政策網絡視角下我國煤炭地區綠色發展政策設計

司春彥，雷涯鄰，李憲海

(1.中國地質大學(北京)人文經管學院，北京 100083；2.國土資源部資源環境承載力評價重點實驗室，北京 100083；3.中華人民共和國國土資源部，北京 100812)

綠色礦業

政策網絡視角下我國煤炭地區綠色發展政策設計

司春彥1，2，雷涯鄰1，2，李憲海1，3

(1.中國地質大學(北京)人文經管學院，北京 100083；2.國土資源部資源環境承載力評價重點實驗室，北京 100083；3.中華人民共和國國土資源部，北京 100812)

摘要：煤炭地區粗放的發展方式，既浪費資源，又對地區生態環境造成嚴重破壞，綠色發展成為我國煤炭地區持續發展的必然選擇。鑒于煤炭地區改革涉及利益相關者眾多，本文以政策網絡理論為指導，通過構建利益相關者政策網絡結構圖，分析利益相關者的互動關系，得出利益相關者的利益導向，并由此得出政策建議。研究認為政府、煤礦企業和礦區居民這三類主要的利益相關者共同追求的目標就是經濟增長最大化、環境污染最小化、資源可持續利用，煤炭地區綠色發展宜兼顧資源環境和經濟協調發展的要求。

關鍵詞：煤炭地區；政策網絡；利益相關者；互動關系；政策設計

隨著我國經濟的快速發展，以煤為支撐的粗放型的增長方式對資源和環境都造成了很大的破壞[1]，煤炭開采過程中的瓦斯排放、煤矸石堆放、水資源破壞、地表沉陷等問題，直接導致礦區環境遭到嚴重破壞，而且對于礦區環境的恢復治理滯后[2]。煤炭地區綠色發展是有利于經濟增長、資源節約、環境保護的發展模式，也是現階段我國煤炭地區發展改革的主流方向。

煤炭地區綠色發展，需要相關政策保障。綠色發展政策涉及較多的利益相關者，多類利益相關者共同構成了政策的網絡系統，他們的行為能夠影響到政策的制定和執行效果，而政策目標的實現程度也與網絡系統的運行情況有很大的關系。通過政策網絡理論，將網絡系統的主體分為多類利益相關者，明確他們之間的互動關系，在此基礎上提出的相應政策框架，有利于具體政策的制定和執行。

1綠色發展政策及政策網絡理論研究回顧

提倡綠色發展以來的諸多實踐證明，綠色發展政策是科學全面，針對性、操作性強的政策，符合我國國情，能夠取得明顯成效。在“十二五”規劃的指導下，國家不斷出臺相關的政策以促進煤炭地區的綠色發展。2011年，國家出臺針對礦山環境保護和治理恢復問題的專門規定，積極推進礦山地質環境恢復治理[3]。2013年9月12日，國務院正式公布《大氣污染防治行動計劃》[4]。之后，國家發改委、國家能源局、國家環境保護部聯合發布了《能源行業加強大氣污染防治工作方案》，要求到2017年，我國煤炭消費比重降至65%以下[5]。

在現有政策的指導下，煤炭地區綠色發展取得了一定的成果：部分國家礦山公園已成為礦山地質環境恢復治理的示范區[6]；能源使用效率明顯提高，煤炭在能源消費中的比重有所降低[7]。但是，現有政策仍需在發展中不斷完善。2012年開始，煤炭行業出現了結構性產能過剩、價格下跌、企業虧損面擴大等問題[8]，科學合理的政策來保障煤炭行業的良性發展是必須的，同時，要著重提高企業的責任感，注重環境保護。

國家對煤炭資源地區綠色發展提出了更高的要求，國內學者對該領域進行了較為深入的研究。劉順國[9](2013)結合煤炭產業發展實際，對煤炭產業綠色發展進行研究，重點分析了實現煤炭產業綠色發展的方式及途徑，提出了建立節約型、環保型、安全型、循環型煤礦企業的政策建議。任哲等[1](2013)認為煤炭企業現階段的發展模式，不能適應經濟發展要求，必須轉型低碳經濟，建設生態文明的新礦山已成為煤炭企業今后發展方向。張學民等[10](2014)通過對煤炭資源開發利用的現狀分析，強調為了國民經濟的可持續、快速發展，必須推廣、實行煤炭資源的綠色開采，減少對環境的污染和對生態的破壞。

煤炭地區綠色發展的研究多在環境和資源方面，這與國家的大政方針以及綠色發展的基本思想是一致的，但從煤炭地區來看，經濟發展是必須的，要促進地區經濟、資源、環境協調發展。因此，綠色發展政策必須綜合考慮多類利益相關者的利益訴求，政策網絡理論的不斷發展，則為公共政策的研究提供了新的思路。

國內政策網絡研究早期較多側重于理論研究，隨著研究的不斷深入，其研究范圍不斷擴展，應用領域也逐漸增多。蔡英輝等[11](2012)重點研究了我國各級政府及社團間的政策網絡的兼容性問題，探求減少政策沖突的可能性。劉暢[12](2013)運用政策網絡理論研究我國外資政策的變遷過程，深入分析政策網絡結構、關系、權利及利益格局、環境和制度性因素。楊凱[13](2013)用政策網絡理論及其模型揭示我國網絡公共事件解決過程中，不同利益團體、成員間的互動關系，從政策網絡視角分析我國網絡公共事件的互動模式，就目前互動過程中存在的問題提出相應的對策與建議。葛建平[14](2013)基于Rhodes的政策網絡模型，從網絡主體及其互動關系角度對我國新能源汽車充電設施供給的政策網絡進行了分析，論述了四類主體間根據利益訴求不同所產生的合作或博弈行為，為我國新能源汽車充電設施供給政策的制定提供理論支撐。

政策網絡理論著重分析網絡主體及其之間的互動關系，明確各類主體之間的利益關系，有效提高了政策制定的合理性和科學性，也為本文研究的煤炭地區綠色發展政策提供了科學的理論框架。

2煤炭地區政策網絡結構及其互動關系

英國著名的政策網絡理論學者Rhodes與Marsh根據權力互賴的觀點[15]，認為政策網絡是各個組織基于權力、資金、正當性、資訊、人員、技術與設備等資源的相互依賴而結成的一種聯盟或利益共同體，其內部運作過程是一種資源交換過程。本文采用Rhodes模式作為煤炭地區綠色發展政策網絡分析的理論框架。政策網絡的類型與特征見表1。2.1綠色發展政策利益主體

依據Rhodes政策網絡模型的分類，結合煤炭地區綠色發展的實際情況，將煤炭地區綠色發展決策形成過程中的政策網絡模型分為：政策社群、府際網絡、生產者網絡、議題網絡和專業網絡(圖1)。

2.1.1政策社群

政策社群包括國家行政機構和立法機構。

國土資源部在政策制定過程中起主導作用。國土資源部于2007年提出發展“綠色礦業”的倡議，2010年8月23日，發布了《國土資源部關于貫徹落實全國礦產資源規劃發展綠色礦業建設綠色礦山工作的指導意見》，隨文附帶了《國家級綠色礦山基本條件》，這是第一份以官方文件的形式提出的建設“綠色礦山”的明確要求，也是后來綠色礦山發展的指導性文件。國家發改委聯合國土資源部從宏觀的層面對煤炭地區綠色發展進行相應地規劃，國

表1　政策網絡的類型與特征：Rhodes分類模式

資料來源：Marsh，D.& Rhodes，R.A.W.，“Policy Networks in British Politics：A Critique of Existing Approaches”，in Marsh，D.& Rhodes，R.A.W.Eds.，Policy Networks in British Government，Oxford：Oxford University Press，1992。

圖1　煤炭地區綠色發展政策網絡利益主體

家能源局在規劃的制定過程中提供相應的信息，在規劃的實施過程中根據國家相應能源的標準進行制約。煤炭地區綠色發展，其中很重要的一項指標是環境指標，這是環境保護部最為關心的環節，也是其參與推動煤炭地區綠色發展的動力之一。

煤炭地區綠色發展是行政機構的規劃和政策，由各相關部委提出并實施的，雖然在提出和實施的過程中需要一些法律依據，但這并非是一項法律提案全國人大行使的主要是監督該政策要遵循現有的法律法規的權力。

2.1.2府際網絡

府際網絡主要是地方政府。地方政府既是中央政策的實際執行者，也是綠色發展的受益者。地方政府根據中央政府的政策以及當地的實際情況，制定符合地區發展的相關政策，促進地區經濟、環境、資源的協調發展，實現地方政府的利益訴求。

2.1.3生產者網絡

生產者網絡主要是煤礦企業。進行綠色發展的煤礦企業，積極響應政府的號召，用實際行動支持綠色發展在各個煤炭地區的推廣。煤礦企業根據自身的實際情況，進行技術改革，注重安全生產以及礦區的環境保護，最大限度地利用資源，形成煤炭產業鏈，最終實現整體經濟效益的增長。

2.1.4議題網絡

議題網絡比較復雜，主要包括居民、煤炭協會、媒體等。煤炭地區綠色發展，礦區的生態環境能夠得到有效改善，會得到礦區居民的支持。煤礦企業進行綠色發展，注重環境保護和安全生產，符合煤炭協會的利益。媒體是連接國家和社會的關鍵環節，他們的行為可以影響到政府制定決策時的偏好。煤炭地區綠色發展符合可持續發展的要求，媒體大多會從積極分析者的角度進行報道。

2.1.5專業網絡

專業網絡主要包括中國礦業聯合會、地方研究中心和設計院、科研機構和高校。中國礦業聯合會活動比較頻繁。2009年1月20日，中國礦業聯合會通過了《中國礦業聯合會綠色礦業公約》；2011年11月21日，中國礦業聯合會為首批“綠色礦山”企業授牌。地方研究中心和設計院在推動煤炭地區綠色發展的過程中有著實質性的作用，充分發揮自身的專業知識，并與地區實際情況結合起來，提供合理的建議。科研機構和高校對相關的礦山企業進行調研，并形成多份實地調研報告，在政策社群和府際網絡、生產者網絡、議題網絡之間起到了良好的溝通作用。

根據上文對政策網絡利益相關者的分析，在煤炭地區綠色發展政策過程中，三類主要利益相關者分別是：政府(中央和地方)、煤炭企業和礦區居民，這三類利益主體的利益訴求，對整個政策過程有很大的影響。

2.2綠色發展政策利益主體互動關系

政策網絡利益相關者所處的地位不同，擁有的資源和能夠行使的權力也是不平等的，但各個網絡之間還是存在著有效并且頻繁互動。

2.2.1政策社群與府際網絡

政策社群中的中央政府對政策的制定有著最終決定權。綠色發展政策的制定，是由國土資源部發起并主導，國家發改委、環境保護部等部委參與討論和輔助決策。地方政府較少參與到政策的制定過程中，主要是對中央的政策執行和反饋，并協調好煤炭企業以及居民之間的關系，推動地區綠色發展。

加快地區經濟發展、促進資源可持續利用、保護礦區環境是政策社群和府際網絡共同的利益追求。但是地方政府在執行政策的過程中，會根據實際情況，對政策的實施進行相應的調整以適應地區發展的需要，需要與政策社群進行博弈。

2.2.2府際網絡與生產者網絡

府際網絡與生產者網絡的聯系較為緊密，互動比較頻繁。地方政府在根據中央的政策，積極督促相關礦山企業進行生產改革，保護礦區環境，為煤炭地區的綠色發展起到了很大的推動作用。煤礦企業積極響應政府的號召，改進自身的生產技術，注意礦區環境的保護和治理。在地方政府的號召和督促下，多數煤礦企業的生產環節都有了很明顯的改善，并且積極主動地申報國家級綠色礦山項目，一定程度上推動了煤炭地區綠色發展。

綠色發展要兼顧經濟、資源、環境，這是地方政府和煤礦企業共同的利益追求。在綠色發展過程中，煤礦企業可能會比較注重自身的經濟效益，而政府需要兼顧經濟資源環境，二者需要在互動中找到利益平衡點。

2.2.3政策社群與議題網絡

中央政府在制定政策時需要搜集議題網絡中各方的意見，這樣制定的政策才能夠更好地推廣。議題網絡的主要利益相關者是礦區居民，居民主要的利益訴求礦區環境的保護，這和煤炭地區綠色發展的基本利益是一致的。

政策社群與議題網絡雖然沒有直接的溝通，但是礦區居民能夠借助輿論的力量影響到政策社群政策的制定，維護自身的利益。無論是在政策制定還是執行時，輿論壓力都是存在的，礦區居民與政策社群進行互動以保證礦區環境得到有效的保護和改善。

2.2.4政策社群與專業網絡

政策社群在制定政策時，需要聽取專家學者專業意見，以提高政策制定的科學性和合理性。專業網絡中的專家學者運用自己的專業知識，為制定相關的政策出謀劃策。相關的科研機構和高校對多地進行了實地調研，并形成調研報告，為政策社群提供參考。

專業網絡成員的利益訴求可能會有較大的差別，而對政策影響較大的則是被納入到政策制定過程中的專業網絡成員。煤炭地區綠色發展，促進資源可持續利用，保護礦區環境，符合可持續發展的基本要求，因而大多數專家學者都會支持，這與政策社群的利益是一致的。但是在政策實施的過程中，專業網絡成員可能會對政策的執行效力提出異議，這就需要與政策社群進行互動。

2.2.5議題網絡與專業網絡

議題網絡主要的利益相關者是礦區居民，但是他們的專業知識相對匱乏，需要借助專家學者的知識背景來為維護自身的利益。專業網絡成員尤其是高校，會與議題網絡的利益相關者有較多的互動。議題網絡的利益訴求除了可以通過輿論來影響政策社群的決策，主要是通過專業網絡來反映給政策社群。

由于自身相關的專業知識比較匱乏，礦區居民會尋求專業網絡的幫助，與礦區居民利益一致的專業網絡成員會將利益訴求反映給政策社群。但是二者仍然有利益沖突的地方存在，比如有些專業網絡成員比較偏重地方經濟發展，需要二者進行互動。

2.2.6專業網絡與府際網絡

專業網絡和府際網絡中互動最多的是高校調研團隊和地方政府。高校對相關的煤礦企業進行調研，需要從當地政府獲取一部分資料，同時需要通過當地政府與煤炭企業進行協調和溝通。地方政府積極配合調研團隊，希望通過調研團隊將自己的利益訴求向政策社群反映，同時也希望調研團隊從專業的角度給當地綠色發展提出一些意見和建議。

科研機構和高校帶著自身的利益訴求組織實地調研，將煤炭地區綠色發展中的實際問題反映給政策社群。專業網絡與府際網絡共同追求資源可持續發展、礦區環境保護，但是地方政府的重點可能會側重于地區經濟的發展，二者進行互動以達到利益的平衡點。

通過對利益相關者互動關系的分析，結合Rhodes政策網絡模型和煤炭地區發展的現狀及政策需求，政策網絡互動關系圖見圖2。

圖2　煤炭地區綠色發展的政策網絡互動關系

3煤炭地區綠色發展政策設計

根據上文對政策網絡利益主體互動關系的分析，并結合煤炭地區實際情況，在煤炭地區綠色發展政策中，政府、企業、居民這三類主要的利益相關者共同的目標是實現經濟增長最大化、環境污染最小化和資源可持續利用，這也是本文進行煤炭地區綠色發展政策設計的主要目標。

經濟增長最大化的目標，需要政府規范煤炭市場，保證煤炭市場的健康有序發展，鼓勵煤炭企業改革生產技術，加快煤炭行業經濟增長速度。煤炭企業自身需要不斷進行技術革新，為地區GDP的發展做出貢獻。對于地方來說，還需要適當拉動省內對于煤炭的消費需求，緩解煤炭外運銷售的壓力，居民適當拉動消費，進一步促進地區經濟的發展。

環境污染最小化的目標，需要政府著力規范企業的生產行為，在煤炭企業的生產過程中注重環境保護，減少對礦區環境的破壞，在保護中治理。煤炭企業要提高企業的環境保護意識，綠色生產，保護礦區的環境，革新廢棄物處理技術，爭取達到污染物零排放。居民需要以自身的實際行動去監督煤炭企業的生產，同時注重環境的保護，合理使用煤炭資源，減少使用中二氧化碳的排放，減少對空氣的污染。

資源可持續利用的目標，需要政府加強對煤炭企業的監管，制定合理的煤炭開采規劃，監督煤炭企業的生產。煤炭企業要堅持資源的可持續利用，注重企業長期發展的效益，提高煤炭資源利用率。居民主要是對政府行為和煤炭企業生產過程的監督，確保實現資源的可持續利用。

煤炭地區綠色發展政策的三個主要目標就是經濟增長最大化、環境污染最小化、資源消耗最小化。這三大目標主要涉及政府、企業和居民三個利益相關者。其基本框架見圖3。

圖3　煤炭地區綠色發展政策

4總結

本文首先對煤炭地區綠色發展以及政策網絡的相關研究進行了綜述，分析了政策網絡理論在煤炭地區綠色發展政策過程中的適用性，進而引入Rhodes模式作為本文政策網絡主體分析的理論框架，結合我國煤炭地區綠色發展的實際情況，將政策網絡的利益主體劃分為政策社群、府際網絡、生產者網絡、議題網絡和專業網絡進行分析，還對利益主體之間的互動關系進行了分析。在此基礎上，根據煤炭地區實際情況，提出煤炭地區綠色發展政策框架。

煤炭地區綠色發展當前所面臨的主要問題是如何把握好煤炭產業發展的機遇，克服煤炭產業自身存在的問題，實現煤炭產業結構的優化升級，實現社會效益和經濟效益的最大化。因而，政府(中央和地方政府)、煤礦企業和礦區居民這三類主要的利益相關者共同追求的目標就是經濟增長最大化、環境污染最小化、資源可持續利用，這些目標的實現與煤炭地區綠色發展是相輔相成的。推動煤炭地區綠色發展需要社會各界的大力支持，對推動資源節約型、環境友好型社會的建設具有很重要的現實意義。

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Policy design on green development of China’s coal regions based on policy network theory

SI Chun-yan1，2，LEI Ya-lin1，2，LI Xian-hai1，3

(1.School of Humanities and Economic Management，China University of Geosciences (Beijing)，Beijing 100083，China；2.Key Laboratory of Carrying Capacity Assessment for Resource and Environment，Ministry of Land and Resources，Beijing 100083，China；3.Ministry of Land Resources of the People’s Republic of China，Beijing 100812，China)

Abstract:The development mode of the coal regions has not only wasted the resources，but also caused serious damage to the ecological environment of the regions.The green development is the inevitable choice for China's coal regions.Considering that the coal regions reform involves numerous stakeholders and taking the policy network theory as a guide，the paper analyzes the stakeholders and their interactions through the construction of stakeholder policy network structure diagram，and draws the interests of stakeholders and policy recommendations.The research suggests that the common goals of the three main stakeholders(the government，the coal mining enterprises and the residents in the mining areas) are the maximization of economic growth，the minimization of environmental pollution，and the sustainable utilization of resources.The green development in the coal regions should be combined with the coordinated development of the resources，environment and economy.

Key words：coal regions；policy network；stakeholders；interactive relationship；policy design

收稿日期：2015-06-18

基金項目：國家自然科學基金項目“基于動態CGE模型的燃料乙醇產業發展政策模擬與實證研究”資助(編號：71173200)；中國地質調查項目 “我國綠色礦業發展研究”資助(編號：12120114056601)

作者簡介：司春彥，碩士生，主要研究方向為資源環境管理。

通訊作者：雷涯鄰，博士，教授，博士生導師，主要研究方向為能源經濟、環境經濟。

中圖分類號：C916；D035

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4051(2016)03-0053-05