農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的PPP模式引入研究

蔡向陽， 張 悅， 陳 純

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué)工學(xué)院，江蘇南京 210000)

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的PPP模式引入研究

蔡向陽， 張 悅， 陳 純

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué)工學(xué)院，江蘇南京 210000)

摘要基于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足、經(jīng)營管理效率低下的現(xiàn)狀，論述農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)選擇PPP模式的必要性，提出基于合理的產(chǎn)權(quán)分配、選擇合適的合作伙伴、制定合理的PPP管理模式的政策性建議，以期解決現(xiàn)階段農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足、運營管理低效、決策監(jiān)督體制存在缺陷的問題。

關(guān)鍵詞農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施；PPP模式；政府；引入

作為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的“先行資本”，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施在解決“三農(nóng)問題”和加快城鎮(zhèn)化過程中有著重要的意義[1-2]。但是，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)起點低，單獨依靠農(nóng)民和政府的力量，難以適應(yīng)發(fā)展的需要。在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的融資問題上，國內(nèi)學(xué)者的研究主要集中在支農(nóng)資金管理、投資效應(yīng)、融資機制方面[3-4]。基于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式理論和實踐方面取得的成功，有學(xué)者嘗試將PPP模式引入農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并進行了理論探討和實踐嘗試[5]。但是，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施種類多樣、可市場化層次明顯，特別是其對私人資金投入吸引力有顯著差異，該差異決定了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施在引入PPP模式過程中經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)的分配以及激勵措施的設(shè)計，進而影響到農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施PPP的伙伴選擇和管理模式設(shè)計，因此，筆者通過對PPP模式以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有效激勵措施的設(shè)計，提出農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施PPP合作的伙伴選擇及管理模式，以期為相關(guān)研究提供借鑒。

1農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)選擇PPP模式的必要性

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施是農(nóng)村公共產(chǎn)品的重要組成部分，通常是指為發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)和保證農(nóng)民生活而提供的公共服務(wù)設(shè)施的總稱，包括了教育、文化、郵電、交通、供水供電，衛(wèi)生等生產(chǎn)和生活服務(wù)設(shè)施，具有資金投入量巨大、社會效益明顯，但經(jīng)濟效益不凸顯等特點[3]。由于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施具有很強的經(jīng)濟外溢性，加之受到當(dāng)前體制和機制的制約，使得一般私營企業(yè)和個人難以參與。

PPP模式(Public-private-partnership),是指政府與私人組織之間，為了某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預(yù)期單獨行動更為有利的結(jié)果。其中Public指的是以政府為代表的公共部門，Private指的是以企業(yè)為代表的私人組織，Partnership指的是通過一定的機制將政府和私人企業(yè)聯(lián)系起來，共同合作。PPP模式擁有著公私合營、風(fēng)險共擔(dān)、利益共享3大主要特征[2]。將其應(yīng)用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，既有利于解決國家財政不足、地方債務(wù)沉疴之弊，又可以充分利用私營企業(yè)在管理、運營方面的優(yōu)勢，形成高效管理。

1.1提供建設(shè)資金，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟改革開放以來，國家一度偏重城鎮(zhèn)發(fā)展，缺少對農(nóng)村經(jīng)濟的重視，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)曾一度停滯。1998年農(nóng)業(yè)稅費改革后, 盡管國家財政對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不斷增加，使得農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴重滯后的狀況有所改善，“九五”“十五”和“十一五”期間國家進一步加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入，但仍沒有從根本上解決投資主體單一的問題。

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的先行資本，加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的重要手段。現(xiàn)階段下，以“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”，單純靠國家財政投入建設(shè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的方式已經(jīng)不能滿足農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的需要，而以引入社會資本，緩解財政不足為主要特征的PPP模式能夠吸引民間資本的參與，解決農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金鏈短缺的問題。

1.2提高運營效率，提升服務(wù)質(zhì)量在基礎(chǔ)設(shè)施實際建設(shè)過程中，由于政府部門缺少項目運行效率和組織內(nèi)部運營的動力，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運營效率較低，純粹依靠政府部門采取激勵措施提高效率是非常困難的。

對于擁有逐利天性的社會資本來說，其投資目的很簡單：實現(xiàn)利潤的最大化。對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來說，其利潤的主要來源是對第三方的收費，提高運行效率是其獲得更高利潤的主要途徑之一。PPP模式允許政府將運營職能轉(zhuǎn)化給運行效率較高的私人運營商，同時保留監(jiān)管和監(jiān)督職能。相對于政府部門來說，私人企業(yè)能夠更好地評控運營風(fēng)險，采取激勵措施提高運營效率和服務(wù)質(zhì)量，也意味著私人企業(yè)在滿足盈利的要求后，可以通過合理的收費使得公共服務(wù)在經(jīng)濟上可持續(xù)。

1.3PPP是推動進一步改革的催化劑建國初期實行計劃經(jīng)濟，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由政府“一肩挑”。改革開放后，市場的作用雖然有所強化，但當(dāng)時的市場還處于嬰兒期，中央政府決定基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的具體細節(jié)，這無疑違反了市場規(guī)律。新時期下，為了實現(xiàn)經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型、實現(xiàn)政府的債務(wù)分離，采取PPP模式無疑是非常有效的一種方式。

PPP模式能夠成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中政府職能改革的一項催化劑。PPP模式要求重新審視和分配政策制定者、實行者和監(jiān)管部門的職能，存在提供重新分配部門職能的可能。因為重新定位了行業(yè)的職能，特定的PPP項目一般會推動改革取得實質(zhì)性的發(fā)展，如通過某項特定的規(guī)章制度成立特許經(jīng)營公司(SPV)，便能夠重新審視項目擁有權(quán)和運營權(quán)的歸屬。

2農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施PPP的引入措施

2.1引入PPP關(guān)鍵問題的解決農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的組成復(fù)雜：既包括了以農(nóng)村通信、電力為代表的利潤率很大的可經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施，又包括了以城鄉(xiāng)道路、鄉(xiāng)間學(xué)校為代表的公益性很強的非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施。在社會效應(yīng)較強的基礎(chǔ)設(shè)施公私合作的過程中，既要將其經(jīng)營權(quán)交給市場，又要把握好所有權(quán)的歸屬問題，在經(jīng)營性較差的基礎(chǔ)設(shè)施項目中，采用合理的激勵顯得尤為重要。總之，在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中政府要明確好職能邊界。

2.1.1經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)的合理分配。在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的問題上，如果僅僅是單獨的產(chǎn)權(quán)更換，極有可能只是單獨的將基礎(chǔ)設(shè)施由政府壟斷轉(zhuǎn)換為私人壟斷，這樣反而會導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施社會效應(yīng)的缺失。傳統(tǒng)的PPP模式中，政府通過特許經(jīng)營權(quán)授權(quán)項目發(fā)起人進行項目的融資建設(shè)，項目公司在特許期內(nèi)收取一定的費用作為回報，特許期滿后，項目公司將項目免費交給政府[6]。顯然，將社會效應(yīng)極強的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施交由市場，“理性”的私人企業(yè)會以追求利益最大化為目標(biāo)，項目運營過程中農(nóng)民的利益就得不到保障，如果將項目完全交給政府，對于有市場競爭力的項目來說也是不合理的。

一般情況下，項目經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)的分配由項目的盈利性質(zhì)與項目的公益性決定：盈利性強但公益性稍弱的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施由政府與私人企業(yè)共同定價，保留一定的行政干預(yù)的權(quán)利后，可以完全交給市場，實現(xiàn)資源的合理分配。對于具有社會公益性的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，政府保留所有權(quán)是對農(nóng)民利益的保證，如果項目的競爭性較強，將經(jīng)營權(quán)下發(fā)給私人企業(yè)的同時，政策應(yīng)當(dāng)給予充分的商業(yè)空間，準(zhǔn)許在授權(quán)范圍內(nèi)進行合理的利益開發(fā)，加強市場的作用；對于不適合私人企業(yè)運營的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，政府在持有經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)的同時，可以通過渠道特供的方式吸引民間資本投資，或者在特定領(lǐng)域內(nèi)引入私人企業(yè)服務(wù)，提高管理運營的效率，如農(nóng)村道路，其無盈利性能的同時具有著強大的社會效應(yīng)，政府在擁有和經(jīng)營的同時，可以通過后期維護承包的保證引入民間資本進行融資。

2.1.2經(jīng)營性較弱項目的激勵措施。 當(dāng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施運營的收益不足以覆蓋成本時，政府往往會采取補貼的方式激勵私人企業(yè)。政府補貼強度的高低會直接關(guān)系PPP項目的運作成敗：過高的補貼會導(dǎo)致政府職能失效，過低的補貼會打擊民間資本的積極性[7]。根據(jù)項目的不同經(jīng)濟效應(yīng)，政府應(yīng)該為經(jīng)營者提供適合的激勵措施：①對于經(jīng)濟效益極弱的基礎(chǔ)設(shè)施，政府應(yīng)該承擔(dān)所有的風(fēng)險，以授予專營權(quán)或渠道特供的方式保證最低收入。②在運營過程中極有可能出現(xiàn)政策風(fēng)險的項目運營過程中，政府應(yīng)當(dāng)在適量縮短特許經(jīng)營期的同時，采取收益補償?shù)姆绞窖a貼經(jīng)營者。③對于經(jīng)濟效應(yīng)強的項目，政策應(yīng)當(dāng)給予充分的商業(yè)空間，準(zhǔn)許在授權(quán)范圍之內(nèi)進行合理的利益開發(fā)，但又要做到保留部分所有權(quán)，防止企業(yè)在追求自身利益的同時侵害農(nóng)民的權(quán)益。

2.2PPP模式合作伙伴選擇“誰建設(shè)，誰受益”是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基本原則，在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施民間資本引入的過程中，首先要考慮的是農(nóng)民資金的利用。對于公益性極強、項目建設(shè)成本稍小的非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施，如農(nóng)村道路等，應(yīng)鼓勵農(nóng)民采取“自籌自建”、政府補貼部分資金的方式引入PPP模式。一些收益極低，但政府管理服務(wù)稍有欠缺的項目，可以在政府保留運營權(quán)和所有權(quán)的同時，通過特定領(lǐng)域的專營權(quán)的擔(dān)保，引入民間資本，如在鄉(xiāng)間學(xué)校的建設(shè)過程中，可以通過后期學(xué)校的維修承包擔(dān)保，吸引民間資本的投資。如果項目的收益足夠大，政府可以在保留部分干預(yù)權(quán)的同時，將農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施私有化，加大市場競爭。

通常基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的合作伙伴要擁有3種特征：第一，合作伙伴要參與項目，并且他們的行為會影響到項目目標(biāo)的形成；第二，合作伙伴需要通過資源共享、優(yōu)勢互補，使目標(biāo)更好地實現(xiàn)；第三，合作伙伴之間遵循利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的原則。不同農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施PPP伙伴選擇見表1。

表1　不同農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的PPP伙伴選擇

3結(jié)語

準(zhǔn)公益產(chǎn)品的性質(zhì)、不同的可市場化層次以及項目運營中的風(fēng)險給農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施引入市場機制提供了可行性保證。引入PPP模式有利于解決現(xiàn)階段農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足、運營管理低效、決策監(jiān)督體制存在缺陷的問題。在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施引入PPP的過程中，首先要解決是引入民間資本的激勵措施的制定和項目擁有權(quán)、經(jīng)營權(quán)的歸屬問題。應(yīng)基于合理的產(chǎn)權(quán)分配，選擇合適的合作伙伴，制定合理的PPP管理模式：在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中首先要考慮農(nóng)民主體作用的發(fā)揮，在民間資本的引入過程中，首先要考慮富裕農(nóng)民資本的引入；政府應(yīng)當(dāng)給參與PPP項目的公司政策性保證，以降低基礎(chǔ)設(shè)施運營過程中企業(yè)的政策性風(fēng)險；在PPP引入機制制定時，應(yīng)根據(jù)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的可銷售性和公益性，合理分配所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的歸屬；對于公益性極強、私人資本參與意愿又較低的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，要在適當(dāng)領(lǐng)域內(nèi)引入市場機制，提高運營管理效率，要根據(jù)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的不同經(jīng)濟效應(yīng)制定不同的激勵措施，經(jīng)費應(yīng)當(dāng)計入當(dāng)?shù)刎斦A(yù)算，以吸引民間資本的加入。

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PPPModelIntroductiontoRuralInfrastructure

CAIXiang-yang,ZHANGYue,CHENChun

(CollegeofEngineering,NanjingAgriculturalUniversity,Nanjing,Jiangsu210000)

AbstractBased on the current status of insufficient fund of rural infrastructure and the low management inefficiency, the necessity of selecting PPP model in rural infrastructure was discussed.Policy suggestions were put forward, such as establishing rational PPP management model, selecting proper cooperative partner, and setting up reasonable distribution of property rights.This research aimed to solve the problems of insufficient fund for rural infrastructure construction at present, low efficiency of operation and management and disadvantages of decision-making and supervision system.

Key wordsRural infrastructure; PPP model; Government; Introduction

基金項目國家大學(xué)生創(chuàng)新訓(xùn)練計劃資助(201510307099)；南京農(nóng)業(yè)大學(xué)SRT計劃(1530A47)。

作者簡介蔡向陽(1995- )，男，江蘇南通人，本科生，專業(yè)：項目工程管理。

收稿日期2016-03-16

中圖分類號S-9；F 303.1

文獻標(biāo)識碼A

文章編號0517-6611(2016)11-231-02