我國環境法學教材內容設置上的補充和完善

摘 要：教材是學校教育的必備書籍，教材的質量很大程度上影響著教學水平。就我國環境法學教材內容設置上的缺失和遺漏進行了簡要分析。

關鍵詞：環境法學教材；教學內容；教材研究

教材是學校教育必備的書籍，教材內容的設置應盡可能科學、規范、全面、系統和嚴謹。教材的質量很大程度上影響著教學水平，教材內容作為教材的主體和核心，其設置應當全面系統，避免缺失和遺漏。環境法學又稱環境資源法學或環境與資源保護法學，本文所稱的環境法學教材是指通篇綜合性論述環境法學內容的教材，部分論述環境法學內容的教材不在此列。

我國高等環境法學教材大體上可分為三大類：

一、高等學校教材

如：金瑞林主編的《環境法學》（高等教育法學教材）；

金瑞林主編的《環境與資源保護法學》（面向21世紀課程教材）；

韓德培主編的《環境保護法教程》（普通高等教育國家級規劃教材系統）（已出版第五版）；

周珂著的《環境法》（21世紀法學系列教材）；

呂忠梅著的《環境法學》（21世紀法學規劃教材）；

蔡守秋主編的《環境資源法》（21世紀法學創新系列教材）；

陶信平主編的《環境資源法學》（新世紀高等學校法學專業系列教材）等，雖版本較多，但各具特色。

二、高職高專教材

如：郭正、盧莎主編的《環境法規》（教育部高職高專規劃教材）等。

三、繼續教育教材

如：金瑞林主編的《環境與資源法學》（全國高等教育自學考試指定教材法律專業）等。

縱觀我國環境法學教材，作者水平高，教材質量好，既有知識性，又有學術性；既重視理論，又強調實踐，吸收了國內外本學科專業的最新研究成果。此外，教材還具有前瞻性和創新性。教材從一個側面反映了我國現代環境法學教育的現有水平。遺憾的是，我國環境法學教材內容設置上還存在缺陷和不足，具體表現在：

1.對《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）關于環境保護條款的研究不夠全面和深入

《憲法》關于環境保護的條款是環境法的基礎，也是各項環境法律法規和規章的立法依據。《憲法》環境保護條款在整個環境體系中占有首要地位，它規定和指導著各級各類環境法律法規和規章的立法工作，起著“統帥”的作用。《憲法》關于環境保護的條款代表著國家在環境保護問題上的立場和觀點。

教材對環境保護條款的研究不夠全面是指沒有把《中國人民政治協商會議共同綱領》劃入新中國《憲法》之列。新中國成立后，我國共頒布了四部《憲法》：1954年《憲法》、1975年《憲法》、1978年《憲法》和1982年《憲法》。另外，值得一提的是新中國成立前夕，1949年9月29日通過的《中國人民政治協商會議共同綱領》（以下簡稱《共同綱領》），歷史上稱為起臨時憲法作用的《共同綱領》。由于《共同綱領》起臨時憲法作用且通過日期臨近十月一日中華人民共和國成立之日，故應把《共同綱領》劃定在中華人民共和國《憲法》之列。由許崇德主編的《憲法學》（當代世界出版社，2000年版）將《共同綱領》包括在第二章第三節《中華人民共和國憲法簡史》之內，本文的劃分和其相同。因此，新中國《憲法》應包括《共同綱領》在內共五部。沒有把《共同綱領》劃入其中，也就沒有了對《共同綱領》環境保護條款的研究和分析。

教材對“五四憲法”“七五憲法”“七八憲法”環境保護條款的研究較少，重點在“八二憲法”環境保護條款的研究上。誠然，對“八二憲法”環境保護條款作為重點研究無可厚非，但對前幾部《憲法》的環境保護條款的史實性研究不可忽視。

教材對環境保護條款的研究不夠深入表現在以下幾個方面：

現行《憲法》第二十六條第一款規定：“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。”此項條款在《憲法》環境保護條款中具有舉足輕重的作用。作為一項環境保護的核心條款，它所保護的環境應當是環境的全部而不能遺漏，也即整體環境而不是環境的某一部分即部分環境。誠然，生活環境和生態環境涵蓋了環境的大部分內容，但它并不是環境的全部內容。法律意義上的環境除了生活環境和生態環境外還應包括自然資源。另外，“其他公害”應改為“其他環境公害”為宜。公害即公共危害，雖然多數情況下是指由于危害環境造成公共環境利益的損害，但報刊或者其他新聞媒體偶爾也指由于治安案件和刑事案件對社會造成的公共危害。為了提高專指度和防止歧義現象，在“公害”前加“環境”進行限定更為適合。因此，可將第二十六條第一款修改為“國家保護環境，生態和自然資源，防治污染和其他環境公害”。

另外，筆者還認為應對環境要素做概要式的保護規定。環境要素是構成環境的基本單元，各環境要素共同構成了環境整體。保護環境離不開對環境各要素的保護。《憲法》應對各環境要素以列舉的形式做概要式的保護規定。這樣一來，環境要素在制定法律法規時就有了《憲法》依據。做到立法有據，程序合法，名正言順。在《憲法》對環境要素加以保護的同時，也要對公民保護環境要素的義務作出規定。因此，《憲法》應增加一條規定：“國家保護大氣、水、土地、海洋、森林、草原、礦藏、山嶺、濕地等環境要素。公民有保護上述環境要素的義務。”

2.地方環境法規的研究和論述薄弱

地方環境法規規章是地方環境立法的產物，也是地方環境管理和行政執法的法律依據。我國地域遼闊，各地方環境現實狀況和經濟發展水平存在很大差異。國家環境法律只能從一些原則性、根本性和普遍性的問題上加以規范，不可能也沒有必要針對地域性環境特點而面面俱到。這就要求開展地方環境立法工作，建立地方性環境法規。

地方環境法規的重點主要包括以下幾個方面的工作：（1）根據本地方的環境狀況和客觀現實需要，將國家環境法律具體化和地方化，對國家環境法律做適當補充和完善。（2）填補國家環境法律的空白。各地對本轄區迫切需要而國家目前又暫無相應立法的事項，可先行一步，通過地方環境立法加以規定。對于國家環境立法的盲點和空白點，通過地方環境立法加以調整和規范是很有必要的。（3）對于一些地方獨有的而不可能通過國家法律加以調整的，必須通過地方環境法律加以調整，值得注意的是，地方環境立法不能同國家環境立法相抵觸。否則，地方所制定的環境法規則無效。這就要求地方在環境立法時必須同國家環境法律的原則、精神相一致。此外，還要注意保持環境法制的統一、完整和協調，把國家環境立法的原則性同地方環境立法的地方性有機結合起來，制定和做好地方環境法規工作，造福地方百姓。

地方環境法規是地方立法的產物，也是地方環境監督管理和執法的法律依據。地方環境法規依據制定者的角度來分可分為三大類：地方人大制定的地方環境法規；地方人民政府制定的地方環境保護行政規章和地方環保局制定的富有特色的環境保護程序性規定。地方環境法規規章包括：（1）地方環境保護綜合性基本法規；（2）地方環境保護單行法規；（3）地方環境保護部門環境規章；（4）地方環境標準。習慣上，我們把地方性的環境法規（含地方環境標準）、環境規章和規定等規范性文件統稱為地方性環境法規。需要說明的是，地方環境法規規章既包括針對某一特定環境要素和環境技術要素（如《河北省環境質量自動檢測管理方法》）和地方環境標準的地方環境法規規章，又包括調整環境社會關系的地方環境法規規章（如《山東省環境污染行政責任追究辦法》）。從目前的環境法學教材來看，整體上的研究和論述地方性環境法規規章薄弱，表現在篇幅和章節上很少，從具體內容上來看，如果說有研究和論述地方環境法規規章的話，那么也只是地方環境標準且深入研究不夠。而研究和論述地方環境基本法規、單行法規和環境規章少之又少，甚至沒有。就環境法律法規來講，環境法學教材有明顯的重國家輕地方的傾向，沒有把地方環境法規規章擺在合適的研究位置。

3.缺乏人民解放軍環境法規規章的研究和探討

軍隊環境法規規章是國家環境法律法規體系的重要組成部分。軍隊企事業單位（尤其是企業單位）要發展建設，不可避免地要出現環境問題。眾多軍隊企事業單位出現的各種環境問題，就要制定相應的法規規章規范軍隊企事業單位的環境行為。于是，軍隊環境法規規章也就應運而生了。軍隊的環境法規規章是軍隊企事業單位在數量上和污染程度上發展到一定階段的客觀產物，它的出現對于減少和防治軍隊所屬領域的環境污染、環境破壞和生態破壞起到了積極的作用。軍隊環境法規規章的誕生，也就是軍隊環境境保護法治建設的開始。

軍隊環境法規規章與國家環境法律法規既有聯系又有區別。一方面，軍隊環境法規規章應當貫徹執行國家有關環境保護的方針、政策、法律和標準，接受國家環境法律法規的指導；另一方面，軍隊環境法規規章作為我國環境法律法規三大組成部分（國家、地方和軍隊）之一，又有其相對的獨立性。對于某項具體的環境法規規章，軍隊有的，適用于軍隊環境法規規章；軍隊沒有的，適用于國家環境法律法規；軍隊和國家同時有的，優先適用于軍隊環境法規規章。軍隊之所以要有自身的環境法規規章是由軍隊作為國家的一個特殊部門決定的。軍隊是介于國家和地方之間且又服務于國家和地方的特殊軍事組織。部門性質的特殊性、管理體制的特殊性和駐軍地域的分散性決定了單獨制定軍隊環境法規規章有利于軍隊的環境保護工作，也有利于軍隊的環境法制建設。研究和探討軍隊環境法規規章既有必要，又有現實意義。目前，軍隊環境法規規章數量還不多，立法空白不少，配套法規還不完善，但這并不影響我們對它的研究。我國環境法學教材涉及軍隊環境法規規章的內容幾乎看不見，就連期刊雜志上研究和探討軍隊環境法規規章的論文也是微乎其微，寥寥無幾。我們不希望這種現象繼續下去。

4.行業、部門環境法律法規的研究尚屬空白

我國產生污染的行業、部門幾乎都有自身的環境法律法規。這些環境法律法規對本行業本部門的環境保護和污染防治起到了重要作用。行業、部門環境法律法規既有一般環境法律法規的屬性，又有行業、部門的自身特點。加強、改善和健全行業、部門的環境法律法規是研究此類法規的重點。從行業、部門入手研究環境法律法規，為研究環境法律法規提供了一條途徑。對于多角度、多途徑、多視野、全方位研究環境法律法規很有益處。如今的環境法學教材內容越來越全、越來越深、越來越細，這也是教材發展的一種趨勢。目前，環境法學教材關于行業、部門的環境法律法規的研究和探討尚屬空白，希望今后的教材能在這方面有所改善。

參考文獻：

[1]高德耀.我軍環境法規規章探析[J].山西高等學校社會科學學報，2006，18（9）：92-94.

[2]許崇德.憲法學[M].北京：當代世界出版社，2000.

作者簡介：高德耀，1960年出生，山西省孝義人，本科，館員，研究方向：環境法學和環境哲學。

編輯 薛直艷