農地產權變遷呈現出結構細分特征的原因分析

李寧　陳利根　劉芳銘

摘要

文章通過構建產權細分、市場發展與租值界定的分析框架，系統分析了改革開放之后農地產權變遷呈現出結構細分特征的內在機理。研究表明：①國家由于農地租值耗散而對農地產權結構管制的放松，構成了農地產權結構逐漸細分的前提與背景；②農地產權變遷與市場形成的互動發展過程，使得農地產權界定出每個階段的農地租值，進而表現出“收益權-使用權”再到“收益權-使用權-處分權”的結構細分特征，并且每一次的農地產權結構細分都是包含既有產權內容的“螺旋式上升”。在理論上揭示出：如何有效界定農地租值是農地產權界定是否有效的關鍵，而農產品和農地要素市場作為發現并最大化租值的過程與場所，其自身形態的變動與農地產權結構的細分存在相互作用的內在關系，由此構成農地產權結構逐漸有效細分的關鍵。據此文章建議繼續放松農地產權與市場雙重管制，以市場自發交易的形式探索農地產權改革，實現農地產權結構進一步細分。

關鍵詞農地產權結構細分；農地租值；農產品市場；農地要素市場

中圖分類號F321 文獻標識碼A文章編號1002-2104（2016）06-0052-10

doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2016.06.007

改革開放30多年，我國農地產權制度發生了深刻的變化。首先，農地的產權權能越來越向農戶這一主體集中。其次，以時間為軸，在改革之初農地產權的變革重心是家庭承包下的農地所有權和使用權的“兩權分離”[1]。而在農地處分權“三權分離”的改革上，2002年之后才逐步得到關注。聯系這兩點可以說，在國家持續放松農地產權管制，并將農地權能歸還農戶的這一過程，有著顯著的漸進性特征。本文將這一過程特征稱為農地產權結構的逐漸細分。主要的考慮在于，產權本身的結構內涵[2]，使得從農地產權結構細分的特征出發看待農地產權制度的變遷，既可以滿足產權的結構內涵，又可以使變遷過程得以具體化。那么，改革開放至今為什么農地產權的變遷呈現出了結構細分的特征呢？對此問題的分析，將在以下幾方面對現有文獻構成補充：首先，以結構細分的特征看待農地產權制度的變遷歷程，為已有的制度研究提供新的視角?，F有研究大多忽視權能結構分解的內在機理，將其遺落在了“黑箱”之中，有待打開。其中需要指出的一點在于，本文對農地產權進行的是農地使用權、收益權和處分權的結構劃分在已有研究保持一致的同時，利于規避意識形態和滿足產權經濟學含義[3]；其次，本文還將從農地租值及租值耗散的視角，

貢獻農地產權結構細分、市場發展與農地租值界定三者之間的理論與經驗研究。

1理論分析框架構建：市場發展、產權細分與租值界定

租值在某種意義上就是價值的同義表達，只不過租值強調的是供給不變時收入流的變化情況[4]。換言之，如果從供給與需求的角度來看，資源的租值主要是在資源供給不變時，由需求變動而決定的。而農地作為一種典型的自然物，具有供給彈性近乎為零的特征，這就使得農地的租值在很大程度上是由消費者或者生產者的需求所決定。但農地到底能否滿足主體的某類需求，還要在于農地本身的屬性能否提供滿足這類需求的供給。也正是這種意義上，Barzel才認為資源的價值是由資源的屬性功能所決定的[5]。而從社會發展的角度而言，農地的屬性功能主要有資源、資產、資本的三種，前者為自然功能的屬性，后者可以統一為財產性質的屬性功能，并且有著從前者到后者的變動規律。因此，當農地的使用主體在不同時期有著不同的需求時，農地的不同功能所決定的租值就會在這一時期體現出來。當這些租值沒有被產權專有化的界定，而是處于一種公共域狀態的時候，理性的經濟人面對這些非專有的租值，就會發生追租、尋租行為。而其中的追租、尋租成本，由于本身不具有生產性，在實質上就會使得攫取資源的成本，部分甚至完全抵消掉攫取所獲得的價值，而這就是租值耗散的發生。

至于資源租值為什么沒有被有效界定與排他的原因在于，起始掌握并界定資源每一屬性信息的產權成本可能會遠遠大大于界定的產權收益，就算界定之后，也可能會因為產權主體行使產權時的邊際成本大于邊際所得，而主動放棄產權的部分價值，兩種原因都會導致資源租值落入產權公共域，進而發生租值耗散的現象。而對于一項產權制度而言，如果始終處于產權管制僵化的狀態，首先需要獲取制度管制對象與預期管制效果的信息，由此將產生信息成本。而在付出產權制度的這些信息成本之后，后續的維持、執行又需要相應機構人力、物力及財力等執行成本。同樣的道理，當某種形式的農地產權制度由于始終處于產權管制、僵化的狀態，而需要付出巨大的信息成本和執行成本，就會產權公共域，進而導致農地租值耗散現象的發生。而為了降低租值耗散，就應該放松產權管制，改變產權的僵化狀態，盡可能有效的界定農地租值，收斂租值，而這正是農地產權結構得以細分的前提，即因為巨大租值耗散使得國家不得不改變農地的管制狀態。

而要理解農地產權管制放松之后結構逐漸細分的內在原因，還需要分析改革之后農地租值的變動與界定，因為產權的實質就是在主體之間對資源價值的界定與分配[2]。農地租值雖然是滿足產權主體需求的功能價值，但是主體的需求信息如何才能有效表達和傳遞出，同樣也是影響農地租值大小的關鍵因素。市場作為發現并處理信息的場所與過程[6]，其所形成的價格信號無疑提供了這一甄別機制。另外，通過市場價格的產權規則代替行政等級等其他方式的競爭，可以有效防止主體之間的“破壞性競爭”[7]。正是在這一邏輯之下，租值耗散理論才認為只有滿足市場要求的產權規則，才不會導致任何租值耗散現象的發生，因為在遵循市場的產權規則下，主體為了獲取某項特定資源產品所付出的成本，必定是該主體在其他生產活動中所得到的收益，由此，圍繞資源的成本收益便在生產性活動中實現了對等，從而不會帶來租值耗散。有關農地需求的市場，主要有農產品市場和農地要素市場[8]，前者進行農地種養產出的買賣，實現農地自然資源的生產養育功能并體現其屬性價值，后者進行農地要素的配置流動，實現農地的資產資本功能并體現其屬性價值。當農地需求的市場發生變動時，農地產權自然需要隨之變動，一來是因為產權是市場交易的基礎，二來是因為市場的發展過程同樣會推動產權的重新界定[9]。

于是，考慮到農地產權的結構細分同樣也是農地產權變遷過程的一種具體化表述，那么，我們就可以借助農地產權、需求市場發展與農地租值三者之間的內在邏輯關系，建立起理解農地產權結構逐漸細分的分析框架，如圖1所示：即由于農產品市場與農地要素市場，都起著發現農地對應資源、資產租值并最大化租值的功能，因此，農地產權在促進相應市場發展的同時，本身就同時界定了農地租值，從而降低了農地租值在主體分享過程中的耗散。并且，隨著農地需求市場從產品市場形態向要素市場形態的轉化，市場對產權的反向作用也將進一步促進農地產權形態的變動與經濟含義的深化，在結構的內涵下便是結構的逐漸細分。

基于此，下文將首先分析農地產權結構得以發生細分的前提，即農地產權結構僵化狀態導致的巨大租值耗散使得國家放松了產權管制。接著，結合農地屬性租值在不同市場形態中的變化，及其農地產權相應變動對其的界定，來具體論述農地產權結構逐漸細分的內在機理。

2農地產權結構的制度歷史：管制與細分

2.1改革開放之前的農地產權結構：僵化管制與租值耗散

從人民公社建立到改革開放之初的這段時間，國家為保證工業化的順利推進，一直維持著農地產權結構既有框架（見表1）。

首先，在農地使用權上，國家控制著農作物種植的決策主體和決策內容。在以糧為綱和計劃經濟的體制下，國家發出指令性計劃指標，包括每種農作物的種植面積、作物的產量、投入水平等等更為具體的任務，而社員和公社作為執行者只能按照國家的意志進行生產。除此之外，公社必須上繳的“皇糧國稅”也進一步制約了自主的農作物種植計劃。要使這種使用權管制有效，國家必須面對收集與處理農地特征、

作物特性、生產環節、天氣變化等

巨大信息成本。

此外，經濟信息獲取量的增加同樣需要更多的管理環節，國家作為非有形主體，具體作物計劃的實行也面對著從中央到社員之間層層的委托代理問題，需要巨大的組織成本與執行成本。于是，國家面對如此巨大的信息與執行問題，便不可能對農地的這種資源屬性進行有效界定，只能是在滿足偏好與有限理性的約束條件下對計劃內容進行約簡，主動放棄對部分資源信息的進行收集與處理，結果便是統一要求各地以糧為綱，實行各地區糧食的自給自足政策。此外，為提升產量，增加的復種指數也打破了作物生產的最優布局，比較優勢的喪失，更加不利于農業本身與傳統模式的轉變[10]。

其次，在農地收益權的控制方面，主要是剝奪社員土地分紅，嚴禁農產品長途販運，限制自由貿易，實行統購統銷，并以價格剪刀差形式進行原始積累。除此之外實行工分制的收益分配，即社員的年終收益取決于年終可分配總收益與所有社員加總工分數的比值，即每一工分的平均值。在這種情況下，國家通過各級組織獲取農業產出，需要付出行政和委托代理成本。同時，還需要支付監督社員生產活動的成本，因為工分制導致社員收益具有的極大外部性，使得生產合約不具有自我實施的特征[11]。

另外，在農地處分權方面，主要是嚴禁農地的買賣、出租和租賃，禁止社員退社，完全關閉農地要素市場，使得農地要素無法自由流動。在沒有農地要素市場的情況下，國家就算想通過行政方式實現農地要素的流動，其成本也是巨大的。因為在人民公社時期，農地要素初始的配置原則，是以傳統村落為邊界的公社行政區劃，而在戶籍制度制約村社成員流動、禁止社員退社，同時“隊為基礎”的背景下，如果國家對公社村隊之間的農地進行重新配置，本身就將打破公社體制的既有產權規定，重構成本是巨大的。此外，社員沒有農地使用權同樣使得村社內部也談不上要素的自由流動。而國家為了彌補人地生產要素的配置，采用的辦法是像工業生產車間一樣，劃分作業小組分工分段，實行農業生產的分工作業，但是農業本身所具有的地域性和季節性等產業特性，使得中間環節農產品的協調生產不可能像工業那樣在空間上并列并同時進行，其結果是進一步加劇了農地潛在生產的無效率。

無疑，國家管制下的上述農地產權結構對農地租值的界定將導致巨大的租值耗散。首先，在農地自然資源的屬性功能上。公社時期，社員基本生存口糧的需求都得不到滿足，無論是城鎮還是鄉村抑或者是城鄉平均的人均糧食年消費量，1978年的水平（依次為205、190、195 kg）均沒有有超過1952年農戶私有農地時的水平（依次為2405、194、1975 kg），1958年人民公社的畝均產值只有25.51元，1978年也只為48.84元，20年的時間還沒有增長一倍，而到包干到戶完全推行的1984年，這一數值就已經達到了113.73元，較1978年6年時間便翻了1.3倍，2013年更是達到了1 099.13元。由此可見，在資源生產的功能屬性上，農地租值長年處于大量耗散的情況之中。

當農地生產農產品的功能都沒能有效實現的情況下，農地資產資本的功能價值也就更無處談起了。數據顯示，公社時期每畝糧食作物的成本純收益率從1958年正的18%持續下降到1978年負的2.93%，并且長年保持為負的收益率，這意味著公社期間用于經營的農地反而成為了公社負的資產，經營的越多損失也就越大。從公社期間農戶以占耕地面積5%左右的自留地從事家庭副業而得到全年40%的純收入這一現實來看的話，國家管制農地產權結構在收入方面造成的租值耗散程度也就不言而喻了。

盡管，這一時期農地產權結構的配置，服務了國家的工業化目標，但結果是國家人為放大了產權公共域中的農地租值，使得農地租值耗散長期且大量存在，而這必將使得諾斯闡述的國家悖論成為現實。因為國家從農業產出中的長期獲益，必然需要以農地能保持有效產出為基礎，同時還要求獲益的成本不至大大超過收益本身。借助周其仁[11]對1952—1982年在農村的國家成本收益指數估

算和Wen[12]對1952—1989年農業全要素生產率的測算結果，我們可以直觀理解農地產權結構細分得以開始的背景。聯系歷史可知，當國家的管制成本開始大量超過國家收益時，農業生產的績效都會顯著下降，在此之下國家便不得不放松對農地產權結構的管制，而放松之后農業績效又會再次提高，如此循環。兩次極峰之一的50年代末到60年初，生產單位從人民公社下放到生產隊和農戶開始獲得部分自留地的改革，使得顯著下降的農業全要素生產率得以提升。同樣，70年代末的農地產權改革也使得全要素生產率開始上升。但是

直到1982年國家正式承認承包到戶合法性之后，農業全要素生產率才開始超過人民公社建社當年的水平，只不過這一次對農地產權結構管制的放松，在類似擴大自留地的性質上，拉開了改革開放農地產權結構逐漸細分的“帷幕”。

2.2改革開放之后的農地產權結構：細分的大致描述

為了降低租值耗散，改革開放之后國家持續放松著對農地產權結構的管制[13]，而這一過程是以結構逐漸細分的特征得以形式體現（見表2），具體而言：

國家在使用權方面首先是承認承包到戶的合法性，實行包干到戶的核算單位比例很快就從1980年的5%上升到1984年的99%，人民公社由此已經不再擁有維持自身運作的產權制度。同時，1985年正式取消糧食統購政策，改糧食征購為合同定購，并且定購數量和比例日益減少，從1959年最高的39.7%下降到2002年2.28%，到2004年《關于進一步深化糧食流通體制改革的意見》頒布，具有強制性質的定購指標更是幾乎已完全被取消。并且，為了保證農戶生產的穩定性，1984年將承包期延長為15年，1993年延長為30年，1997年開始禁止大調整、嚴格限制小調整，2003年《土地承包法》將之上升為法律高度，2008年以來對承包關系更是提出了“保持穩定并長久不變”的要求。此外，在農地收益權方面，國家放松農產品市場與價格管制，放開農貿市場，逐步實現農產品價格雙軌制的合并等改革措施，尤其是農產品市場網絡的形成，農產品商品化率從1986年的33%上升到了2013年的86.1%，2004年4 000多家農產品批發市場覆蓋全國等客觀現實，有效的打破了不同地區農產品生產封閉、自給的狀態，為農地生產比較優勢的形成與發揮，提供了堅實的市場基礎和動力。

上述農地使用權和收益權的改革，在20世紀之后的一個特點是與農地處分權并重，流轉收益完全歸流轉主體所有、增加農地征收補償、補貼農地流轉等等。但從改革開放之后的整個歷史來看，農地處分權的改革相較于農地使用權和收益權，雖然從上世紀1984年中央一號文件既開始表示“鼓勵土地逐步向種田能手集中”，但在后續的關注和改革力度上則明顯落后。值得一提的是1988年的《土地管理法》明確將農地用途變更的處分權利收歸國有，這一點在保證農地要素進行農業生產的同時，也使得農地流轉權利成為了農地在農用范圍內處分權利的核心。1993—2001年，國家對以流轉權為核心的農地處分權管制仍然沒有顯著放松，只在原則上表示允許農民依法、自愿、有償的流轉其土地使用權，直到2003年之后有關農地流轉主體權利義務、流轉方式等內容才逐漸有了更為詳細的規定。但農地要素的租賃市場發育仍然緩慢。十八屆三中全會之后，農地流轉比例才于地方政府大力推動的條件下，于2013年底突破

25%，達26%，截止2014年6月底達28.8%來自歷年《中國農業統計資料》，2014年流轉比例數據來自農業部部長韓長賦在土地流轉視頻會上講話。。2014年涉及農地處分中的抵押權也才開始被提上日程，逐步在全國開展試點改革。

由此可見，改革開放之后農地產權結構隨著國家管制的放松，逐漸呈現出結構細分的特征。在2004年中央一號文件時隔18年再次關注“三農”問題之前，農地產權結構的變遷主要圍繞在農地使用權和收益權的細分改革上。之后，隨著國家對“三農”問題的逐漸關注，以農地流轉為核心的農地處分權管制放松，即農地處分權的細分改革，包括近期的農地抵押權探索，才日益成為了深化農村土地產權制度變革的關鍵環節。這也就引出了下文對此結構細分內在機理的具體分析。

3農地產權的結構細分：租值的變動與界定

3.1“收益權-使用權”的細分：農產品市場下的農地租值界定

3.1.1“收益權-使用權”：農產品市場消費量下的農地租值界定

農產品消費是維持人類生存和社會運轉的物資基礎，鄉村人均口糧從1958年的201 kg降到1978年的198.5 kg，缺糧人口經過四年就從1973年的2億人上升到1977年的3億人。所以，在改革開放之初，農戶對農地權利的首要需求便是為滿足生存口糧問題而進行的“抗爭”，面對既有糧食產量，要求獲得更多的分配，即要求滿足“交足國家的、留足集體的、剩下自己的”收益權利，但是在不徹底改變農地使用權所決定的經營方式下，這種收益權的需求也是保障不了的。因為如果集體繼續擁有農地使用權的話，這將決定生產單位仍為集體，于是核算單位也必將在集體，農戶收益權同樣是不清晰的。1978—1984年這段時間包干到戶責任制的確立過程提供了這一證據。1980年公社實行各種生產責任制的核算單位比例就已經達到了93%，但其中的包干到戶只有5%，隨后包干到戶的比例快速增加，取代了其它如定額到工、聯產到組、包產到戶等生產責任制。其中包產到戶的責任制形式雖然也將生產主體由集體變為了單個農戶，并將作業形式從農業生產的階段承包擴展到了整個生產過程，即將使用權開始細分給農戶，但是同樣被包干到戶的形式所取代。其原因就在于只有包干到戶取消了生產隊的統一核算。

在這個意義上，我們甚至可以認為正是由于農戶對農產品的消費需求，才逼迫了公社給予農戶更多的收益權，進而這又導致了農戶對農地使用權的要求，最終使得人民公社生產體制的解體，收益權和使用權開始從國家控制的農地產權結構中部分細分出。農地使用權的細分，使得農戶成為了具有自主經營權的主體，同時拓展了農戶自主決定農作計劃的選擇空間，包括長期投資還是短期投資、如何安排農地生產等等選擇。由此，改革之初僅僅一兩年承包期的農地使用權，和劃分“交足國家的、留足集體的、剩下自己的”收益權，盡管沒能涉及到任何關于農地處分權的改革內容，也能在短短幾年降低了幾十年的農業租值耗散所造成的農業低效。因為這時期的農地租值主要體現在口糧程度的農產品需求上，1978年農村居民家庭的恩格爾系數將近70%，而農地使用權細分，在使得收集與處理農地生產信息具有天然優勢的農戶[8]，成為生產決策主體的同時，收益權的細分也使得農戶的生產活動具有了自我實施的特征。

隨著農產品超過生存消費的自給水平，具有家庭消費與收入最大化雙重動機的農戶[11]，有著改善膳食結構、交易農產品的需求。因此，這時期農地的租值也就將體現在農產品消費的交易價值上。所以在1985年農產品的超購加價部分改為平價收購，糧食等平均收購價格下降，和化肥農藥等農資產品價格上漲的政策環境下，加上當時賣糧難的情況，農產品交易收益的降低，必然會導致農戶主動放棄農地的生產最優化，出現農業徘徊與增收減緩，1985年當年糧食播種面積即減少700萬畝，糧食產量下降500億斤。因為農戶獲取這部分租值的成本要大于租值本身。于是，為了進一步提高農業績效，如何通過合理的農產品購銷價格體系，保障農產品交易價值的真正體現和租值收益的最大化，便是接下來改革中不可逾越的環節。

3.1.2“收益權-使用權”：農產品市場價格下的農地租值界定

農產品市場化改革，首先就在于理清生產者、消費者和流通企業之間的利益價格關系。以市場供求關系作為價格形成的基礎，無疑是關鍵，這要求在農地收益權的改革上實現購銷價格與市場的一體化。因此，1993年統銷政策繼1985年統購政策之后也被取消了，糧食價格的雙軌制實現了合并，農地收益權得到了進一步細分。其中，還有改善農產品的交易環境，逐步放開與完善農產品的買賣市場，需要先以農村集貿市場的形式支持眾多分散小農的生產投入品購買和產出品的出售，當農產品產量和交易量達到小集市貿易的頂點時，滿足更大市場范圍的農產品流通網絡體系也就成為了必須。2000年之前農村集貿市場數量持續增長，1997年的數目達到了6.7萬個，是1979年的兩倍，但之后便開始逐年下降，這正是因為零散的集貿市場已經不能適應農產品交易和流通的需求，也正是在次年1999年農產品批發市場首超4 000家，開始基本形成覆蓋全國的農產品市場網絡，到2004年農產品全國商品化率開始超過50%，2013年已達86.1%，之后億元以上農產品的商品交易中在批發市場中的成交部分普遍在95%以上，遠遠大于零售市場的成交比例。

如此我們也就不難理解，為什么1998年“三項政策、一項改革”的糧食流通體制的改革方案，會導致農業糧食減產，因為這一政策壓制了市場本身對價格的發現作用，國有部門以外的企業難以進入糧食流通領域，從而使得保護價難以反映真實的農地租值，農戶憑借收益權以保護價對租值的界定，發生的租值耗散必然會在糧食生產環節得到反映，此外，對國有糧食企業的監督在事實上也是不可行的。隨著政策的取消，回歸市場化改革，農地生產便又重新得以發展。如果說農產品流通市場是農地收益權“交足國家的、留足集體的、剩下自己的”中涉及國家層面收益權的細分改革，那么對三提五統等集體收費的改革，就可以算做是放松集體層面農地收益權管制的細分改革。自此，隨著2004年《關于進一步深化糧食流通體制改革的意見》的出臺，農產品流通體制真正實現了市場化，加上農業生產結構的調整也要求改善不同農作物品種的稅負，1993年國家開始調整農業特產稅稅率，同時2000年以來農業稅和附著其上集體提留的逐步取消，可以說農地收益權在界定農產品租值這一塊的上內容上已經實現了有效細分。

農產品供應數量的保證，是農產品市場發育的必要先決條件。而在農地使用權對于農產品租值的界定上，統計數據顯示，在各種農產品的交易額中，肉禽蛋類和蔬菜、水果的貿易額增長速度要大于糧油類的增長，這表明農地進行這些商品的生產結構配置才更具有價值。于是，要使得農地使用權能有效界定此種情況下的農地租值，必須要對使用權做出兩方面的細分改革：一是在使用權的決策內容上要能適用種植結構的改革。于是國家對農戶糧食生產計劃的干預逐步降低，2000年糧食定購量跌破10%，2002年只為2.88%，定派購的作物產品種類也逐步減少，農戶可以更加自由選擇種植計劃；二是，要能刺激農戶為了生產農產品進行超出自身口糧程度的投資。這點上因為農地投資對生產的影響在長期的時間尺度上才能顯化[14]，于是，為了保證農戶對農地生產投資的積極性，使用權穩定程度顯著增強，2003年更是出臺了《農村土地承包法》。如此，也就不難理解這一時期農業生產結構調整對農業發展產生正向影響的已有研究結論了[15]，因為這段時期農地使用權的改革有效界定了在農產品市場中體現出的農地租值，避免了租值耗散。

3.1.3新世紀之前的農地處分權細分滯后：農產品市場未發育成熟

至于農地處分權，并沒有得到像農地使用權和收益權一樣程度的廣泛關注。究其原因，雖然有不同市場之間關聯度的問題[16]，但是我們更為強調的是農產品市場沒有發育成熟的原因：首先，在2004年之前一直存在著農產品的計劃定購和農業征收，作為國家分配給農戶的生產任務，必然使得農戶不得不投入必要的土地和勞動力要素來保障生產。因此，也就無法有效根據自身的優勢和市場的需要來配置要素和資源，更何況集體在這一指令性任務之上又層層加碼，更加劇了農戶配置資源的忽視，要么是自己從事農業生產完成任務，要么是索性農地拋荒，因此不難理解，這一時期農地流轉為什么多以代耕、倒貼租金等形式發生；其次，農產品市場價格體系沒有完全放開和形成的現實情況，也使得這一時期農地如果發生真正流轉，其本身的流轉租金也難以反映真實的農地價值，更何況這一時期農地對于農戶而言還具有相當程度的保障價值，這給農地的租賃市場帶來了額外的成本；最后，沒有完善的農產品市場，也就等同于生產的計劃安排難以有市場的需求引導。那對流轉之后農地要素的計劃生產，會有什么樣的參考體系？答案顯然是沒有的，就算以國家關注的糧食生產為參考，在農地經營規模與糧食畝均產量成反向關系的邏輯下[17]，農戶生產本身也就可以滿足，甚至更優，更何況要是流轉之后繼續從事糧食種植，流入方承租農地經營的經濟理性又體現在哪里呢？更為簡單的來說，農地要素本身的市場流動主要是為農業用途生產而服務的，而農產品市場的完善無疑才能真正體現農地作為資源進行農業生產的價值，如此，農產品市場就成為了農地要素發育的重要約束條件，和農地處分權需要細分的關鍵前提。

所以改革開放之后的農地產權變革，在2004年之前農地使用權和收益權優先于處分權的細分符合經濟的理性邏輯。并且通過這一點我們還可以解讀，為什么科斯說中國模糊產權在新世紀之前的市場經濟改革中，能夠成功的原因在于對使用權和轉讓權的同時界定[18]。至少在農地產權改革這一塊，雖然國家在放松農地產權結構管制的起初，沒有改革農地使用權和處分權的權能合一狀態，即細分這兩項權能，但卻以人地均

分的土地使用權和定期調整的農地處分權的有效統一形式，逐步界定了各主體對農產品消費的需求租值。也就是說，使用權和處分權權能合一的狀態，自然使得兩者是被同時界定的。只有當農產品消費這一需求得以滿足之時，并且隨著農產品市場的完善，對農地處分權細分的引致需求才需要、也才可能被提上日程。

3.2“收益權-使用權-處分權”的細分：要素流動下的農地租值界定

農地處分權從新世紀開始尤其是2003年之后，越來越呈現出與農地使用權和收益權并立和細分的趨勢。農地處分權主要是處分農地本身要素的權利，那現實中對這種的需求會越來越強的背后，正是農地要素本身需要流轉乃至資產化、資本化的反映。2000年之后逐步完善的農產品市場通過農產品的消費結構和收入結構，正是引發農地要素流動需求和市場加快發展的原因。

3.2.1從農產品市場的消費結構到農地要素的配置流動

農產品市場的完善，一個最大的功能在于通過農產品市場的交易價格和內容，反應城鄉居民對農產品消費的需求結構，進而影響到農地要素在生產上的配置結構。在農產品的消費結構上，改革開放至今無論是城鎮人口還是鄉村人口都發生了明顯的變化，即減少糧食消費（城、鄉人均年糧食消費分別從1985年的142.1 kg和257 kg下降到2012年的78.76 kg和164.3 kg），增加了副食消費，從以糧食為主的消費型轉到糧魚肉生鮮瓜果并重的類型。恩格爾系數都在持續下降（2012年城、鄉恩格爾系數分別為36.2%，39.3%），城市化率的增加（從1985年的23.71%上升到2012年的52.27%）也促進了這一轉型。這就直接導致了農地內部種植結構的改變，2012年在農作物總播種面積中糧食作物面積降到68%，蔬菜面積達到13%，2013年蔬菜瓜果產值更是已占種植業產值的5163%。2004年之后農產品批發市場網絡從產地市場到銷地市場的并行發展，為城鄉消費結構的實現提供了重要的基礎條件。數據顯示，城市農貿市場80%、生鮮超市60%、餐飲企業95%的貨源都來自農產品批發市場。從中就可看出一個完善的農產品市場對滿足農產品消費的重要作用。

城鄉居民農產品消費結構的趨同和穩定，提供了農地

該生產什么和如何交易的穩定市場信號[15]。由于農地使用權的均分，導致戶均農地規模過低且土地細碎化。數據顯示，全國戶均耕地的地塊數和面積，到2008年相應數字為4.26塊和7.16畝，細碎化和規模小的問題仍然明顯。同時，市場化的產品交易，也需要農業經營組織的變革，要求將農產品生產、加工、銷售等環節縱向的結合起來。小規模農戶如果進行獨自生產與銷售，必然不能滿足農產品市場，同時也會處于不利的談判地位。于是，應對農產品市場的發展，專業大戶、龍頭企業、農民合作社、家庭農場、股份合作社等多種經營主體便應運而生，但現代農業所要求的生產、加工、供應和銷售的標準化作業，同樣使得這些主體面對著農地要素既有配置結構的問題，要求實現農地的流轉，解決生產環節的農地規模及其之上農資有效配置的問題。研究表明，在現有生產力水平下，種糧大戶和家庭綜合農場等主體經營農地的最佳規模分別在234—236畝與131—135畝左右[17]，這遠遠超出了現在單個小農戶擁有的農地規模。由于農地所有權不能進行買賣，那么對農地要素重新配置的方法就在于以農地租賃市場為核心的農地流轉，因為農地流轉可以能夠使得農村土地集中化、規?；N，并極大地提高農村土地的生產效率，從而減少農地在配置效率方面的租值耗散。

權利作為市場交易的前提，如果沒有市場化的農地處分權對農地要素流轉的租值進行界定，并且以農地使用權作為基礎、農地流轉中的收益權作為保障，諸如村干部挪用流轉租金、外來資本排擠農民受益等等對流轉租值的爭奪和浪費必然會發生。正是如此，正在推進的農地使用權確權登記、地籍測量等等正是流轉權契約交易基礎的需要，乃至處理交易糾紛保護農戶權益的的依據與保證，這也正是國家為什么要從2014年開始進行縣級層面的土地承包經營權確權登記頒證整體試點，2015年推行整省試點，并表示要在5年時間內完成這項工作。

3.2.2從農產品市場的收入結構到農地要素的配置流動

此外，農地租值從農產品市場傳導到農地要素市場，其中的一個途徑還在于農戶的收入結構。農戶面對自身收入結構的現狀，必然會自發的調整或者維持原收入的獲取渠道與力度，而農業生產作為農戶收入的重要組成部分，成熟的農產品市場正是反映這一收入渠道的“晴雨表”。村居民純收入在上世紀90年代之后的增速，要大大低于城鎮居民人均可支配收入的上漲，尤其是2000年之后后者要明顯快于前者，考慮絕對數額，這一差距將會更大。并且在農戶收入結構中家庭經營收入的比例一直在降低，從1990年最高峰的82.37%持續下降到2012年的58.79%，這表明以種植業為主的家庭經營對農民收入的貢獻越來越乏力，其中糧食產品畝均成本純收益率更是從1995年最高峰的85.31%，持續的降到2013年僅有的711%，而其它農產品如蔬菜類的西紅柿成本收益率在2013年達到了96.76%，無疑經濟作物對糧食作物具有鮮明的收入優勢。農民這一收入結構情況表明，要想提高農民的收入水平，縮小城鄉收入差距，一方面可以調整農地生產的內部結構，改變既有農產品售賣的品種與比例，另一方面在彌補家庭經營性收入方面，農村居民實現農地要素流動的財產性收入同樣擁有巨大的提升空間。

而這兩種增加收入渠道的方法，也都將對農地要素的流動提出要求：在前者生產結構調整對農地要素流動的需求上，一是農地要素內部結構調整，可以提升農民的種植收益，避免潛在農地租值的浪費，這與農產品消費結構引致農地處分權的內在邏輯是一致的，即農地規模化的作物品種調整與優化，已經超出了單個農戶憑借己有使用權可以處理的決策范圍。二是在生產過程中，農地要素與其他要素之間的配置對農地流動的需求。農地要素作為承載一切的基礎，其自身不能被市場配置的事實對于農業生產而言，也將使得土地其上的技術、勞動、資本等要素失去市場配置的經濟意義，從而使得要素之間配置效率出現租值耗散。以勞動力和機械要素為例，隨著外部勞動力市場的發展，人地要素的相對價格發生著明顯變化，尤其表現在勞動力成本上，在糧食作物的生產成本中，每畝農地上的用工成本從2003年的137.66元上升到2013年的429.71元，相應的成本占比也由36.51%上升到了41.87%。部分的原因即在于，土地細碎化在浪費土地有效面積的同時，不利于農機機械規模投入，對勞動力的有效節約[19]。

在后者資產性收入水平方面，數據顯示，其在2012年對農村居民收入貢獻比例只有2.27%，比1995年只上漲了不到0.5%。而2003年的《物權法》早已把農村土地承包經營權明確為具有財產權性質的物權。農地需要資產化，而資產化的關鍵正是在于農地是否能憑借租賃市場實現要素的充分流動，一是在有形的形式上，以入股、流轉等形式而直接實現資產化，獲取農地租金，同時也可以解放勞動力增加工資性收入水平，二是以農地抵押等資本化運行的無形方式，獲取農地的資產價值。其實，在農地生產結構調整對農地要素流動的需求上，同樣需要農地的資本化運行，因為諸如瓜果等作物生產需要投入更多的成本。而農地抵押則可以有效的將農地價值進行貼現，進而彌補生產投入的不足，同時農地要素的流動也是吸引農村外部資本進入農村的關鍵。那么，以農地流轉權和農地抵押權為核心的處分權，其自身的有效界定與完善，就可以在促進與保證農地有效流動的基礎上，對要素市場上農地資源、資產乃至資本性質的租值進行有效界定，從而避免租值耗散現象的發生。

于是，涉及農地要素市場的農地處分權便在農地使用權和收益權之后，開始要求農地產權結構實現進一步的細分演化。但是，任何現代社會的進步都是從身份到契約的轉變[20]，現代契約意義上的農地要素流動，要求的是財產權性質的流動。而農地使用權本身具有的成員權與保障性質，使得農地的要素流動存在種種制約，即不可動搖的集體所有制和長久不變的家庭承包關系。但這卻導致諸如農地抵押后農戶不能按期履行債務，到時擔保物該如處置等一系列需要考慮的問題。這些問題無疑將阻礙農地處分權的有效實施，并影響具體的實施效果，造成農地財產價值的損失，出現農地的租值耗散。于是，這便要求將處分的農地使用權和具有鮮明性質的成員權進行分離，進行農地使用權的進一步細分，這就是目前各地區所大力倡導的農地“所有權-承包權-經營權”的三權分置改革，其中承包權是成員權的體現，經營權便是農地使用權的直接表達，如此便能使農戶長久不變的農地承包關系不致阻礙農地要素的契約化處分。在此背景下2015年出臺的《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房抵押貸款試點的指導意見》便明確提出這一改革的目的是引導農村土地經營權的有序流轉。

3.3農地產權結構細分的進一步闡述：市場過程中的發展

產權作為界定利益分配格局的規則，如果農地產權的界定能對每一時期農地的最大收入價值進行預期的合理分配，并激勵相應主體的實際生產性活動，那么就能實現農地供給生產后的最大收入流，否者就會出現租值耗散，導致農地的實際收入流降低。同時，有效的農地產權對農地租值的界定，本身也是隨著市場結構與形態的發展而發生變動，進而呈現相互關聯的互動發展過程。上文中的農地產權自管制放松之日起內部結構的細分，正是與不同時期市場互動的發展過程。當保證獨立財產權利的農地收益權和自由決策的農地使用權均部分重建與獲得的時候，農戶憑借僅有的權利成為積極的商品生產者和消費者，自然也就是理性之下的應有之義。隨著農地產出對農戶半自給程度的降低，產品市場交易規模與主體復雜性的提高，必然要求農產品市場的組織形態向更高層次的演化，而這其中又必然要求已有的農地產權結構向更高層級的變動，同時還要包含已有農地產權的基本內容。這就是在農產品市場發展中農地使用權和收益權的不斷細分變動的內在邏輯，農地產權這一制度結構提高又將進一步促進與保證農產品市場的發展。隨著農產品市場深層構造的完備，價格所具有的傳導性，又必然使得農產品價格將具有的消費信息和收入信息傳遞到農地要素的配置使用上，即農產品市場的建設開始倒逼農地要素市場的發展。農地要素市場自身的發育與完善，將在同樣的邏輯之下和農地處分權的有效界定與細分形成互動，而農地處分權同樣將進一步促進農地使用權作為真正用益物權的存在，即財產性質與成員權性質的分離，實現農地使用權和所有權的進一步細分。

由此，不難看出每一次的農地產權結構細分，既是在市場的發展過程中，看似相對獨立但又緊密關聯的內生過程。關鍵在于國家為這一相伴而生的過程，創造了僵化狀態放松的重要前提條件與背景。但符合市場準則的農地產權規則不會一蹴而就，其背后的經濟行為內嵌于制度化的社會進程之中，我國改革的最大特點就是政府制定的產權規則在變革之初覆蓋整個社會的方方面面，其中就包括農地產權結構的規則界定，這使得適合農產品市場產權規則的形成過程就是政府產權規則退卻的過程。首先將政府制定的農地產權規則作為農產品市場來自要素市場建立的權利基礎，然后通過農產品市場和要素市場自身的發展及其內在發生的交易過程，以市場的形式“交換”出政府主體還擁有的農地產權規則，以此實現政府的產權規則向市場產權規則的逐步過渡，這也就是農地產權結構能夠有效細分的內在邏輯與過程。如果從降低租值耗散的過程來看待這一條件的話，其價值就在于為農地產權結構特定形式的選擇提供了重要的選擇空間。因為對有效界定租值的產權形式選擇就會存在一個試錯的過程，只有保證主體擁有自由的行為空間，才能使得社會自身的優勝劣汰為這些選擇行為提供理性的涵義。這才是國家和各地區開展制度試驗區，允許改革先行最重要的價值所在。

4總結與啟示

本文通過構建產權細分、市場發展與租值界定的理論分析框架，系統闡述了農地產權結構細分

特征出現的內在機理。研究表明，此特征出現的前提是國家為降低租值耗散所作出的產權管制放松。其次，在此背景之下，

農地產權變遷與市場形成的互動發展過程，使得農地產權界定出每個階段農地租值，進而表現出“收益權-使用權”再到“收益權-使用權-處分權”的結構細分特征，并且每一次的農地產權結構細分都是包含既有產權內容的“螺旋式上升”。具體而言，伴隨農產品市場到農地要素市場的發展邏輯，農地租值呈現出從自然資源到資產、資本的價值過程，其中農產品市場通過農產品消費的需求結構和農產品生產的收入結構，傳遞農地租值的價格信息到農地要素市場。農產品市場催生出作為基礎條件的農地使用權與收益權的細分和發展，而農地要素市場則進一步促使了使用權、收益權和處分權的再次細分。

上述發現的理論啟示在于：農地產權與農地產品和要素市場之間存在著雙向的互動關系。農地產權作為基礎性條件，既可以推動各類市場的發展，也可以在有關農地市場形態的拓展中實現自身的變遷，并進一步明確農地產權的經濟含義，實現農地產權主體從政府向農戶逐漸轉移且有效的產權結構細分，如此在農地租值界定、產權結構細分和市場發展之間形成內在的互動反饋過程。而這一過程的關鍵在于放松管制，為產權主體在兩者之間的選擇提供自由的行為能力（產權）與空間（市場）。

因此，目前的農地制度改革應抓住農業模式和農民收入結構轉型的機會，繼續放松對農地要素市場的管制，實現城鄉土地要素的一體化發展。此外，實現農地承包權與經營權的分離，尤其推進以農地流轉權和農地抵押權為核心的處分權細分改革。在具體的改革過程中，不要強制推動農地產權結構的改革，關鍵是要給予農戶自由選擇的行為能力與空間，通過市場自發交易的演化過程，推動農地產權結構的細分和有效形式的選擇。最后，國家還應在完善

資本市場等外部制度環境的同時，加大力度賦予不同地區改革實驗權，及時總結歸納實踐探索的經驗教訓。

（編輯：徐天祥）

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AbstractTrough constructing a theoretical framework consisting of property subdivision， market development and rent defining， the paper analyzed the internal mechanism of why farmland property transition showed a characteristic of structure subdivision. Results showed：①Due to agricultural rent dissipation， government loosened the control of farmland ownership structure， which constituted the premise and background of farmland property structure subdivision.② During the interactive development process of farmland property transition and market formation， farmland property defined farmland rent value of each period， showing a structure subdivision characteristic from ‘usufructuse rights to ‘usufructuse rightdispose rights. Moreover， every subdivision of farmland property structure was characterized by spiralling property contents. Accordingly， the paper put forward policy suggestions as follows： regulate government behavior continuously， loosen farmland property and market control， achieve further subdivision of farmland property structure with the core of farmland transfer rights and mortgage rights， and explore farmland property reform in the form of spontaneous market trading.

Key wordsfarmland property structure subdivision； farmland rent； farmland product market； farmland factor market