加快副中心建設地方立法

文 連玉明

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加快副中心建設地方立法

文 連玉明

市副中心建設，是一項重要的戰略任務，是關乎北京市乃至京津冀發展的重要事項，是“十三五”全市要集中力量做的大事，符合“十三五”規劃中所提出的“加快推進重點領域立法”的要求。

北京市第十一次黨代會提出“聚焦通州戰略，打造功能完備的城市副中心”，明確了通州作為副中心的定位。北京市委十一屆七次全會上提出要“聚焦通州，深化方案論證，加快市副中心的規劃建設”。北京市“十三五”規劃進一步提出“要集中力量在通州建設市副中心”。建設副中心已經成為當前市委市政府的一項重要任務，對于緩解和治理首都“大城市病”，加強北京與京津冀區域互動融合，構筑面向區域綜合發展的城市空間結構具有重要的推動作用。

加快副中心建設是治理首都“大城市病”的新引擎。2005年制定的《北京市城市總體規劃》提出了構建“兩軸——兩帶——多中心”空間格局的設想，但是由于缺少引擎，造成資源分散，“多中心”并沒有真正落實。因此，“集中力量在通州建設市副中心”，正是北京從“單中心”向“多中心”轉變的重要引擎。加快副中心建設是疏解北京非首都功能的先行者。通過政府率先行動，把適宜的行政事業單位功能成建制、分步驟地有序轉移過去，有利于帶動其他行政事業單位及公共服務功能轉移，進而帶動商務、文化、會展等功能聚集。加快副中心建設是京津冀協同發展指揮前移的橋頭堡。通州地處京津經濟帶軸心和環渤海經濟圈中的核心樞紐部位，是北京面向京津冀的門戶。把“指揮所”設在通州，就是要更好地發揮橋頭堡的作用，成為連接雙城、三軸、四區、多節點的重要據點。

用立法引領和保障副中心建設

目前，在通州建設副中心各項工作已經逐步啟動，按照市“十三五”規劃的要求，未來五年北京市要集中力量加強副中心建設。北京市副中心建設要尊重城市發展規律，避免急于求成；摒棄“攤大餅”的發展模式，避免從內向外攤變成從外向內攤；完善綜合交通體系，避免從單向擁堵變成雙向擁堵；破解產城融合難題，避免職住分離。有序推進副中心建設，切實發揮副中心功能，關鍵是要加快副中心建設的地方立法，用立法引領和保障副中心建設。

立法是確保副中心建設的合法性。伴隨我國城市化的快速推進，為破解大城市病問題，建設城市副中心將成為未來我國特大城市發展的一種必然趨勢，而國內城市副中心往往是由市級政府直屬負責。目前我國還未針對新城建設或城市副中心建設制定相應的法律法規，但是作為北京市未來發展的重大事項和我國特大城市治理城市病的有效探索，依據《中華人民共和國立法法（2015）》第七十二條、第七十三條規定，北京市可以根據具體情況和實際需要，先行制定市副中心建設地方性法規。在不與憲法、法律、行政法規和北京市相關地方性法規相抵觸的前提下，對副中心建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項做出明確規定。

地方立法要具有尊重科學、尊重客觀規律的態度，遵循事物發展的規律，準確反映社會發展規律和經濟發展規律。從國內來看，我國的城市副中心開發建設普遍采用政府主導推動的模式,例如上海、北京、深圳、武漢等,雖然具體的運作模式不同,且市場力量的參與程度有增強的趨勢,但是無論何種運作模式,政府在副中心的規劃建設中仍然是決定性力量。由于我國城市規劃管理體制不完善，缺乏健全的法制和有效的監督機制，在副中心建設中普遍存在為加快建設進度，片面強調快節奏和眼前的高效率而犧牲了城市長遠發展的情況，甚至出現大量的違法建設，從根本上違背了建設初衷。從國際來看，目前國際上建設相對成功的城市副中心，其建設都具有相應的法律保障。如：法國政府根據1964年的《巴黎地區國土開發與城市規劃指導綱要》,頒布了在巴黎大區內創建5個新城以及在外省創建4個新城的法令,由此啟動了大規模的新城建設。1970年通過的新城法案中規定,新城與母城之間的距離一般在20至40公里之間,其間必須有便捷的多模式的交通聯系。英國政府為了支持新城建設,先后制定了一系列法案,如《新城法》《新城開發法》等。其中，英國1946年通過的新城法案，對新城規劃建設、土地交易、綠帶保護及產業布局等具體事項等作了法律規定。新城中心應布局多種功能、實施綜合開發,使之形成與中心城區同等水平的市中心。日本政府為了動員單位和居民從市區遷去東京副中心筑波,還通過立法等手段，采取多種優惠政策和措施，對房地產租賃、設備折舊、稅收、信貸、外資引進等多方優惠，有力保障和促進了城市副中心的發展。因此，在北京建設副中心的過程中也應吸取教訓、借鑒經驗，對副中心的建設時序、選址與交通、規劃與建設、運行與管理做出明確規定。

市副中心建設，是一項重要的戰略任務，是關乎北京市乃至京津冀發展的重要事項，是“十三五”全市要集中力量做的大事，符合“十三五”規劃中所提出的“加快推進重點領域立法”的要求。同時，它也是一項復雜艱巨的任務，時間緊、任務重、要求高。必須把副中心建設納入全市重點領域立法范圍，加快研究制定相關的法律法規，對其規劃、建設和管理進行全面的立法，實現統一規劃、統一管理、統一規范。

加快市副中心建設立法，首先要樹立法治理念，運用法治方式有序推進副中心建設，并將副中心建設的立法工作納入市委市政府決策的議事議程，推動建立健全相關的法制和監督機制，確保副中心建設的權威性和可持續性。

其次，加快制定和出臺《北京市副中心建設管理條例》。采用“專案立法”的形式，推進副中心建設的地方立法，依法明確新城開發建設主體、建設資金使用、開發程序、規劃建設、管理運行等事宜，為副中心建設提供堅實的法律基礎。

還要在副中心建設立法的過程中加大公眾參與力度，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定等作為副中心建設立法的法定程序。健全立法機關和社會公眾的溝通機制，拓寬公眾有序參與立法途徑，健全相關法律、法規、規章、草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機制，廣泛凝聚社會共識。

作者系北京市政協委員、北京國際城市發展研究院院長

責任編輯 崔晨