整體化分散治理：一種新框架
——基于津、杭、深的公共代理機構比較分析

王棟（重慶三峽學院馬克思主義學院，重慶 404020）

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整體化分散治理：一種新框架
——基于津、杭、深的公共代理機構比較分析

王棟
（重慶三峽學院馬克思主義學院，重慶 404020）

摘要：“整體性治理”與“分散化治理”是當前治理理論研究的熱點，“分散化治理”指出長久以來政治對社會的控制、嵌入、吸納或滲透的嚴密等級組織形式，對當前我國推進治理體系和治理能力現代化造成巨大障礙，因此要求構建多元治理體系。但是，“整體性治理”認為，當前我們做的不僅是政社分開，創造更多的社會治理新主體，同時還應加強建設各類主體間的協調互動機制，增強國家和社會的整體聯動性和調控力。但有學者指出，在當前我國社會行政色彩較濃，政社不分問題突出的情況下，強調“整體性”，有抹殺社會自主性，為政府權力壟斷開脫之嫌。一時間兩種理論均面臨著“理論”與“實際”難以接軌的現實困境。結合目前我國公共代理機構的改革，如何既體現獨立自主的分散治理，同時又兼顧國家整體性發展思路，這就迫切需要將“分散化治理”與“整體性治理”理論融會貫通，取長補短。“整體化分散治理”理論構想，是對這一問題的積極回應。

關鍵詞：行政審批代辦組織；法定機構；社會復合主體；公共代理機構；整體化分散治理

一、概念闡釋、問題緣起及理論框架

行政代辦組織在西方國家已經較為普遍并在社會治理中起著舉足輕重的作用，但是由于地域和國情不同各個國家對其的稱法不同，加拿大將其稱之為“政府部門服務機構”，法國稱之為“獨立行政權力機構”，德國稱之為“公法實體”，荷蘭為“獨立行政實體”，英國為“下幾步機構”，美國則為“政府公共事業公司”等，在我國的港澳地區則一般稱之為“法定機構”。但不管稱呼如何，它們有著共同的特征，“在政府部級部門內分拆機構，分拆后的機構將與部門高層建立準合同性質的關系；從制度上將這些實體從傳統的縱向組織部門內剝離出來；賦予它們全部或部分法律地位。管理、財務和人事制度在一定程度上比傳統縱向組織部門的規定有所放松；具有一定的管理自主權”。［1］（p7）在我國這一類組織機構也開始出現，并呈快速發展趨勢。出現這一類組織的誘因，是基于目前我國政府、事業單位、企業及社會組織所承擔的職責有著重復交叉現象，導致“政出多門，多頭管理”帶來的責任相互推諉，權力相互干涉的問題矛盾，針對這一問題，國家結合當前行政審批改革、事業單位改革、社會管理體制改革等推出一系列推動新興社會主體發展的政策，并有針對性地將這些社會主體與政府及企業等傳統部門進行有機整合，將部分政府職能交由這些“組合共同體”承擔。目前，我國各地對于行政代辦組織的稱謂較為混亂，為了適應新形勢發展需要，對未來我國代理機構發展做出統一的規范要求，從而更為科學合理地引導這類主體健康有序發展，制定一個既適合我國現實國情，又符合這類主體的基本特征的名稱十分必要，本文借此嘗試將其稱之為“公共代理機構”。

為了發現和總結當前公共代理機構存在的問題以及取得的經驗，我們選取天津和平區行政審批代辦組織、深圳法定機構和杭州社會復合主體等三個較為代表性、差異性較大的改革典型，進行比較分析。它們基本“代理”特征一致，但是各自發揮的職能和擔當的角色是不一樣的，天津市和平區行政審批代辦組織是作為行政審批第三方代辦組織引入行政許可服務中心，協助政府提供專業化的行政審批服務，為企業代理新注冊手續及變更手續，提供免費的“全程領辦”服務，解決了一站式服務沒能徹底解決的行政人員短缺、行政審批服務冗繁低效等問題。深圳市法定機構是在國家事業單位改革大的背景下產生的，“是根據特定的法律、法規或者規章設立，依法承擔公共事務管理職能或者公共服務職能，不列入行政機構序列，具有獨立法人地位的公共機構”。杭州社會復合主體是指以推進社會性項目、知識創業、事業發展為目的，社會效益與經營運作相統一，由黨政界、行業界、知識界、媒體界等不同身份的人員參與、主動關聯而形成的多層架構、網狀聯結、功能融合、優勢互補的新型創業主體。在這些改革試點中，創新了很多可資借鑒的經驗，為后期我國相關改革與推廣奠定了基礎，但是改革也遇到了一些現實性問題：①各類公共代理機構之間差異、各自的優缺點不夠明晰，各類公共代理機構改革的背景、路徑、目的以及改進的措施沒有進行歸納總結，缺乏分類指導，分類管理；②角色和責任分工不明確，缺乏獨立自主性，尤其是賦予公共代理機構的權力不夠明確；③與政府機構相關部門聯系不夠緊密，缺乏參與政府決策、管理等實質性環節的權力，對上級主管部門負責的責任機制不強；④公共代理機構與各部門之間協調機制不力。針對這些迫切而又實際的問題，當前必需進行問題的學理性分析，并拿出可行的實踐參考方案。

本文研究首先基于現實調研資料對比，在比較過程中借鑒理論研究方法，從更深刻和前沿的問題與理論角度去分析目前改革的困境與不足，結合前面問題的提示，本文所采取的理論分析框架為“整體化分散治理”。“分散治理”（郁建興，2003），認為當前政治對公共代理機構的控制、嵌入、吸納或滲透的嚴密等級組織形式缺乏開創精神和適應能力（景躍進，2011），需要構建多元中心的治理體系（張康之，2008）。①分散化治理是目前國內學者研究的熱點之一：孔繁斌．公共性的再生產—多中心治理的合作機制構建［M］．南京：江蘇人民出版社，2008：17—18:景躍進．轉型、吸納和滲透——挑戰環境下執政黨組織技術的嬗變及其問題［C］．第二屆（2011年）增愛中國公益學術獎文集，上海交通大學，2011-12．張康之．論主體多元化條件下的社會治理［J］．中國人民大學學報，2014，（2）．“整體治理”（竺乾威，2008；沈榮華，2013），認為多部門治理的管理碎片化、服務裂解化以及權力空心化的分散治理模式，需要一種無縫式整體聯動機制對其重組整合（竹立家，2012）。②整體性治理是目前國內學者研究的熱點之一：竺乾威．從新公共管理到整體性治理［J］．中國行政管理，2008，（10）；沈榮華．整體政府視角下跨部門政務協同—以行政服務中心為例［OB/EL］．2013年兩岸四地學術研討會（澳門）．http://www．docin．com/p-797831040．html，2013-09-10；竹立家．“大部制”改革之我見［J］．中國改革，2008，（1）．鑒于“分散治理”與“整體治理”對于中國改革的優劣區別，構建“整體化分散治理機制”，則能夠取長補短、互通有無。③關于整體治理與分散治理的聯系研究，參見：整體性治理與分散性治理：公共治理的兩種范式［J］．行政論壇，2011，（3）；關于“整體化分散治理“的相關概念論述，參見：王滬寧．集分平衡：中央和地方的協同關系［J］．復旦學報：社會科學版，1991，（2）；周振超．統治集中下的管理分散：對集權與分權之爭的一個解答［J］．理論探討，2012，（3）．但是兩個終端的有機結合必需一個過程介入，①有學者指出應向公共代理機構轉移權力（高奇崎，2011）。［2］然而，當前權力轉移模式仍歸滯于“放”與“管”之間（陳紅太，2004），［3］而缺乏論證社團如何“接”和“用”（李景鵬，2011），［4］這就需要從“權力轉移向權力變移”轉型，權力不是直接地放給社會組織，而是使政府權力變異為適合公共代理機構自身運用的權力，但是權力只是一種鏈接紐帶或規約機制，它構建的仍是一種機械的、分散式的結構體系。［5］②如何克服這一難題，必須從社會文化這一更為深層、根本和基礎性的問題領域，以發生學視角與主體間性理論，遵循事物之間的有機聯系和生態結構，推動“權力重建向社會重建”理念轉換（清華大學社會發展研究課題組，2010）。［6］因而總結當期我國公共代理機構應該注意的問題：一是注重整個發展的歷史過程規律性和階段性，即深入社會文化體制改革是當期亟須涉入的重點；二是注重結構（政社分開）-功能（權力變移）-機制（整體化分散治理）的生成與構建，體現改革的系統性和完整性。

本文在論證實現“整體化分散治理”圖景的過程中發現，我國公共代理機構在與政府等社會主體不斷結構分化與機制整合的歷程是一種“能動-結構”不斷改革嬗變，公共代理機構作為社會的基本合成元素之一，也在不斷優化與其他社會主體關系的過程。本文以公共代理機構作為分析對象，引入“結構-功能”分析方法，設計出公共代理機構參與治理的演進路線：［結構—理性路徑—結果性邏輯］→［能動—功能路徑—恰當性邏輯］→［能促—社會路徑—內生性邏輯］→［互動—文化路徑—適宜性邏輯］，［7］來分析論證治理結構與模式的演進與創新。

二、三市改革比較：現狀與邏輯

二、三市改革比較：現狀與邏輯

（一）背景—內容。

天津市和平區行政審批代辦組織的設立是在國家行政審批制度改革的大背景下，率先將社會組織引入審批程序，借助社會組織的組織化優勢，將行政審批中心部分事務轉讓予社會組織，這個過程經歷了三個階段，即一站式服務大廳、全程領辦和全程日志。通過不斷改革，目前代辦組織與行政審批中心實現了合作互動局面，各個主體得到了很好地銜接與相互監督，有效提升了行政審批效率。深圳市法定機構是在事業單位改革的背景下推動產生，事業單位改革的分流就是要求事業單位向其他類型的符合自身實際與社會需要的社會單位轉型，在這一時期改革遇到了一些難度，因為絕對的分流改革會遇到相當大的技術難度和利益之爭，針對這一問題，西方以及我國港澳地區實施的法定機構為我們的改革提供了思路，2007年深圳等地開始試點，并得到了中央的政策支持，到2012年深圳市逐步成立了幾個較為成熟的法定機構，并開始向廣東全省推廣。但是目前這一改革并不順利，針對法定機構本身的屬性問題，由于與行政機關以及社會組織等存在著涵義沖突問題，一直未能得到中央以及學術界的進一步認可，下一步改革將通過績效和其他改革的配套進行，打破這一概念層面的瓶頸。杭州市社會復合主體的產生背景體現了城市生活的社會演進模式，它是生活的自我反思變革，是人們追求向上境界的一種日常表達，因而其發展的規律是內在的自我反映，它相對于天津和深圳的公共代理機構的改革更具有社會革命的涵義，當然杭州的經驗也借助了政府的推動引導作用，它的發展也是對目前行政審批改革與事業單位改革的另一種反映，由于杭州商品市場經濟發展較為成熟，各種社會主體承擔的角色相對其他地區也較為合理，在較早時期已經進行了相應的制度變革，社會復合主體是對前面改革的進一步完善和補充。

機構天津代辦組織深圳法定機構杭州社會復合主體主體·政府的協調、領辦與聯辦互動、中介組織與部門服務的合力功能·政府企業·政府主管部門前海管理局所屬企業·有黨政界、行業界、知識界和媒體界等多元參與，聯動運行，你中有我，我中有你，彼此關聯、互為支撐·半獨立、半官方組織，與政府相比有較大的管理、人事聘用和財政自主權，獨立承擔法律責任·既有引導、協調、管理職能，又有創業、開發、經營職能；既有研究、策劃、設計功能，又有宣傳、推廣、展示功能，各功能彼此分工，互補銜接·行政審批服務中心代辦中介組織入駐中心相關部門結構·引進中介組織幫助政府提供公共服務，使中心服務專業化；在中介服務的過程中形成政府與企業之間的信息中介作用·代理政府、企業以及社會組織交予的任務，有效的化解這些任務在各主體之間的責任不清，技術不夠、權力不足等問題

基礎·政府需要社會組織的興起國家政策的支持·政府需要事業單位改革推動企業發展·社會組織興起企業需要政府需要公民生活水平提升原則·以合同的形式路徑·理性路徑·功能路徑邏輯·結果性邏輯·恰當性邏輯機構天津代辦組織深圳法定機構杭州社會復合主體·以制度設計的形式以法律作為規定·以社會規則為主體以政府設計主導結合企業的契約精神·社會路徑·適宜性邏輯

（二）結構-功能。

天津市和平區行政審批通過引進中介組織幫助政府提供公共服務，使中心服務實現專業化，在中介服務的過程中，形成政府與企業之間的信息中介作用。形成了政府的協調、領辦與聯辦互動、中介組織與部門服務的合力；這一機制明確了牽頭、辦理、審批的責任主體，運用了看日志、查瓶頸、評服務等監督方式，形成有中心、監察室、中介、部門共同配合的、全員全程提高效能的工作局面。但是由于代辦組織本身缺乏審批權力，因而這種聯合模式是“嵌入式”，沒有與整體達到有機結合。深圳市法定機構作為半獨立、半官方組織，與政府部門相比較有較大的管理、人事聘用和財政自主權，依法自主辦理有關業務，獨立承擔法律責任，不受國家機關及其他機構的干涉。每個法定機構都有一個專門的法律，賦予它特殊的功能、任務、運作方式和管理模式，并規定該機構的設立、職責、經費來源等內容。深圳法定機構的改革，其跨度時間較長，相關政策法規層次全面，國家宏觀制度支持度高，在改革過程中充分結合我國事業單位的內在問題，注重改革后的法定機構與事業單位、政府及企業之間的法律關系和制度聯系，集合多個部門的職責任務，實現了任務運行的“一站式”效益。因而這種模式可以稱之為“嫁接式”，其結構融合度要高。杭州市社會復合主體的產生不僅從生成路徑上來說體現的是內生模式，其結構職能的特點也發揮出更為綜合性的體制效應，它集合了社會資本的營養成分，是社會力量的自發促成的結果，在結構上更為細致完備，從目標和機制上更為成熟合理，從協調聯絡上更為簡便牢固，既涉及政府職能轉變、公共治理、社會參與、協商民主；又涉及社會主體培育、社會運行模式，社會事業發展、知識創業和特色行業發展等；還涉及產業結構調整升級、文化資源利用、文化價值實現等。社會復合主體以項目作為運作方式，具有項目的彈性、柔性、開放性以及階段性特點，形成靈活的組織結構和運作模式。運行目的突出公益性，同時又能實行經營運作，不是依靠權力或行政審批權延伸來運作，而是采用企業化、社會化運作方式，具有自我“造血”功能，實現可持續發展。［8］杭州市社會復合主體相比天津與深圳的公共代理機構改革更具有社會化和市場化要素，我們可以稱這種模式為“克隆式”。

（三）路徑-邏輯。

津市和平區行政審批代辦組織、深圳法定機構以及杭州社會復合主體各自代表著一種治理模式，它們的不同之處是所處的環境要求，面臨的問題，因而產生出不同的路徑選擇，每一種模式不能說絕對具有優越于另一種的優勢，它們都有自己生存的空間和發展的必要，天津行政代辦組織的形成適應于小范圍內的、事務并不太復雜的簡單任務執行，它們與政府的關系間接性，通過合同形式確定二者權利義務，執行以及監督主要通過技術性手段參與，這種關系的穩定性一般是因事而定，以項目帶動互動。深圳市法定機構有著深刻的事業單位改革背景，事業單位改革是一個漸進試點過程，時間跨度大，影響范圍廣，具有復雜的部門設置和國家體制演進的歷史性過程要素，這就決定了法定機構設置較為謹慎。關于法定機構的屬性以及承擔的職責任務是否帶有行政屬性，目前在廣東試點中爭議較大，國家對這一改革目前還沒有明確的肯定性表態，還處于探索階段。種種客觀性或者體制問題的障礙使得法定機構與政府以及其他社會主體的關系處于制度體系層面不穩定的狀況，現在其運行方式主要是依靠于“一法一機構”模式。杭州社會復合主體的生成是杭州市地方發展中經過長期的歷史積淀和市場發育自我生成的產物，是建立在地方經濟和百姓生活已經基本實現小康水平的基礎上，對此提出的更高的精神層面的要求，因而這種發展模式是內生的底層需求的進一步更替，它內化了社會基礎的訴求，也集聚了社會基礎的內在動力，因而在政府發展規劃中，有效地利用了這股順力，從而達到了事半功倍的效果。杭州市社會復合主體其運行的機制不僅是政府給予的制度安排，更重要的是它與城市生活，城市發展以及城市文化緊緊結合在一起，它的運行更多的是基于城市居民的規則約束，而這種規則還受到了市場長期競爭游戲不斷磨合中形成的契約的影響，因而杭州市社會復合主體的生成與運行原理是政府制度設計、市場契約規制和社會日常規則主導的社會自我治理模式，它比較于天津市和平區行政審批代辦組織以及深圳法定機構有著更為牢固和持久的發展機制。

從三種模式的演進路徑來看，天津市和平區行政代辦組織的形成路徑模式即：［結構—理性路徑—結果性邏輯］。法定機構的成立相比代辦中介組織其法律效力以及行政能力或者是公共權力乃至人員配置都聚集了各個方面的優點，因而較代辦中介組織有著天然的進步之處，其演進路徑模式為：［能動—功能路徑—恰當性邏輯］。社會復合主體相比較天津市和平區行政服務中心代辦組織，以及法定機構而言，它更能體現出社會的自發力量和內在的生成規律，它的形成不同于前兩者的政府借用作用和主導模式，而是首先基于自身的發展基礎上的外在影響。它的生成已經跳出制度的硬性規定，更多的是文化的滋潤維和，它追求的是一種各種社會要素的自然結合和相互溝通，以及各自之間的和諧相處。因而這種模式的演進路徑為：［能促—社會路徑—內生性邏輯］。

三、問題剖析：分散化公共治理

天津行政審批代辦組織由于實行的是合同制模式，往往存在因事而定的機遇性影響，作為第三方機構只是起著輔助執行作用，并無議事決策權力，其地位沒有受到專門法律的保障，也未能進入政府主要管理結構范疇。從相關運行機制和制度安排中，未能從主要職能部門或者機構設置方面體現出該組織的獨立資格地位，也未能從制度安排中體現該組織的自主性和單獨性執行模塊。行政審批中心為調節各入駐部門的工作關系專門設立了協調機構和辦公機構，但未從職責守則中體現代辦組織的身影，在相關機構布局示意圖中也未直接標出代辦組織的辦公地點和辦公流程。代辦組織接觸的工作范圍限于：企業新注冊手續、企業變更手續。辦理事項也僅為企業營業執照、驗資、刻章、機構代碼證、稅務登記證等，從性質上來看還處于操作性層面，一般不涉及政府部門的企業審批權限，同時其監督職能也沒有明確。因而，總體分析和平區行政代辦組織在職責、機構、人員、經費、權限等各個方面未能真正實現與政府部門的有機結合，基本上處于召之即來、呼之即去的地位角色，因而這種隨機性，給代辦組織的責任感和效能性產生了不利影響。由于沒有獨立的法律約束，僅以合同的法律效力很難從根本上約束代辦組織的工作廉政；由于沒有相關決策參與和審批權力，代辦組織一直處于輔助地位，沒有真正的獨立自主性，壓抑了自身能力的拓展；由于在人員、經費、機構等方面沒有給予相應的政策或資金支持，代辦組織的辦公條件以及設施技術未能得到完善保障。在代辦組織的失職違規的事項懲戒方面，也沒有專門的規則制度進行完善，政府很多時候看到的是其利，而未能警戒其弊，無法明確各方職責，從而容易產生扯皮推諉狀況。

深圳法定機構其機構性質歸屬還存在較大爭議，由于不是政府部門又行使部分行政職能，同時在人員配備、結構設計以及地位角色和政府銜接方面還存在一些難以逾越的障礙。一是職責劃分不清。法定機構的職責是通過立法的形式來確立的，但是法律很難窮盡法定機構與所屬政府部門的權責關系，況且法律也往往跟不上現實的發展。政府活動紛繁復雜，很難簡單地將決策與執行清晰地劃分開來。以前海管理局為例，“前海管理局在市政府領導下開展工作”，“深圳市政府各有關部門非經市政府授權，不得在前海合作區行使職權”。上述規定產生如下三點疑問：作為前海合作區管理部門，具體應該由哪個機構代表深圳市政府對前海進行管理？在前海合作區以外的區域，前海合作區是否有權進行審批或管理事項，是否需要授權？在我國中央與地方“條塊結合”的管理模式下，前海合作區如何與廣東省和國家有關部門審批事項接軌？二是政府相關部門對于法定機構的績效評估困難。法定機構兼具政府和企業的特點，由于其目標的多元以及評估技術的欠缺，相關部門對法定機構的績效評估很難統一標準，同時考核的多元化趨勢，降低了對其GDP的要求，以及降低了行動一致性的要求，政府對法定機構的監督問責也很難順利展開。三是外部審計制度不完善。我國相關外部審計制度還沒有完全建立起來，政府在對法定機構審計時，一般是通過機構自查和政府監察的模式，而法定機構內部理事會成員往往是兼職，缺乏足夠的時間、精力和專業知識對法定機構進行監管。四是法定機構成員聘用缺乏獨立標準。法定機構的成員來自各個相關部門，有政府任命安排，有社會應聘，也有借調、合同制等等，這些應聘缺乏競爭上崗的程序，人員結構混雜，所屬對口機構存在職能交叉，多頭管理問題，沒有相應的人事制度專門界定法定機構人事的獨立性以及與外部相關部門人事的關系，法定機構成員的歸屬感以及責任感模糊不定。

杭州社會復合主體雖然從城市歷史發展角度逐步推進，利用了文化基礎元素在市場和社會機制中的傳承及協調作用，但是目前我國政治功能大于市場作用的情況下，社會復合主體的產生還帶有很大的政府行政績效色彩，它的產生離不開杭州市委市政府的短期內一系列政策文件的強力推動，也包括各地高校科研機構學者的積極宣傳，在這種氛圍之下，社會復合主體透露出一種勢不可擋、蓬勃向上的態勢，然而凡事必須基于社會的深厚基礎和文化傳統以及未來趨勢的條件下，這種創新才不至于被不斷變化的改革潮流所淹沒。杭州社會復合主體是一種過度依賴于市場與社會，在這個結構中起著主導作用的是各種企業以及社會組織，另外還有知識界、媒體界的人士參與，但是這種模式具體歸屬于哪種屬性，從而明確它與政府、企業以及社會的關系，“有學者嘗試通過政府介入的深度，將社會復合主體歸為政府主體型、政府主導型和政府引導型，但無法理解其構建的過程邏輯，特別是城市政府如何‘滲透’特定的行業和社會組織網絡，如何防止政府的過度介入而使其淪為‘組織化調控’的工具”［9］（p76-84）這種屬性不清的問題，難免為社會復合主體的法律界定和行政改革等帶來政策制定難度，也為社會如何找到自身定位，明確與其他主體的關系存在很多障礙。更突出的是各主體之間缺乏一種整體調和機制，一是沒有一個統一的法律法規對其制度、地位、結構等方面的界定規范，導致各個社會復合主體無序發展，概念模糊，邊界不清，不利于社會復合主體的發展方向的正確引導，“在實踐過程中，社會復合主體遇到了新的實際問題，包括社會復合主體典型中的行政力量過大（如西泠印社的管委會），運作松散（如絲綢和茶的行業聯盟），等等。這就引發了一系列思考——如何形成復合主體成員的主動關聯，如何處理專業性和復合性的關系，黨政界如何既發揮作用又保持權力不介入，行業（企業）的社會復合主體聯合如何避免壟斷，等等”；［8］二是社會復合主體的整合，是否是基于一種“生命共同體”的存在體征，各個機構或組織之間是以什么樣的利益聯系起來，他們的目標宗旨是否一致，等等。三是社會復合主體初衷是文化品牌的宣傳造勢，這種目的有著很大的傳播效應，它是否還能復制于其他社會內容之中，創造出基于人們的日常生活以及民主制度等更為切合實際的問題領域，否則如果單純的是介于城市品牌的創立，難免出現一種“以一代百”的嫌疑。

四、理論總結：整體化分散治理

分散化治理是當前國家治理結構與治理能力現代化的趨勢，在這種發展形勢下，結合我國實際和治理規律，在充分賦予各種社會主體以權力的同時，也應維護結構運行的系統性和整體性，我們將這種治理形式的創新稱之為“整體化分散治理”。“整體化分散治理”代表了四種治理轉型發展趨勢的集合：①自主性與協同性的結合；②中國歷史過程與國際先進經驗的結合；③政府與社會雙向選擇的結合；④權能分衡與民主集中的結合。整體化分散治理如何上升為適合中國實際的具有中國特色的治理模式，需要一個逐步實現的改革過程，按照發生學視角分析，它分為規制階段、規范階段、文化認知階段和實證階段，相對應的就是政社分開改革、權力變移改革、社會重建改革和整體化分散治理體系構建四個階段。

首先是政社分開改革。天津市和平區行政審批代辦組織的政社分開相對徹底，因為代辦組織是直接從社會引入的獨立性的社會組織，但問題是政社分開還有一個涵義就是，我們不僅應給予社會組織充分的自主辦理權，還應建立社會組織發展的救濟體系，讓社會組織具有自我造血功能以及真正的發展自主權。和平區行政代辦組織在執行行政部門交代的任務之外，由于沒有很好地融入到行政審批這個整體結構系統中去，在這個結構中它一直處于一種附屬的角色，或者是一種借助的工具，行政審批部門缺乏對代辦組織的整體規劃，缺乏部門協調機制，也缺乏相應監督機制，對于代辦組織也沒有真正納入行政審批的相關決策程序，在資金、人員、辦公等方面缺乏一盤棋考慮和長期規劃發展，在這種情況下，如果出現事情的轉移或形勢的改變，甚至代辦組織自身的情況轉變，都可能對代辦組織參與行政審批事務執行產生影響。對于法定機構，由于它是事業單位改革的組成部分，其目的就是實現政社分開這一重要任務，因而任務較為艱巨復雜，所牽涉的細節問題更為具體。一是立法問題。以前海管理局為例其立法應注意以下兩點：（1）《深圳經濟特區前海深港現代服務業合作區條例》應該成為前海的唯一法例。不宜由政府再出臺相關的規章來規范，否則又將落入政府本位主義的窠臼。更不宜授權前海管理機構制定規則和指引，否則容易導致改革設計的部門化。（2）從內容來看，條例應該主要放在目標、體制、責權、劃界、評估、監督、問責等制度性、框架性的內容上。鑒于國務院已批復《規劃》以及體現保證前海經營管理的靈活性、自主權，因此不宜對涉及前海經營、管理、開發、投資、產業、社會建設等方面的內容規定得過多、過細。二是內部管理架構問題。為實現前海深港現代服務業合作區政府主導、市場運作的原則，應建立“管理局雙層管理體制”。領導小組是最高決策機構，負責確定前海深港現代服務業合作區的發展戰略、中長期規劃，決定重大事項、監管前海管理局。管理局是執行機構，具體負責日常管理和運營。管理局局長對領導小組負責，接受領導小組的監督。三是與政府部門的銜接問題。前海合作區應具有的行政執行權力應該通過法律和深圳市政府雙重授權的方式獲得，并通過立法的形式予以確認和固化。經過授權以后，沒有主管部門的前海合作區原則應該只對領導小組負責。前海合作區與上級政府部門的銜接也必須通過領導小組及其授權的機構來進行，這樣可以減少深圳市政府各部門對前海合作區的干涉，減少與各級政府部門的協調難度和工作量。首先，政府與法定機構之間充分體現“政事分開”原則。法定機構與行政主管部門的關系應該明晰，政府部門主要制定公共政策和發展規劃，并對法定機構的運作目標、過程和績效進行監督、協調與指導，確保法定機構的公益屬性。法定機構主要負責執行政策，定期向政府主管部門反饋業務開展情況，并將發展規劃、財務預算等重要事項報有關部門審定或備案。其次，法定機構可以作為國有投資的出資人管理企業，原則上法定機構與下屬企業實行“管辦分離”，但可以提取一定的收益用于履行法定機構職能。杭州社會復合主體是集政府、企業、社會組織，以及媒體、學者等聯合組成的結構形式，這種形式以網絡系統作為聯系平臺，以項目管理作為運作平臺，以文化理念作為整合平臺，在這個系統中產生了“政府主體合作型”、“政府主導合作型”和“政府引導合作型”等不同模式，各種模式的主體之間政社關系并不一致，多樣性政社結構形式具有靈活性，根據市場需要不斷調整變化，因而更具有適應性和牢固性。但是這種多樣性還應制定相關法律進行規范約束，可以借鑒深圳法定機構“一事一法”的形式，針對每一個社會復合主體制定相應的權責法律規則，在相關法制建設中明確政府在復合主體運作中代表公共利益、依法行政等責任，限制政府違規操作資金、違法操縱項目承包的權力。當然，法規制定后的落實還在于政府自身，所以政府的制度創新（比如績效考核機制、干部選用制度、人事制度等的改革和創新）都需要與規范政府權責的法制建設配套推進，這樣才能從上到下貫徹制度精神、落實法制規范。

其次是權力變移改革。我們除了實現政社分開這一前提之外，還應賦予社會組織發展的技能和權利，繼而我們還應給予一定執行社會公共權力的職能，使其能夠對于自己可以掌斷的事務或者代表民意的事務做出自己的判斷。天津和平區行政審批代辦組織最需要承接的政府職能就是自己獨立自主的行政審批裁判權，目前代辦組織只有執行權，缺乏“審批權”和“監督權”，這就使得政府在其中還是壟斷角色。深圳法定機構權力的承接已經相對成熟，具有獨立自主的運作權力，但是由于改革的不同步性，在內部結構和關系要素上還有著千絲萬縷的聯系。目前深圳法定機構根據機構職能和類別的不同，實行核撥經費、財政補助、政府購買服務或自籌經費等多種經費形式，但總體上大多數法定機構仍處于財政全額撥款的試運行階段。因而這種情況應結合市場需要采取更為多樣化的籌資渠道，將融資權放給社會，引入更多社會資本參與法定機構的任務運作，從而增加社會在公共事務中的話語權和影響力。在工作人員的錄用管理上，可自行設置崗位，自主招錄人員，并可越級提拔。杭州市社會復合主體相比較前面兩種模式已經有了較大的改進，但是這種模式由于是歷史制度演進路徑，政府在其中起到了主要作用，并且這種模式并不是社會變革的動力機制，而是基于城市發展的創新需要，因而這種模式一旦外在影響力量改變，自身也很難維護已有的結構形式，應借鑒天津行政審批代辦組織與深圳法定機構的改革模式，引入社會自我革新的動力機制，將更多的自主權賦予社會復合主體，并發揮它們自我革新的積極性。在劃定政府與社會復合主體的權限上可以參照以下標準：一是公共產品或服務的具體屬性不同來決定其適合不同類型的復合主體運作形式，比如公共品消費中是否可實現收費往往決定市場介入的可行性；二是參與的項目所兼具的具體效應，有些戰略項目在具備社會效應的同時也具有行政效應，而每個項目社會和經濟效應的大小不同也就決定了社會復合主體參與的權力邊界；三是政府的作用——根據政府在其中發揮作用的大小，確定政府的角色職能；四是根據社會復合主體的資源稟賦和組織效率（能力），如這些組織的信息效率、生產效率、管理效率等來決定復合主體運作的必要性。

再次是社會重建改革。與天津行政審批代辦組織、深圳法定機構比較來看，杭州社會復合主體的社會重建工作做得相對成功，它從城市生活品質提升角度，有效開拓了社會復合主體這一城市品牌網絡的重要形式，但是這一創新很大程度上是基于城市品牌效應，其運作方式基本上是市場化，其工作機構也一般是政府及其他較為正式化或規模化的部門，其在運作項目也是相關市場型、政府型的宏觀課題，真正與普通民眾相關、深入民眾日常生活之中，由普通民眾親身參與的項目或復合主體十分少。因而杭州社會復合主體還需在現有成功經驗基礎上，積極開拓新的領域，將觸角向基層生活深入，一是打造公共文化服務體系項目，為民眾建設便捷、有效的文化生活環境；二是建立民眾參與社會復合主體的工作平臺，積極采納民眾意見建議，使社會復合主體不僅是政府或者企業以及知識界高層領域的專有空間；三是建設一批專為民眾服務的公益項目，打造一批為民眾服務的公益性社會復合主體，為民眾的生活困難，包括就業、助殘、扶貧等生活服務。而對于天津行政審批代辦組織主要是建立政府與代辦組織平等協商、民主合作的公共文化氛圍，通過完善規章制度，宣傳教育以及培訓等方式使政府工作人員以及代辦組織成員之間建立相互信任、溝通、合作的平臺，并通過制度化程序以及辦公場所等方式建立政府與代辦組織之間共同工作的平臺機制。深圳法定機構本身建立的目的即是事業單位市場化、社會化改革的產物，因而進一步推動這一改革的措施，不僅是行政結構上的變化，同時也應進一步簡政放權、賦予法定機構更多的獨立性、社會性的權力權益。

經過政社分開、權力變移與社會重建逐步深入的深化改革過程，最終本文的研究目的是建構整體化分散治理新機制。整體化分散治理其目的是在社會各個主體之間達成平等自由合作的情況之下，還需符合國家整體發展，社會全面協調發展以及生態有機互動的新局面。對于天津行政審批代辦組織、深圳法定機構以及杭州社會復合主體三者而言，它們所處的環境條件并不一致，但是面對當前的宏觀環境以及基本制度，它們是一樣的，面對新的形勢發展需要它們積極建構新的體系以適應未來社會發展的步伐，一是建立軟法體系，完善社會日常行為規則，通過更多的社會自我約束和調節來規范多元主體合作交易的行動，通過提升人們的文化與法律素質來發展社會交往的質量與效率；二是建設公共服務市場，將各個主體在市場中合理配置各自的角色位置，政府與企業、社會組織的屬性回歸本位，通過平等甚或競爭的姿態參與合作，在社會公共服務與管理活動中，市場是起決定作用的調節手段，政府只是行政輔助角色；三是賦予社會組織以實際參與社會治理和國家管理的決策地位，增加社會組織在政協、人大、黨代會、人民團體等各種國家機構中的界別或席位，以增加社會組織在國家和社會事務中的話語權。通過以上宏觀的結構重組和新的元素創造，未來的整體化分散治理機制將會實現一種權力與能力優化配置，權力與能力有效制約，權力與能力合理劃分以及歸屬相得益彰的地步；在這個機制中功能實現相互協調、形成網絡化互動聯絡脈絡，各種功能發揮自己的最大效益“公約數”，避免職責交叉重復，相互扯皮現象；這種機制將會促成各種社會主體的進一步完善成熟，它不僅是政府對于社會組織的一種扶持幫助，反過來社會組織以及代理組織對于政府出現幫助和扶持作用；這種機制有效采納了社會學新制度主義的方法構建路徑，各主體的目標不是最大化的經濟效益，而是一個有機的社會生命共同體，代理機構在其中所起的作用不僅是樞紐轉換作用，還是一種連接催化的動力來源，其演進模式為［互動-文化路徑-適宜性路徑］。

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責任編輯申華

作者簡介：王棟（1979—），男，政治學博士，重慶三峽學院馬克思主義學院副教授、碩士生導師。

基金項目：國家社科基金一般項目“新形勢下我國社會組織界別協商建設研究”（15BZZ075）以及教育部人文社科青年項目“善治圖景下政社分開與社團管理創新研究（13XJC810001）”的階段性成果。

中圖分類號：D63

文獻標識碼：A

文章編號：1003-8477（2016）04-0026-09