城鄉整合繞不過管理體制這道檻

■文/陳仰東

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城鄉整合繞不過管理體制這道檻

■文/陳仰東

陳仰東

曾任大連市社會保險經辦機構負責人、大連市社會保險學會會長，現任大連理工大學兼職教授、東北財經大學客座教授、人社部社會保障研究所客座研究員、清華大學公共管理學院特聘資深研究員。

我國社會保險的“短板”是過度分散。最突出的標志是城鄉居民基本醫療保險，這一覆蓋人數最多的保障制度仍處于城鄉制度分設、管理分割、經辦分散的狀態。黨的十八大早已對統籌城鄉醫保制度提出過明確要求，十八屆三中全會又提出“整合城鄉居民基本養老保險制度、基本醫療保險制度”的改革任務。目前，城鄉居民基本養老保險制度整合已完成并取得顯著成效，而城鄉居民基本醫療保險制度整合則進展遲緩甚至踟躕不前。

同樣是城鄉居民基本保障制度整合，為什么一快一慢，城鄉居民醫保整合到底難在哪里？是對整合的意義認識不足嗎？不是。事實比理論有更強的說服力。按城鄉居民分別建立制度分別管理，不僅導致重復參保、重復投入、重復建設等問題凸顯，而且不利于體現制度的公平性，不利于人力資源的流動，不利于醫療保險制度的可持續發展。是找不到兼容城鄉差異的制度模式嗎？也不是。先行地區實踐作了很好回答，城鄉居民醫保制度模式相同，籌資渠道和財政補貼補償水平基本相同，統一制度難度不大。是城鄉居民不擁護不支持嗎？更不是。城鄉居民醫保整合以后公平感可及性明顯提高，農村居民就醫選擇性更大，保障水平高了，廣大城鄉居民發自內心擁護。

城鄉居民醫保整合進展遲緩績效不高的主要原因是體制性障礙。2003年以來，新農合一直由衛生行政部門主管，由鄉鎮衛生院兼辦；城鎮居民醫保則由人社部門主管，由各級醫保機構經辦。從上至下形成了平行的兩套政策制度、兩套行政管理體制和兩套經辦服務系統。

誠然，整合的外在表現主要為政策制度整合和經辦服務資源整合，但主導是政府部門，管理體制不理順，整合成效必然大打折扣。因此，理順體制，依法調整政府職能分工，是無法回避的。有人建議先把制度整合好，體制問題放一放。但筆者認為，從理論上講，這樣做既不利于統籌醫保制度改革，又不利于深化行政體制改革；從實踐上講，這樣做在改革初期也許是一種策略，但在全面深化改革的今天，體制問題不應該再是繞開的理由，事實上也不可能繞開。2015年1月，國務院《關于整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見》明確提出，“鼓勵有條件的地區理順醫保管理體制，統一基本醫保行政管理職能”，這是非常必要和正確的。

體制如何理順、職能如何統一？于法于理答案早已了然，關鍵在于決斷和擔當！

先說法?！渡鐣ｋU法》總則第七條規定：國務院社會保險行政部門負責全國的社會保險管理工作，國務院其他有關部門在各自的職責范圍內負責有關的社會保險工作。顯然，按照社保法和國務院機構三定方案，人社部統管全國社保工作于法有據，沒理由不依法執行。

再說理。其一，新農合是一項社會醫療保險制度，而不再是過去的“合作醫療”，既已入法就應依法統一管理。其二，社會醫療保險制度不同于國家衛生福利制度，應該貫徹第三方管理原則，制度模式決定管理體制，這是國際共識。人社部門管理不僅合乎第三方原則，也符合大部制改革要求。其三，無論是整合工作還是整合后的日常管理，都離不開強有力的行政決策、執行系統支持。完成整合內容，為十幾億人提供均等化服務，不僅需要明確分工，而且需要部門聯動，需要各級人社部門主動作為，發揮優勢，不斷創新。只有這樣，整合才有成效。反之，如果體制不順，責任不清，即使制度勉強統一了，管理服務照樣跟不上，到頭來不止浪費寶貴的資源和時間，還會失信于民。