河南教育財政支出資源配置問題研究

韓良良

摘要：河南教育城鄉不均是長期以來一直都存在的問題，農村地區教育環境差毋庸置疑，所以政府持續加大農村教育財政支出，目的在于試圖改善農村教育條件，事實證明城鄉差距確實也在縮小。但是，隨著城鎮化快速推進以來，教育適齡人口正以一定的規模和速度流向城市，致使教育城鄉不均問題更加復雜。一方面，農村教育依然苦不堪言，城鄉不均依然存在明顯差距，人口流出造成不少教學點閑置；另一方面，城市教育依然占據資源優勢，人口流入擠占城市教育資源，城市教育資源不足問題突出。教育財政支出向何處去？已經成為當前的難點問題，本文研究正是基于這一問題而展開。

關鍵詞：河南；教育；財政支出；資源配置

中圖分類號：G40-058 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）004-000474-02

一、人口流動背景下的教育難題

一方面，流出地農村因生源減少導致教育需求不足，教育教學資源不能充分利用甚至閑置。人口流動是人口的重新分布，不會帶來人口總量的增加，教育適齡人口流動實際上是對教育需求的空間再分布。城鄉人口流動喚醒了農民的高質量教育訴求，農村家長對城市優質教育資源的需求日益增長，農村教育適齡人口逐漸遷移到城市上學，使得流出地教育適齡人口減少，農村出現教育需求不足，學校大量教學設施閑置，學校出現空殼化的現象。流出地農村生源減少的同時，流出地農村的投入卻在增加。省政府為實現教育公平做出了不少努力，不斷扶持農村教育事業發展，努力改善農村學校辦學條件，改善校舍條件、教學設施，許多農村學校不但有標準化的教學樓、宿舍、食堂，還配備了多媒體、圖書、實驗儀器等。啟動“特崗計劃”為農村地區學校帶去更多的優秀師資，啟動“全面改薄”工程改善貧困地區薄弱學校的辦學條件。由于教育財政投入的收益周期較長，人口外流的規模和速度又不能準確把控，教育財政支出增多而辦學效益卻沒有提高，造成教育教學資源浪費嚴重。

另一方面，流入地城市教育需求過剩，教育教學資源供給不足。教育人口的大量流入使當地教育面臨巨大的壓力。很多城市學校出現了超大規模班級、教師超負荷運轉、生均教學設施占有量下降等問題，這不僅削弱了教育教學的效果，也不利于學生培養的質量。學生人數的驟然增加導致教育需求的增加，在一些流入比較集中的區域，原有的教學資源一時無法滿足流動人口的需求，而政府又明確規定流動人口的入學問題由流入地解決，因此流入地政府不得不增加教育投入，增辦學校、增添設施、補充任課教師和管理人員。公安部門沒有對流動教育人口進行登記，各地區政府沒有準確的數據可參考，因此教育部門無法準確判斷流動教育人口入學需求量，無法及時增加資源投入并調整學校布局。加之流動人口數量多、規模大又具有不穩定和不可控的特征，常常伴隨城市發展和個人意愿而遷移，流動人口隨時可能遷移到其它區域，又會造成新建學校資源的浪費。

二、教育財政支出區域不均嚴重

1.教育供給對象八成分布在縣區

教育供給對象的區域分布決定了區域需求，區域需求決定了財政支出的區位方向，根據《河南省2010年人口普查資料》中《1-7各地區分年齡、性別的人口》數據，統計得出2010年河南省各地區14歲以下人口市縣分布情況，因2015年分年齡人口地區分布數據不可得，故用2010年河南省各地區14歲以下人口市縣分布情況替代2015年河南省各地區19歲以下人口市縣分布情況。2015年河南省轄市及市轄區與縣區人口分布比例分別為18%、82%，分布比例最好的漯河市省轄市及市轄區與縣區人口比例分別為50%、50%，分布比例最壞的周口市省轄市及市轄區與縣區人口比例分別為5%、95%。

根據人口普查數據整理可以看出，河南省2015年需要接受教育的19歲以下人口82%常住縣區，按照河南省2015年城鎮化率46.6%推算，并假設人口流動的年齡層次是均勻的，可推算出河南省2015年19歲以下人口53%常住農村，事實上流向城鎮的人口多數是具有勞動力的成年人，那么可以認為河南省2015年19歲以下常住農村人口不止53%甚至更多。河南省2015年19歲以下人口市縣分布情況顯示，除漯河市、鄭州市19歲以下人口的市縣分布接近對半外，周口市、駐馬店市、許昌市的19歲以下人口超過90%常住縣區，河南19歲以下人口總體分布情況為：市縣分布約2：8、市縣鄉分布約2：2：6。

2.教育財政支出六成分布在縣區

從我省財政支出分布情況可以看出，2002年是個分界線，2002年以前主要的支出責任在鄉鎮級財政，鄉鎮級財政支出占到50%左右，縣市級財政支出占到20%左右；2002年以后主要的支出責任在縣市級財政，縣市級財政支出占到70%左右，鄉鎮級財政支出占到2%左右。財政支出責任上移，鄉鎮級財政支出責任微乎其微、甚至小到可以忽略不計的程度，縣市級財政支出責任占主導地位。財政統計口徑的縣市級財政支出是指縣級和市轄區級財政支出總和，如果將市、縣級財政支出打捆合并成市縣級，即將省轄市級、市轄區級、縣級財政支出加總，市縣級財政支出占到將近90%的比重。

從河南省財政廳公布的公共財政教育支出分級分區數據整理可以看出，教育財政支出的42%由省級、省轄市本級、市轄區財政承擔，教育財政支出的58%由縣級財政承擔。省級、省轄市本級、市轄區財政支出主要用在市區內的學校教育（極個別雖在縣區卻屬省轄市或市轄區直屬的學校忽略不計），而縣級教育財政資源無疑完全投向縣域內的學校教育及管理部門，且多數投向了農村的學前教育和義務教育。財政支出責任主要在以縣級財政為主的市、區、縣級財政。省轄市級、市轄區級、縣級財政支出占到將近90%的比重，其中僅縣級財政支出就占到將近60%的比重。教育財政支出分級分區構成情況顯示：財政支出在市區、縣區內學校教育的分布比例約4：6。

3.資源配置區域不均的原因分析

如果按照財政支出的使用效率衡量教育公共服務是否均等，可從教育公共服務供給的對象在市縣區域間的分布情況分析，得出近5年需要接受教育的19歲或14歲以下人口分布比例，市區、縣區分布比例約2：8，市區、縣城、農村分布比例約2：2：6。從公共財政的教育支出在市縣政府層級間的分布情況分析，得出財政支出在市區、縣區內學校教育的分布比例約4：6。依據教育公共服務均等化原則，按照需要接受教育人口的市區、縣區分布比例約為2：8來計算，財政支出在市區、縣區內學校教育的分布比例也應約為2：8才合理，而實際上財政支出在市區、縣區內學校教育的分布比例約為4：6，這其中有20%的財政資源錯位看起來似乎是低效率的，財政支出在市區、縣區內學校教育的分布比例失衡，直接導致市區、縣區內學校教育公共服務的質量差異。

從財政支出的角度分析造成教育公共服務不均等的可能原因，主要有以下幾個方面的影響因素：一是，人口普查所得的需要接受教育的人口數及分布情況與真實情況有偏差，如果實際流向城市的人口數比人口普查所得城市常住人口數的要多，就會造成財政資源在正常分配比例基礎上動態調整時向市區傾斜。二是，實際接受教育的人口數沒有按年齡統計的需要接受教育的人口多，如果部分需要接受教育的人口并沒有進入學校而是在務農或打工，就會造成縣區內學校教育的財政支出并不需要按年齡統計的那么多。三是，假設實際的接受教育的人口分布和財政支出的資源分布暫時是均衡的，按照流動人口向城市聚集的一般規律，這種均衡將隨時進入一種不均衡狀態并成為常態，城鎮教育資源短缺、農村教育資源浪費的問題依然存在。

三、兩種假象造成兩種極端建議

觀點一：農村教育教學軟硬條件差，吸引不了農村教育適齡人口，造成部分學者認為應將財政資源投向貧困的農村。事實上，近十年農村教育財政投入持續增加，農村的校舍等硬件設施建的再漂亮，吸引優秀的教師隊伍和管理團隊能力有限，難敵市區縣區學校優秀師資的吸引，更別說學校周邊區域的配套公共服務，教育適齡人口更愿意到能力所及最好的學校，農村教育適齡人口趨向就近縣區或城市流動，縣區教育適齡人口趨向就近市區或更遠流動，這種趨勢會長期存在直到區位優勢消失，而且越來越明顯、越來越迅速。

觀點二：城市教育教學軟硬條件好，對農村教育適齡人口具有很大吸引力，出現了大班額等教育資源供給不足的現象，造成部分學者認為應將財政資源投向需求量大的城市。實際上，近年隨著城鎮化步伐的加快，大量農村教育適齡人口跟隨進城務工的家長向城市轉移，城市教育資源原本有限，從建校規劃與建設速度都跟不上快速增加的需求，在這個特定的歷史階段，城市便出現了學校加班、班里加凳的大班額現象。一方面給城市學校帶來巨大壓力，城里大班額問題難緩解。另一方面導致農村教育出現新問題，不少農村學校成了空心學校，學生偏少的教學點普遍存在，學校閑置造成了教育資源的巨大浪費。

基于人的自由選擇規律，財政資源投入比例高、人均財政支出金額高，城市公共服務供給好、教育教學軟硬條件好，這些對農村教育適齡人口具有絕對的吸引力，雖然人口流動存在就近遷移的客觀因素，但同時也存在趨向優質資源的主觀事實，縣區教育雖然比農村好但比起城市還相差甚遠，在城市教育遠優于縣區教育的現實情況下，經濟人假設證明人會趨向更有利的選擇，農村教育適齡人口無疑會優先選擇城市教育，短時期內大量人口涌入城市帶來諸多社會問題，城市病的出現證明城市已無力容納超量人口，河南產業不向城市集聚的現實情況，決定了未來城市對人口的吸納能力有限。

四、教育財政資源配置調整建議

建議對農村學校進行科學規劃、整合資源、調整優化布局，在縣區建一批寄宿學校，把分散在教學點的學生，相對集中到寄宿學校來，引導農村適齡人口到縣區就讀，符合河南經濟社會發展的實際情況。將部分流動人口截留在縣區，既能適度緩解城市病的問題，又提供了縣區經濟發展的人力資源。

其一，河南產業相對分散集聚在縣區，河南縣區經濟發展蘊含后發動力，應該盡量采取措施吸引推動農村人口流向縣區，為縣區經濟長期發展儲備足夠的人力資源。所謂吸引，迅速加大縣區教育財政投入力度，逐步形成可與市區媲美的教育環境，自然吸引農村教育適齡人口到縣區就讀。所謂推動，依據人的自然選擇規律，只會有少數人由于不得已的原因選擇在農村上學，為了滿足這少數人的需求而投入巨額財政資金，無疑造成了財政資源的巨大浪費，不是財政資源最有效率的選擇。把原來投向農村教育財政資源部分轉而投向縣區教育，為迅速加大縣區教育財政投入力度貢獻財力。

其二，河南正在推行的省直管縣工程，正式啟動了縣區經濟發展的引擎，市區縣區發展逐步形成并駕齊驅之勢，未來的中國可能實現市縣同級并立的行政區劃格局，目前縣區包括教育在內的公共服務相比市區還有很大差距，盡快發展縣區教育公共服務已成為當務之急。教育公共服務具備明顯的優勢資源集聚特征，這一特征決定了更優教育自然集聚在更好區位，更優教育自然吸引教育適齡人口向更好區位流動。財政資源投入縣區教育，努力接近城市水平，把農村教育適齡人口截留在縣區，服務于縣區經濟社會發展的需求，既利于緩解教育公共服務不均衡狀況，又利于市縣并立的區域經濟發展需要，同時提高了資源效益、提高了教育質量。