國家治理現代化與社會主義協商民主實踐形式的完善

劉慧娟

摘要：協商民主作為我國社會主義民主政治的重要組成部分，是推進國家治理現代化的重要動力和有效保障。改革開放以來，我國在國家治理、政府治理和社會治理等層面形成的政黨協商、立法協商、政協協商、基層協商和社會領域協商等多樣化的實踐形式，極大地促進了我國國家治理體系和治理能力現代化發展水平。與此同時，在具體實踐中也還存在一些問題和不足。我們應當直面現實，立足國家治理現代化實踐，采取有效舉措進一步健全完善和推進我國社會主義協商民主健康發展。

關鍵詞：國家治理現代化；協商民主；實踐形式；健全完善

中圖分類號：D60文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2016）06-00012-04

國家治理現代化是一個國家制度建設水平和制度執行能力的集中體現。推進國家治理體系和治理能力現代化，提高我國治理水平，要求我們必須在時代變化中及時更新治理理念， 在不斷深入治理體制機制的改革創新中完善治理體系，提高治理能力，實現黨、國家和社會各項事務治理的制度化、規范化、程序化，動員和組織廣大人民群眾依法參與對國家、社會、經濟、文化、生態等各項事務的治理。協商民主作為我國社會主義民主制度的重要組成部分，是推進我國國家治理現代化的重要動力和路徑。從“實踐形式”的視角將國家治理現代化與協商民主制度建設有機結合起來，探研協商民主與國家治理現代化間互動的內在關系，對于當代中國的國家治理與協商民主發展都具有十分重要的意義。

一、 國家治理現代化與協商民主的關系

國家治理現代化作為當代中國民主政治發展的重要目標，它主要由國家治理體系現代化和國家治理能力現代化兩個部分構成。國家治理體系現代化主要是指一個國家的制度體系的現代化，具體表現為公共權力運行的制度化、規范化、民主化、法治化和高效化。國家治理能力現代化主要是指制度執行能力現代化，反映的是國家治理行為的水平和質量，是對國家治理模式穩定性、有效性和合法性的直觀度量。[1]推進國家治理體系現代化和增強國家治理能力，是同一個政治過程中兩個相輔相成的方面。[2]協商民主作為當代中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，在推進國家治理現代化中具有十分重要的作用。

首先，協商民主是推進國家治理能力現代化的重要動力。民主化作為國家治理現代化的重要目標，它內在地要求所有公共治理和制度安排都必須體現人民的意志和人民的主體地位，所有公共政策要從根本上保障人民當家作主的權利的實現。協商民主作為一種新的民主范式，是當代中國現代民主政治建設的重要內容，也是推進國家治理現代化的有效形式和重要動力。早在2006年2月，中共中央就明確將選舉民主和協商民主看作是“我國社會主義民主的兩種重要形式”。[3]選舉民主是依照法律規定，進行競爭性的選舉活動，其堅持的基本原則是少數服從多數，側重于投票表決結果。協商民主是指政治共同體中的自由、平等公民通過參與立法和決策等政治過程，賦予立法和決策以合法性的治理形式。協商民主的本質是著眼于協商，側重于理性的討論過程，是廣泛性與代表性的結合，是多樣性與一致性的統一。[4]協商民主為國家權力中樞機構與社會公眾之間順暢交流架起了一座橋梁，使國家權力結構組成更加合理，國家政治體系的開放性進一步增強，能夠廣泛聽取社會各個階層各個領域的不同意見，既體現多數原則，也尊重少數意見，代表和維護了全體人民的根本利益，使最終的決策達到共贏的結果。因此，發展社會主義協商民主，實現人民當家作主，是健全人民民主的重要途徑，也是國家治理能力現代化的根本指向和追求。

其次，協商民主是推進國家治理能力現代化的重要路徑。協商民主理論本質上是一種公民參與理論，其核心思想是強調公民要積極參與到國家法律與政策的制定和實施過程中，使公民個人、團體乃至整個公民社會在國家決策過程中起重要作用。協商民主作為選舉民主的補充，其重要作用是彌補選舉民主所導致的公民在選舉投票后出現的政治參與不足的缺陷，使公民的政治參與成為民主政治生活中的常態，使國家和公民社會之間建立起良好的互動關系。[5]協商民主強調的政治參與是一種溫和理性的有序參與，協商民主治理機制的核心內容是自由而平等的公民及其代表互相陳述自己的意見和理由。這些意見和理由必須是參與協商的各方可以理解并接受，不能使用暴力恐嚇等手段強迫他人接受自己的觀點意見，以此來決定決策的正當性。在強調多元性、尊重差異性和多樣性的時代，協商民主強調利益各方通過協商、交流和對話，在力求照顧到不同利益群體的合法利益與要求的基礎上，使社會各利益群體之間建立相互信任基礎和合作關系，使社會各方面利益群體之間互相包容、求同存異、達成共識、互惠互利、實現多贏。因此，發展協商民主，促進公民有序政治參與，讓社會各個階級階層通過國家政權機關、政協組織、黨派團體等渠道，有效地參與對經濟社會發展的重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題的決策與管理，開展廣泛的民主協商，集中反映民意，實現人民對國家各項事務進行管理的目的，是不斷推進國家治理現代化的重要路徑。

第三，發展社會主義協商民主是實現國家治理能力現代化的有效保障。化解矛盾、形成共識、促進和諧，推進國家治理現代化，是協商民主的重要功能和目標追求。近年來，伴隨著我國改革開放的深入發展，社會各方面日益嚴重的矛盾沖突的聚集已引起人們的高度警覺。如自然資源的過度消耗和嚴重的環境污染所導致的生態環境急劇惡化問題，城鄉之間、區域之間、人與人之間的貧富差距在不斷拉大問題，社會各階級各階層之間因利益沖突、價值觀沖突所引發的農民工問題、社會治安問題、公民權益保障問題、食品安全、就業、醫療、住房、教育問題等等，都在不同地區、不同領域引發各種社會矛盾和沖突，從而導致社會群體事件不斷發生。協商民主是一種兼具效率與公平、民主與集中的理性民主，具有覆蓋面廣、凝聚力強、在求同存異和互相包容中追求互惠互利共贏的特點。它有助于各黨派、各團體、社會各界人士及其廣大人民群眾在民主協商中達成共識，在化解各類社會矛盾和實現社會和諧中實現國家治理效率的最大化。協商民主制度化發展為解決當前中國社會所面臨的最棘手的各類社會問題提供了一種新的思路和方向，是化解社會矛盾，實現國家治理能力現代化的有力保障。

二、當前我國協商民主的實踐形式及其需要解決的主要問題

我國的協商民主發軔于抗日戰爭時期，“三三制”抗日民主政權曾是協商民主的典范。改革開放以來，隨著協商民主在社會主義民主政治建設中不斷豐富、發展和完善， 在國家治理、政府治理和社會治理等層面已經形成的政黨協商、立法協商、政協協商、基層協商和社會領域協商等多樣化的協商民主實踐形式，極大地促進了我國國家治理現代化的發展。

首先，政黨協商是我國協商民主最基本的實踐形式。在中國共產黨領導下的多黨合作制度中，共產黨是執政黨，各民主黨派是參政黨，共產黨與各民主黨派之間是協商合作關系。政黨協商就是以人民政協、政府部門、人民代表大會等機構作為協商的渠道和平臺，就經濟社會發展中的重大問題進行協商，讓各民主黨派參與到國家各項事務的管理中來，充分行使其參政議政的民主權利。在廣泛征求各民主黨派意見的基礎上，集思廣益、求同存異，以各黨派之間的精誠合作代替沖突和競爭，建立和諧的政黨關系，是我國多黨合作制度的精髓。目前，我國政黨協商民主已擁有較完善的體制和機制，但在具體的政黨協商實踐中，中國共產黨與民主黨派之間實際地位的不平等以及二者在國家政治生活中的地位、組織規模、社會影響等各方面都存在著的事實上的不平等，再加上民主黨派參政議政機制尚不完善，參政議政途徑較少等缺陷，使得我國多黨合作制度的政黨協商功能的優勢還難以得到充分有效的發揮。

其次，立法協商是我國近年來才逐漸發展起來的新型協商民主實踐形式。人大立法協商主要有兩種形式，一種是在重要決策之前執政黨與政協、人大的協商，一種是立法機構自身的立法聽證等協商實踐。人民代表大會作為立法機關，在立法過程中最常用的協商民主實踐形式就是立法論證和立法聽證。立法論證是我國立法程序民主化的重要體現，主要是按照規定的程序對立法中涉及的重大問題、專業性問題進行論述并證明的活動。立法聽證是國家和市民社會之間良性互動的重要形式，在立法聽證過程中，不同的利益群體都可以通過這種途徑從各自角度出發，表達自己的立場觀點，發表意見，引起各方面的正面交鋒，在對話、溝通、交流的基礎上，最終形成共識，而立法主體也可以從這些正面矛盾沖突中了解各相關方面的意愿。目前，我國已經初步建立起了立法論證制度和立法聽證制度，人大在多部法律的立法決策過程中都采用了立法聽證的民主協商形式。但在人大立法協商民主實踐中仍存在一些亟需解決的問題：一是現有《立法法》對聽證范圍的規定不明確；二是對聽證陳述人的意見和聽證結果如何處理，沒有明確的規則程序。現實操作中經常出現的“隨意立法”、“聽而不證”、“聽而罔聞”等現象，不但挫傷了群眾參與立法的熱情，更損害了立法的質量和權威。

第三，人民政協的政治協商是我國目前發展最完備的協商民主實踐形式。人民政協是各黨派、各民族、社會各界參政議政、共同協商國家大事，進行民主監督的重要機構。我國法律規定，來自各個界別的政協委員之間法律地位平等，即使是作為執政黨的中國共產黨也不例外。人民政協政治協商的主要形式是通過政協的各種會議以提案、發言、考察調研等方式進行，以專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商等形式進行民主協商。[7]人民政協政治協商的優勢在于協商主體涉及社會各個層面、各個領域，覆蓋面廣，能夠在最大程度上代表社會各界的意志和利益，使來自各界的政協委員能夠平等地參與國家重大事件的決策過程和公共政策的制定過程，各抒己見，自由充分地表達自己的意見和建議，在理性討論和共同協商的基礎上，最終做出各方都能接受的決策。經過六十多年發展，目前人民政協的政治協商已經成為我國最完備的協商民主實踐形式。但目前仍存在兩類突出的問題，影響著我國人民政協的政治協商民主實踐：一是相關立法不夠健全，缺乏可操作的具體規定。《政協章程》規定：重要問題在決策之前和決策之中進行協商。但究竟哪些問題屬于重要問題的范疇，沒有具體規定，把政治協商納入決策程序也沒有具體法律規范來約束，這導致在實踐中人民政協的政治協商缺乏法律制度約束，具有很強的隨意性。二是政治協商民主實踐參與主體的范圍較窄。我國人民政協政治協商的主體是中國共產黨、人大、政府、各民主黨派、人民團體等，而各民主黨派代表、無黨派人士代表，政協委員多是社會各界的精英人士，普通民眾很難有機會參與。

第四，基層協商民主是我國實現農村和城市基層自治的重要實踐形式。近年來，我國農村村民探索創造了民主懇談會、民情懇談會、民主理財會等多種民主治理實踐形式，其中，最為典型的就是浙江溫嶺的民主懇談會。民主懇談會由黨委政府主導，各級領導和專家推動，人民群眾作為民主懇談活動的主體積極參與。村民在民主懇談會上通過充分對話、溝通、達成共識，使農村基層組織以公共利益為目標，做出科學、民主的決策。在城市基層民主實踐中，社區成為居民自治的一個重要平臺。在實踐過程中，通過居民議事會、社區論壇等方式，協調溝通居民、社區、物業、開發商等不同利益群體之間的關系，通過協商、溝通、對話來解決彼此之間的矛盾與問題。目前，全國60多萬個村委會，普遍建立了民主決策、民主管理、民主監督的種種制度和規定。城市居民自治也取得一定成就，形成了比較完整的社區管理體制。但在基層協商民主實踐中，也存在一些問題，比較突出的是基層民主自治中的行政化傾向嚴重。根據《中華人民共和國村民委員會自治法》規定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。但在實際工作中，鄉鎮政府與村委會之間的關系卻往往異化為領導關系。村委會作為基層自治組織，不是向群眾負責，而是向鄉鎮政府負責，成為鄉鎮政府的附屬行政機構。鄉鎮政府隨意對基層自治組織發號施令，干涉屬于村委會的生產經營活動，甚至隨意調動、任免經村民民主選舉產生的干部，使村民自治在一定程度上名存實亡。就村民自治而言，也是亂象叢生。這主要表現在基層民主選舉上，有些鄉鎮政府，無視《村組法》規定的選舉程序，不進行選民登記，不召開村民選舉會議，暗箱操作，由鄉鎮黨委、政府、村黨組織直接提出候選人，等等，嚴重阻礙了村民民主權利的行使，影響民主選舉的真實性、公正性。[8]

第五，社會領域協商民主是我國公民參與社會事務和公共事務決策與管理、維護自身利益的重要實踐形式。社會領域民主協商實踐的內容主要是公共事務，包括公共基礎設施建設、公共財政投入、公共突發事件等領域。這些領域的問題都與廣大群眾的切身利益息息相關，涉及不同群體的利益，往往成為群眾關注的焦點。總的看，近10年來協商民主理論已經廣泛運用于社會領域，形成了多種協商民主實踐形式，如公共政策聽證會、社區議事會、網絡民主、三方協調機制等。[9]通過召開電價聽證會、水價聽證會等各種公共政策聽證會，讓更多普通百姓積極參與到各種社會事務中來，就居民關心的環境衛生、治安、城管、教育等問題表達意見，讓相關政府部門與居民進行面對面的溝通。網絡平臺也逐漸成為公民自由真實表達自我的渠道，并對政府決策產生了一定的影響。 但社會領域協商民主實踐中也存在著民主協商的內容與形式單一、公共政策聽證制度不完善、聽證人的遴選不科學、聽證雙方的信息不對稱、弱勢群體的利益得不到充分保護等問題，說明目前我國的社會協商尚不能滿足廣大人民群眾的現實需求，特別是各種利益集團通過影響甚至控制各種公共政策聽證會的現象，更應引起我們的警惕。

三、國家治理現代化視域下健全完善社會主義協商民主的實踐路徑

完備的協商民主是國家治理現代化的內在要求。當前我國社會主義協商民主在理論和實踐中存在著的諸多問題，不僅嚴重影響著我國協商民主制度的發展與完善，也制約影響著我國國家治理現代化目標實現的進程。我們應當直面現實，立足國家治理現代化實踐，采取有效舉措，進一步健全完善和推進我國社會主義協商民主政治的發展。

1.堅持黨的領導，努力提高中國共產黨的民主協商能力和治理水平。我國協商民主是在中國共產黨領導下建立、發展和完善的。早在1941年，黨在陜甘寧邊區領導建立了“三三制”民主政權，開協商民主之先河。1949年，全國政協第一屆全體會議明確規定我國實行中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度。改革開放以來，中國共產黨不斷探索完善協商民主的形式、制度體系等，使協商民主在全國范圍內各個領域各個層級廣泛運用。因此，堅持黨在基本原則、發展方向、國家大政方針等方面的領導，是發展社會主義人民民主政治的重要保障，也是我國協商民主實踐健康有序發展的重要前提條件。同時，在堅持中國共產黨領導的前提下，還要不斷改革和完善黨的領導方式，不斷提高黨的領導水平與領導能力，確保協商民主實踐的不斷發展完善。

2.加強民主黨派自身素質建設，提高參政議政能力，拓寬參政議政的路徑。民主黨派必須加強自身的組織建設、思想建設、參政議政能力建設，開闊視野，打破過時的條條框框，把改革開放以來出現的新的社會階層納入自己的聯系范圍，將“海歸”等更多中高級知識分子作為發展對象，吸收更多社會成員加入，增加民主黨派的數量。通過教育培訓、政治實踐等方式提高民主黨派的綜合素質，使其有能力真正行使自己參政議政的權利，獲得更多的政治資源、社會資源，最終實現在協商民主實踐中的政治地位平等、參與協商機會平等、對協商結果影響平等。同時，必須完善民主黨派參政議政的機制，擴大民主黨派參政議政的范圍與路徑，提高民主黨派參政議政的深度，使民主黨派不但能參與到政治、經濟、教育、文化等各個領域，而且有職有權，真正行使參政議政的職能。

3.建立健全相關法律法規，不斷推進協商民主實踐的制度化、法治化、程序化建設。完善相關法律法規，建議制定專門的《政治協商法》，通過立法明確規定人民政協政治協商的內容，明確“重大問題”的具體范圍，將政治協商的內容進一步細化。“重大問題”類型多，數量大，可以在重大問題之前加上明確的限定詞，如“事關當地民生的”“涉及廣大人民群眾切身利益、關系本地區發展重大變動、牽連面較廣以及可能產生矛盾的”或“人民群眾普遍關心的教育、衛生、就業、社會保障等熱點問題”。[10]明確政治協商的程序、方式、期限、職責、權限等。進一步完善《立法法》，明確人大立法聽證的范圍、程序、聽證人遴選規則等，使這些領域的協商民主實踐落到實處。同時要進一步加強協商民主程序化、制度化建設，完善信息反饋機制、民主監督機制、協商結果保障機制等各種具體的協商民主實踐運行機制。

4.擴大協商民主參與主體的范圍，豐富協商民主實踐內容，探索創新更多具有中國特色的協商民主實踐形式，建立多層次、多樣化的協商民主實踐架構。協商民主參與主體的范圍不應局限于精英群體，將更多的底層群體與弱勢群體的代表吸納其中。協商民主實踐的內容，不應局限于政治領域，盡量向社會公共事務領域傾斜，把涉及群眾切身利益的實際問題作為協商的主要內容。借鑒西方協商民主實踐經驗并結合我國實際，在進一步完善現有的協商民主實踐形式的基礎上，繼續探索更多符合中國國情的協商民主實踐形式。通過國家政權機關、黨派團體、政協組織、基層組織、社會組織等多種協商渠道，深入開展立法協商、行政協商、民主協商、參政協商、社會協商等多種類型的協商，構建程序完備、多樣并舉的協商民主實踐體系。[11]

5.推進基層民主自治的進程，加強對基層選舉的監督與管理。在農村基層民主實踐中，要解決基層自治組織的附屬行政化問題，首先要端正鄉鎮政府對其與村委會之間關系的認識，二者之間只能是指導與被指導的關系。這是由村委會作為村民自治組織，依法享有自治權利的性質決定的，鄉鎮政府與村委會的關系不應也不能被定為領導與被領導的關系。其次，要轉變基層政府對農村的治理方式，除必要的行政管理手段外，鄉鎮政府應更多地運用法律、經濟和教育等管理手段，保證基層自治組織的相對獨立性，尊重村民的自主權，實現對農村基層組織的有效管理。最后，要完善基層民主選舉制度，修訂完善《村組法》，細化基層民主選舉的具體辦法，廣泛深入地宣傳《村組法》的條款與精神，提高村民民主意識，增強自治能力。與此同時，要加強上級政府與村民對基層選舉的管理與監督，逐步規范選舉程序和標準，使基層民主選舉真正實現民主、平等、公開、合法的目標。

參考文獻：

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【責任編輯：黎峰】