)互補(bǔ)形成創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的社會(huì)合力。

4.1充分調(diào)動(dòng)科技創(chuàng)新綜合協(xié)調(diào)部門(mén)與專(zhuān)業(yè)部門(mén)的“雙積極性”

作為科技創(chuàng)新綜合協(xié)調(diào)部門(mén)，科技部、國(guó)家發(fā)改委在科技創(chuàng)新資源配置中的職能是：（1）協(xié)調(diào)相關(guān)部委科技創(chuàng)新資源配置的總體布局，指導(dǎo)構(gòu)建統(tǒng)一的科技創(chuàng)新資源管理信息平臺(tái)，對(duì)相關(guān)部委專(zhuān)業(yè)化配置科技創(chuàng)新資源提出優(yōu)化調(diào)整建議，確保公共科技創(chuàng)新資源發(fā)揮合力，提高財(cái)政資金使用效益；（2）負(fù)責(zé)組織跨部門(mén)研發(fā)計(jì)劃，對(duì)其他部委直接配置的科技創(chuàng)新資源以外的財(cái)政科技創(chuàng)新資源進(jìn)行合理優(yōu)化配置；（3）與相關(guān)部委在加強(qiáng)功能分工的基礎(chǔ)上建立分工協(xié)作關(guān)系，建立起常態(tài)化的對(duì)話(huà)機(jī)制，通過(guò)部際聯(lián)席會(huì)議和戰(zhàn)略咨詢(xún)與綜合評(píng)審制度等統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制實(shí)現(xiàn)總體科技創(chuàng)新資源的統(tǒng)籌優(yōu)化配置。

作為科技創(chuàng)新專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)，如工信部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家衛(wèi)計(jì)委、環(huán)保部等，在科技創(chuàng)新資源配置中的職能是：（1）負(fù)責(zé)專(zhuān)業(yè)化配置本部門(mén)、本領(lǐng)域科技創(chuàng)新資源，管理本部門(mén)、本領(lǐng)域創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施、創(chuàng)新體系，推進(jìn)本部門(mén)、本領(lǐng)域公私創(chuàng)新合作關(guān)系；（2）參與組織跨部門(mén)研發(fā)計(jì)劃，對(duì)其他部委配置的與本部門(mén)、本領(lǐng)域相關(guān)的科技創(chuàng)新資源提出需求和優(yōu)化調(diào)整建議；（3）與綜合協(xié)調(diào)部門(mén)和相關(guān)部委建立分工協(xié)作關(guān)系和常態(tài)化對(duì)話(huà)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)本部門(mén)、本領(lǐng)域及相關(guān)部門(mén)科技創(chuàng)新資源合理優(yōu)化配置。

4.2以?PPP?模式建設(shè)高起點(diǎn)專(zhuān)業(yè)化的國(guó)家創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)

未來(lái)的研究與創(chuàng)新需要發(fā)展更多、更廣、更強(qiáng)、更專(zhuān)業(yè)的公私創(chuàng)新合作伙伴關(guān)系，包括部門(mén)、地方、官產(chǎn)學(xué)研及跨國(guó)公私創(chuàng)新合作伙伴關(guān)系，如建設(shè)公私合作研發(fā)及技術(shù)轉(zhuǎn)移機(jī)構(gòu)、研究團(tuán)隊(duì)和專(zhuān)業(yè)人才培訓(xùn)基地，設(shè)立公私合作創(chuàng)新基金，資助公私合作研發(fā)及技術(shù)轉(zhuǎn)移等項(xiàng)目，通過(guò)引入“社會(huì)資本”的專(zhuān)業(yè)化運(yùn)作和精細(xì)化管理提升政府的精細(xì)化治理能力和管理水平，更好地發(fā)揮公共投資的引導(dǎo)、放大效應(yīng)，加速新技術(shù)研發(fā)、服務(wù)推廣及產(chǎn)業(yè)化。

建議綜合協(xié)調(diào)部門(mén)積極協(xié)調(diào)相關(guān)部委，在“國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃”框架下統(tǒng)籌設(shè)立各類(lèi)“專(zhuān)業(yè)化科技創(chuàng)新研究基金”，如食品與農(nóng)業(yè)研究基金、工業(yè)與信息化研究基金、健康與衛(wèi)生研究基金、海洋環(huán)境與漁業(yè)研究基金等，目標(biāo)是構(gòu)建高起點(diǎn)專(zhuān)業(yè)化的國(guó)家創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，打通從科技強(qiáng)到產(chǎn)業(yè)強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)強(qiáng)、國(guó)家強(qiáng)的通道。“專(zhuān)業(yè)化科技創(chuàng)新研究基金”需要與國(guó)家自然科學(xué)基金、國(guó)家科技重大專(zhuān)項(xiàng)、技術(shù)創(chuàng)新引導(dǎo)專(zhuān)項(xiàng)（基金）以及基地和人才專(zhuān)項(xiàng)等四類(lèi)科技計(jì)劃（專(zhuān)項(xiàng)、基金等）形成矩陣式布局，針對(duì)特定領(lǐng)域研發(fā)需求，個(gè)性化解決資金來(lái)源、資金管理、資金使用方式和收益分配等問(wèn)題。資金來(lái)源包括財(cái)政資金注入、企業(yè)投資、融資、捐贈(zèng)、眾籌和增值收益等方式。管理可采取理事會(huì)、董事會(huì)、基金會(huì)等形式委托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。純基礎(chǔ)研究需要政府持續(xù)、穩(wěn)定的支持，同時(shí)也可以與社會(huì)資本合作共建新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，吸引領(lǐng)先企業(yè)投入；應(yīng)用基礎(chǔ)研究可合建創(chuàng)新共同體，共同資助研發(fā)項(xiàng)目；技術(shù)創(chuàng)新及轉(zhuǎn)移可采用股權(quán)合作、補(bǔ)助補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、遠(yuǎn)期約定購(gòu)買(mǎi)和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式，重大技術(shù)成果可優(yōu)先供投資企業(yè)轉(zhuǎn)化，轉(zhuǎn)化收益可部分計(jì)提，重新注入 PPP 合作政府引導(dǎo)基金資金池。

4.3將政府和社會(huì)資本合作推進(jìn)科技創(chuàng)新納入法制化軌道

創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)最終要靠產(chǎn)業(yè)化的創(chuàng)新來(lái)培育和形成新的增長(zhǎng)點(diǎn)，不能僅靠政府來(lái)提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。多元主體廣泛參與有利于促進(jìn)資源要素以市場(chǎng)化方式進(jìn)行配置和流動(dòng)，倒逼體制改革。政府的職責(zé)是維護(hù)統(tǒng)一市場(chǎng)，創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，形成讓創(chuàng)新人才和創(chuàng)新企業(yè)獲利的政策環(huán)境和制度環(huán)境，既要引進(jìn)國(guó)際資金來(lái)華投資，支持國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)向國(guó)際機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)，也要積極開(kāi)展對(duì)外投資，開(kāi)拓國(guó)際市場(chǎng)。科技界的職責(zé)是面向世界科技前沿，面向國(guó)家重大需求，面向國(guó)民經(jīng)濟(jì)主戰(zhàn)場(chǎng)，發(fā)揮好科技創(chuàng)新的支撐引領(lǐng)作用。社會(huì)資本的職責(zé)是提供優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)、物有所值、合理盈利的創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，加快促進(jìn)科技創(chuàng)新和科技成果產(chǎn)業(yè)化。

目前，中央及相關(guān)部門(mén)、各地都在大力推廣 PPP 模式，但尚無(wú)相關(guān)法律法規(guī)來(lái)保護(hù)不同主體權(quán)益。科技創(chuàng)新領(lǐng)域的 PPP 合作也缺乏規(guī)范性政策文件，需要在實(shí)際操作層面加快推進(jìn)試點(diǎn)示范。相對(duì)其他基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域而言，科技創(chuàng)新領(lǐng)域 PPP 項(xiàng)目的創(chuàng)新鏈、價(jià)值鏈、政策鏈和資金鏈之間的關(guān)系更加復(fù)雜，合同文本更需要專(zhuān)業(yè)性的規(guī)范指導(dǎo)。建議科技創(chuàng)新綜合協(xié)調(diào)部門(mén)立足于建立健全一整套規(guī)范化、專(zhuān)業(yè)化，能有效促進(jìn)科技創(chuàng)新 PPP 規(guī)范健康發(fā)展的制度體系，加快培育形成一個(gè)統(tǒng)一透明、公開(kāi)公正、競(jìng)爭(zhēng)有序、監(jiān)管有力的科技創(chuàng)新 PPP 市場(chǎng)，形成市場(chǎng)化的科技創(chuàng)新培育機(jī)制，強(qiáng)化 PPP 項(xiàng)目長(zhǎng)期投資的政府信用擔(dān)保，帶動(dòng)科技創(chuàng)新與科技服務(wù)業(yè)持續(xù)發(fā)展。各科技創(chuàng)新專(zhuān)業(yè)部門(mén)也要將 PPP 工作納入法制化軌道，為科技創(chuàng)新 PPP 合作制定專(zhuān)門(mén)規(guī)章和合同框架，明確合作指南和指導(dǎo)原則，規(guī)范政府和社會(huì)資本的責(zé)權(quán)利關(guān)系，對(duì)所有參與主體和利益相關(guān)者進(jìn)行輔導(dǎo)培訓(xùn)，明晰知識(shí)產(chǎn)權(quán)、資本所有權(quán)、責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)等法律問(wèn)題，為 PPP 模式健康發(fā)展提供良好法律環(huán)境、專(zhuān)業(yè)人才支撐和穩(wěn)定的政策預(yù)期。

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萬(wàn)勁波 中科院科技戰(zhàn)略咨詢(xún)研究院和中科院科技政策與管理科學(xué)所副研究員、碩士生導(dǎo)師。北京大學(xué)理學(xué)博士。中國(guó)軟科學(xué)研究會(huì)理事，中國(guó)科學(xué)學(xué)與科技政策研究會(huì)理事。主要研究方向?yàn)榧夹g(shù)預(yù)見(jiàn)、科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新政策與治理。主持或共同主持完成國(guó)家軟科學(xué)研究計(jì)劃重大項(xiàng)目、國(guó)家“十三五”科技規(guī)劃前期研究重大課題、國(guó)家發(fā)改委重大問(wèn)題軟科學(xué)研究、中科院學(xué)部咨詢(xún)重大項(xiàng)目研究支撐任務(wù)等重點(diǎn)項(xiàng)目6項(xiàng)。E-mail: wanjinbo@casipm.ac.cn

Wan Jinbo An associate professor at the Institutes of Science and Development, Chinese Academy of Sciences（CASISD）and Institute of Policy and Management, Chinese Academy of Sciences（CASIPM）. He Received Ph.D. from Peking University in 2008. He is also an Executive member of Chinese Soft Science Society and Chinese Association for Science of Science and S&T Policy. His research interests are technology foresight, governance and policy of science, technology and innovation. As project leader or co-project leader, He have completed six key projects of MoST（The Ministry of Science and Technology）, NDRC（National Development and Reform Commission）, and Academic Divisions of the CAS, such as key project of the national soft science research plan, planning research on the Thirteenth Five-Year Plan of National Science & Technology, etc. E-mail: wanjinbo@casipm.ac.cn

On Promoting Mechanism of Science Technology and Innovation through Public Private Partnership

Wan Jinbo1,2Zhao Lanxiang1,2
（1 Institutes of Science and Development, Chinese Academy of Sciences，Beijing 100190, China; 2 Institute of Policy and Management, Chinese Academy of Sciences，Beijing 100190, China）

AbstractAt present, China’s economic and social reform in public private partnership（PPP）field didn’t directly relate to Science, Technology and Innovation（STI）, reform of STI didn’t involve PPP mode, either. PPP mode has to be expanded into STI and public service sectors urgently. As far as the objectives of thirteenth Five-Year Plan, ensuring R&D investment intensity of the whole society cannot do without PPP mode. The changes, from government's direct investment to social financing, from government management to PPP governance and professional operation, from investment in fixed assets to incentive mechanism of market, cannot only increase the amplification effect of public finance of STI, achieve win-win situation of public and private interests, but also promote optimal allocation of STI resources from various departments. Relevant experiences of PPP mode, leveraging social capital investment in STI in typical countries, showed that closing cooperation of public and private based on transparent rules, and clearing project management demands of the whole life cycle, may not only ease financial pressure on STI spending, alleviate problem of dislocation, offside and absence of government functions, but also significantly encourage the whole society to enhance investment in STI, and improve allocation efficiency of STI resources from public and the whole society. Finally, it was put forward three proposals combined with needs of STI resource allocation in thirteenth Five-Year period. First is fully mobilizing “double positive” of integrated and coordinated sectors and professional sectors ofbook=476,ebook=96STI. Second is using PPP mode to build a specialized national innovation network on a high level. Third is bringing PPP mode of promoting STI into the whole legal system.

Keywordsscience technology and innovation, social capital, public private partnership, resources allocation