農地整理過程中農民權利實現程度測度及其障礙因子診斷
——以湖北省孝南區等4個縣市為實證

李金玉，文高輝，楊鋼橋（華中農業大學公共管理學院，湖北 武漢 430070）

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農地整理過程中農民權利實現程度測度及其障礙因子診斷
——以湖北省孝南區等4個縣市為實證

李金玉，文高輝，楊鋼橋
（華中農業大學公共管理學院，湖北 武漢 430070）

摘要：農地整理過程中農民權利實現程度直接關系到農地整理項目工程質量和農村社會的和諧穩定。湖北省孝南區等4個縣市農地整理過程中農民權利實現程度都很低，知情權、話語權和監督權的缺失共同阻礙了農民權利的最終實現；農民參與農地整理項目選址決策、規劃布局方案制定、規劃設計變更方案制定和竣工驗收的程度，對項目資金使用情況的了解程度和監督程度，以及對規劃設計方案的了解程度是影響農地整理過程中農民權利實現程度的主要障礙因子。因此，為了有效避免與化解農地整理過程中的利益矛盾，必須充分尊重農民的知情權、話語權和監督權。現階段，提高農地整理項目各項信息的公開程度，健全農地整理項目農民參與的規章制度，鼓勵農民全程參與農地整理項目，對保護農民在農地整理過程中的權益具有重要意義。

關鍵詞：農地整理；農民權利；實現程度；障礙因子

農民是農地整理項目最重要的利益相關者，是農地整理項目的最終受益者，農民參與農地整理項目既有利于提高農地整理項目的質量及實施效率，又有利于保障農民的合法權益。當前，中國農地整理項目主要采取的是“自上而下”的運行模式，農民不是農地整理項目的決策主體，只能參與到農地整理項目實施過程中的某些環節。［1］（p67）由于農地整理項目農民參與不深入，［2］（p47）參與層次較低，［3］（p43）參與缺乏主動性和積極性，［4］（p43-44）導致農地整理項目的實施效果與農民的期望存在一定的差距，一些地方在農地整理實施中甚至出現了損害農民權益的現象，造成了不好的社會影響。［5］（p273-274）因此，保障農民在農地整理過程中的權益顯得尤為重要和迫切。

中央一直高度重視農地整理過程中農民權益保護問題，出臺了一系列的政策規定。國土資源部《關于進一步加強土地開發整理管理工作的通知》（國土資發〔1998〕166號）、《土地開發整理若干意見》（國土資發〔2003〕363號）、《國務院關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》（國發〔2010〕47號）和近幾年的政府報告等均強調，要維護農民的合法權益，保障農民的知情權、參與權和受益權等各項權利。近年來，學術界開始關注農地整理過程中農民權益保障問題，一些學者對此進行了有益的探索。例如，劉蘭英揭示了農地整理項目實施中農民權利保護所存在的問題，［6］（p20-27）賀鯤鵬等對農地整理中損害農民權益的表現形式及原因進行了分析，［7］（p81-82）王占驁探討了農地整理中公共利益與私權保護的平衡問題［8］，吳九興等運用多元有序選擇Probit模型估計了農地整理項目實施中農民利益受損的受償方式和受償額度選擇的影響因素［9］，謝雪群對農地整理過程中農民利益訴求［10］和利益表達機制進行了研究。［11］（p47-63）農民權利的正常行使是維護農民合法權益的前提，即農民權益的保障首先要保障權利的正常行使，農民權益才能得到至少程序上的正義。目前在農地整理項目實施過程中，農民的權利并沒有得到很好的實現，大多數農民對農地整理政策和項目情況不太了解，在農地整理項目實施的各個階段缺乏話語權，不能很好地監督其他利益相關主體的行為。農地整理政策實施十余年來，在農地整理過程中農民權利實現程度怎樣？其制約因素有哪些？目前鮮有學者對此進行探討。因此，本文采用基于熵權改進的TOPSIS法和障礙度模型，測算農地整理過程中農民權利實現程度，揭示其障礙因子，為保護農民在農地整理過程中的權益提供決策依據。

一、農地整理過程中農民權利實現程度評價指標體系

公民參與是國內乃至國際的熱點話題，公民是公共事務的受益主體，公民參與能夠保障公共政策制定的合理性和執行的有效性，公民參與的重要性已得到廣泛認可。針對公民參與權利體系的界定，有相關學者從法學、政治學等視角對此進行了探討，尚未有統一定論。陳葉蘭認為，公民的環境權主要包括知情權、參與權和監督權。［12］（p18）龍良富等認為旅游目的地居民在旅游發展過程中在環境方面既是受益者也是受害者，基于其所承擔的環境結果，他們應該擁有旅游目的地環境決策權、知情權、監督權和賠償權。［13］（p152）陳開琦認為公民環境參與權是公民基于環境利益所享有的一項與時俱進的參與環境立法、行政、監督、環境公益訴訟等環境行為的集合性、多元性權利，它應該包括參與環境立法權、參與環境聽證權、參與環境決策權、參與環境監督權、提起環境公益訴權，并且其內容外延還將隨著社會經濟的發展而不斷擴充。［14］（p65）劉濤認為環境知情權是公眾參與環境保護的重要前提，因此重點論述了農民環境知情權的保護問題。［15］（p1-2）根據我國農地整理的實際情況，農地整理項目農民參與權利是廣泛的，它主要包括農民的知情權、話語權和監督權。知情權是公民權利實現的前提和基礎，是指自然人、法人及其他社會組織依法享有的知悉、獲取與法律賦予該主體的各種信息的自由和權利；［16］（p62）話語權，即說話權，是指公民對自身社會權利表達的權利；監督權是指公民有監督國家機關及其工作人員的公務活動的權利，以保證公民的意愿得到體現和決策得以有效地執行。農地整理是一項系統工程，它不僅包括申報立項、規劃設計、施工建設、后期管護等四個階段，而且涉及政府及相關管理部門、規劃設計單位、施工單位、監理單位、村委會、農民等眾多利益相關者，他們在農地整理各個階段、每個環節中都可能會產生利益糾紛和矛盾。為了有效避免、化解上述利益糾紛和矛盾，必須充分尊重農地整理過程中農民的知情權、話語權和監督權。在農地整理過程中，農民的知情權是指農民有權知曉、獲取農地整理政策及項目信息的權利；農民的話語權是指農民通過一定途徑和渠道向政府及相關管理部門、規劃設計單位、施工單位、監理單位、村委會等發表意見與建議的權利；農民的監督權是指農民對政府及相關管理部門、規劃設計單位、施工單位、監理單位、村委會在農地整理過程中各項行為進行監督的權利。因此，本文從知情權、話語權、監督權三個方面構建農地整理過程中農民權利實現程度評價指標體系。

農地整理過程中農民知情權的實現程度主要是指農民對農地整理項目信息的知情權的實現程度①由于農民對農地整理政策的了解不一定發生在農地整理項目運作過程中，因此本文不考慮農民對農地整理政策的知情權。；農地整理過程中農民話語權的實現程度主要是指農地整理項目申報立項階段、規劃設計階段、施工建設階段農民話語權的實現程度②由于目前農地整理項目后期管護普遍滯后甚至缺失，本文未考慮后期管護階段的農民權利。；農地整理過程中農民監督權的實現程度主要是指農民對地方政府及部門、施工單位、監理單位的監督權的實現程度③由于目前農地整理過程中農民很難對規劃設計單位進行監督，因此本文不考慮農民對規劃設計單位的監督權；由于目前農地整理過程中村委會作為農民權益的代表，因此本文不考慮農民對村委會的監督權。，其具體評價指標見表1。為了準確測算農地整理過程中農民某項或某幾項權利的實現程度，本研究采用“李克特量表”作為農民權利實現程度的測量工具，將評價結果分為5個等級，按權利實現程度高低賦分“5-1”分。

表1 農地整理過程中農民權利實現程度評價指標體系

二、評價方法

（一）基于熵權改進的TOPSIS法。

（1）數據規范化。首先，根據某位農民i對評價目標在評價指標Xj下的指標值Xij，建立多目標決策矩陣D=｛Xij｝man。然后，采用極值標準化法對評價指標數據進行規范化處理，它反映評價指標實際值在該指標權重中所處的位置，得到規范化向量rij，建立關于規范化向量rij的規范化決策矩陣。

（3）確定指標權重。常見的確定權重的方法有很多，其中熵權系數法可以減少人為因素對評價結果的影響，從而使評價結果更具科學性和有效性。［17］（p70）因此，本文采用熵權系數法來確定指標權重Wj。進而，根據權重和規范化決策矩陣，建立加權規范化決策矩陣。

（4）改進的TOPSIS法。TOPSIS法是一種常用的有限方案多目標決策分析法。它通過歸一化后的數據規范化矩陣，找出多個目標中最優目標和最劣目標，分別計算各評價目標與正理想解和負理想解的距離，獲得各評價目標與正理想解的貼近度，以此作為評價目標優劣的依據。［18］（p863）貼近度（0≤Ci≤1）越大，表明第i個農民在農地整理過程中權利實現程度越高；反之，權利實現程度越低。與傳統的TOPSIS法相比較，改進的TOPSIS法主要是對評價對象與正理想解和負理想解的計算公式進行了改進，是分析評價結果更加科學。［19］（p27）

（二）障礙度模型。

在農地整理過程中農民權利實現程度測算的基礎上，對農民權利實現程度進行病理診斷，挖掘出影響農民權利實現程度的障礙因子，為保護農民在農地整理過程中的權益提供決策依據。障礙度模型是采用因子貢獻度、指標偏離度、障礙度三個指標來進行分析診斷。因子貢獻度（Uj）表示單因素對總目標的權重（Wj）；指標偏離度（Ij）表示單項指標與農民權利完全實現之間的差距，即單項指標標準化值與100%之差。障礙度（Yj，yj）分別表示分類指標和單項指標對農民權利實現程度的影響程度。

式中，Ij=1-rj，rj表示第j項評價指標的標準化值，采用極值標準化法求得。

三、實證分析

（一）研究區域選擇與數據來源。

1．研究區域選擇。

十余年來，湖北省農地整理事業取得了很大的成就，實施的農地整理項目主要集中在水網圩田平原工程模式區及崗前平原工程模式區。本文選擇湖北省崗前平原工程模式區的孝感市孝南區和漢川市、水網圩田平原工程模式區的仙桃市和監利縣作為研究區域，每個縣市隨機選擇3個左右農地整理項目作為樣本調查區，共選擇12個農地整理項目作為樣本調查區，它們分別是孝南區陡崗鎮基本農田土地整理項目、孝南區肖港鎮基本農田土地整理項目、孝南區新鋪鎮香稻基地基本農田土地整理項目、漢川市田二河鎮基本農田土地整理（血防）項目、漢川市新堰鎮基本農田土地整理（血防）項目、仙桃市毛嘴鎮基本農田土地整理“興地滅螺”工程項目、仙桃市張溝鎮高效種養基地土地整理項目、仙桃市楊林尾鎮基本農田土地整理項目、監利縣新溝鎮永豐垸基本農田土地整理項目、監利縣毛市鎮基本農田土地整理（血防）項目、監利縣黃歇口鎮基本農田土地整理項目、監利縣周老嘴鎮基本農田土地整理項目。

2．數據來源。

為了研究需要，2013年1月課題組先后到上述項目區對農民進行問卷調查，采用隨機抽樣的方法，每個項目區發放30-40份問卷。本次調查共發放380份問卷，獲得有效問卷360份，有效樣本率為94．74%，其中，孝南區有效問卷97份，漢川市有效問卷94份，仙桃市有效問卷88份，監利縣有效問卷81份。

（二）信度檢驗。

量表的信度，是指量表的可靠性或穩定性，一般多采用內部一致性信度系數（Cronbach’s Alpha系數）來測驗信度的高低。信度系數愈高，則表示該測驗的結果愈一致、穩定與可靠。一般認為，整個量表的α系數如果大于0．8，則說明該總量表的信度高；分量表的α系數如果大于0．7，則說明該分量表的信度高。本文采用α系數來測驗有效樣本的信度，結果顯示，整個量表的α系數大于0．8，3個分量表的系數均大于0．7，說明總量表和分量表的信度高（見表2）。

表2 信度統計量

（三）農地整理過程中農民權利實現狀況。

根據有效樣本數據整理得到農地整理過程中農民權利實現狀況，見表3。從知情權來看，86．67%的農民對農地整理項目基本情況的了解程度較低甚至很低；82．78%的農民對農地整理權屬調整方案的了解程度很低；60．00%的農民對農地整理規劃設計方案的了解程度很低；69．72%的農民對農地整理施工建設方案的了解程度很低；77．22%的農民對農地整理資金使用情況的了解程度很低。可見，農地整理過程中農民知情權的實現程度很低。

從話語權來看，72．78%的農民參與項目選址決策的程度很低；86．67%的農民參與項目工程措施決策的程度很低；94．44%的農民參與規劃設計單位選擇與評價的程度很低；89．72%的農民參與工程投資范圍決策的程度很低；93．89%的農民參與工程設計標準決策的程度很低；67．78%的農民參與規劃布局方案制定的程度很低；83．06%的農民參與權屬調整方案制定的程度很低；93．89%的農民參與施工建設單位和監理單位選取與評價的程度很低；81．67%的農民參與施工建設方案決策的程度很低；93．33%的農民參與規劃設計變更方案制定的程度很低；87．22%的農民參與項目工程建設質量評價的程度很低；93．06%的農民參與項目竣工驗收的程度很低。可見，農地整理過程中農民話語權的實現程度很低。

表3 農地整理過程中農民權利實現狀況

從監督權來看，94．17%的農民監督地方政府資金使用情況的程度很低；61．11%的農民監督施工單位是否按照規劃布局方案進行施工建設的程度很低；70．56%的農民監督施工單位是否按照設計標準進行施工建設的程度很低；89．17%的農民監督監理單位是否按照監理要求對工程進行全程監督的程度很低。可見，農地整理過程中農民監督權的實現程度很低。

（四）農地整理過程中農民權利實現程度測度。

本文采用熵權系數法確定評價指標權重，結合改進的TOPSIS法測算農地整理過程中農民權利實現程度，見表4。由表4可知，從整個研究區域來看，農民權利綜合實現程度為0．09，知情權實現程度為0．13，話語權實現程度為0．07，監督權實現程度為0．07。可見，整個研究區域農地整理過程中農民權利實現程度很低，其中，農民的知情權實現程度稍微高于話語權和監督權實現程度，監督權實現程度最低。從具體地區來看，孝南區、漢川市、仙桃市和監利縣等4個縣市的農民知情權、話語權和監督權實現程度也都很低，三項基本權利共同作用造成很低的農民權利綜合實現程度。

表4 農地整理過程中農民權利實現程度

（五）農地整理過程中農民權利實現程度障礙因子診斷。

在上述農民權利實現程度測算的基礎上，對影響農地整理過程中農民權利實現程度的障礙因子進行診斷，厘定其主要障礙因子，結果見表5。由于指標層的指標較多，按照障礙度大小，本文只列出障礙度排序前7位（即前1/3）的因子，前七位障礙因子的障礙度在3．13% 與28．67%之間。結果顯示，影響整個研究區域農地整理過程中農民權利實現程度排序前7位的障礙因子依次為參與項目竣工驗收的程度（C17）、參與規劃布局方案制定的程度（C11）、對農地整理資金使用情況的了解程度（C5）、參與項目選址決策的程度（C6）、對農地整理規劃設計方案的了解程度（C3）、監督地方政府資金使用情況的程度（C18）、參與規劃設計變更方案制定的程度（C15）。但從具體縣市來看，農地整理過程中農民權利實現程度的主要障礙因子存在地區差異性。對于孝南區，影響農地整理過程中農民權利實現程度的主要障礙因子是農民參與規劃布局方案制定、項目竣工驗收、項目選址決策的程度和監督施工單位施工建設的程度，以及對項目資金使用情況的了解程度和監督程度。對于漢川市，主要障礙因子是參與規劃布局方案制定、項目竣工驗收、項目選址決策、施工建設方案決策、項目工程措施決策的程度，以及農民對項目資金使用情況的了解程度和監督程度。對于仙桃市，主要障礙因子是農民參與規劃設計變更方案制定、規劃設計單位選擇與評價、工程投資范圍決策的程度，對權屬調整方案的了解程度和參與權屬調整方案制定的程度，以及對項目資金使用情況的了解程度和監督程度。對于監利縣，主要障礙因子是農民參與規劃設計變更方案制定、項目竣工驗收、施工建設單位和監理單位選取與評價和工程設計標準決策的程度，監督施工單位施工建設的程度，以及對項目基本情況和劃設計方案的了解程度。從地區差異性來看，孝南區和漢川市的主要障礙因子基本上相同；相比于其他三個地區，仙桃市的障礙因子還包括農民對權屬調整方案的了解程度和參與權屬調整方案制定的程度，可見仙桃市在農地整理過程中農民參與權屬調整相對不足；相比于其三個地區，監利縣的障礙因子還包括農民對項目基本情況和規劃設計方案的了解程度，但不包括農民對項目資金使用情況的了解程度和監督程度，可見監利縣對農地整理項目相關內容宣傳相對不足、透明度相對較低，但在資金使用透明度方面做得相對較好。

表5 農地整理過程中農民權利實現程度指標層主要障礙因子障礙度（%）

四、結論與討論

1．研究結論。

（1）農地整理是一項系統工程，它不僅包括申報立項、規劃設計、施工建設、后期管護等四個階段，而且涉及政府及相關管理部門、規劃設計單位、施工單位、監理單位、村委會、農民等眾多利益相關者，他們在農地整理各個階段、每個環節中都可能會產生利益矛盾。為了有效避免、化解上述利益矛盾，必須充分尊重農地整理過程中農民的知情權、話語權和監督權。

（2）農地整理過程中農民權利實現程度測算結果顯示，湖北省孝南區等4個縣市農地整理過程中農民權利實現程度都很低，知情權、話語權和監督權的缺失共同阻礙了農民權利的最終實現。因此，為保障農民在農地整理過程中的權益，務必要切實賦予農民以上三項基本權利。

（3）目前，影響農地整理過程中農民權利實現程度的主要障礙因子是農民參與農地整理項目選址決策、規劃布局方案制定、規劃設計變更方案制定和竣工驗收的程度，對項目資金使用情況的了解程度和監督程度，以及對規劃設計方案的了解程度。因此，提高農地整理項目各項信息的公開程度，健全農地整理項目公眾（特別是農民）參與的規章制度，并鼓勵農民全程參與農地整理項目，對保護農民在農地整理過程中的權益具有重要意義。

2．討論。

本文通過農地整理過程中農民權利實現程度的測度和障礙因子的診斷，為今后保護農民在農地整理過程中的權益提供參考方向。但是限于篇幅和研究能力的有限，本文在以下幾個方面還有待于今后做進一步的探討：

（1）農地整理過程中農民權利實現程度評價指標體系的構建是研究的關鍵和難點，農民在農地整理過程中的權利范圍應該是廣闊的，仍需進行細致研究。農民在農地整理過程中的權利應貫穿整個農地整理項目，農民權利實現程度評價指標體系應該涵蓋申報立項、規劃設計、施工建設和后期管護四個階段，由于目前農地整理項目后期管護普遍滯后甚至缺失，農民參與程度低，農民權利幾乎無法實現，因此只考慮了前三個階段。

（2）值得注意的是，通過調研可以發現，農民權利實現程度評價指標體系的21個指標的均值都很小，它們共同阻礙了農民權利的最終實現。因而，針對農民權利普遍缺失的現象，更重要的是揭示其外在影響因素，其外在影響因素對進一步如何提升農民在農地整理過程中的權利實現程度顯得非常重要，這是我們努力的方向。目前國內對農民參與農地整理項目日趨重視，但現實中農民參與大多流于形式，可見農地整理過程中農民權利的真正實現任重道遠。

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責任編輯周剛

作者簡介：李金玉（1990—），女，華中農業大學公共管理學院碩士研究生。文高輝（1990—），男，華中農業大學公共管理學院博士研究生。楊鋼橋（1966—），男，華中農業大學公共管理學院教授，博士生導師。

基金項目：國家社會科學基金項目“糧食主產區農地整理項目農戶參與機制研究”（12BGL078）的階段性成果。

中圖分類號：F301．2

文獻標識碼：A

文章編號：1003-8477（2016）04-0072-07