城市規劃區重疊現象的幾個法律關系研究

張 玉 敏

(菏澤學院，山東 菏澤 274015)

城市規劃區重疊現象的幾個法律關系研究

張 玉 敏

(菏澤學院，山東 菏澤 274015)

依據《城鄉規劃法》相關規劃區的概念、規劃編制及實施管理規定，分析了規劃區重疊的三種情況，并列舉了規劃區重疊的三個法律問題，從避免重復劃定、城鄉統籌發展、細化相關條文三方面，提出了解決城市規劃區重疊問題的建議。

城鄉規劃，規劃區，規劃編制，規劃管理

1 規劃區的內涵

《城鄉規劃法》第二條第三款明確的規定了規劃區的內涵：“本法所稱規劃區，是指城市、鎮和村莊的建成區及因城鄉建設和發展需要，必須實行規劃控制的區域。”(《城鄉規劃法》第二條第三款)一般認為，這是我國以法律的高度為城市規劃、鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃設立的規劃區，主要是為了規范各部門依法行政的空間，避免地區之間的規劃范圍在空間上出現重疊，空間上的重疊可能會導致城鄉與其他政府規劃之間責任不清的矛盾，因此，《城鄉規劃法》規定的各層級的規劃區的地域空間范圍，其目的就是試圖調節政府部門之間在行政權力上的關系，減少交叉，加強銜接[1]。

規劃區是一個法律特別授權區，我國立法機關通過《城鄉規劃法》的頒布，對城鄉規劃主管部門進行授權，允許在其地域范圍內行使政府城鄉規劃與管理的行政權，允許對其內部的各項建設活動是否符合《城鄉規劃法》規定、是否符合城鄉規劃技術規范進行管轄。依據《城鄉規劃法》的第三章和第六章規劃與實施的規定，其規劃區的實質內涵是：城市、鎮與鄉村所管轄的范圍均不應超出其規劃區范圍。即城市規劃、鎮規劃管理的空間一般不應超出城市和鎮的規劃區的范圍，鄉村規劃管理的空間范疇一般應該在其鄉村規劃區范圍以內。

2 規劃區重疊的幾個法律問題

2.1 規劃區重疊的三種情況

城鄉規劃法將規劃區劃分為兩大類：城市和鎮的規劃區、鄉和村莊的規劃區[1]。

筆者將規劃區重疊現象歸納為如下三種情況：

1)縣—鎮—村莊型見圖1。縣—鎮—村莊型的重疊是指縣的規劃區包含鎮、村的規劃區范圍，鎮的規劃區范圍包含村的規劃區范圍。2)市—鎮—村莊型見圖2。市—鎮—村莊型的重疊是指縣的規劃區包含鎮、村的規劃區范圍，鎮的規劃區范圍包含村的規劃區范圍。3)大市—縣—鎮—村莊型見圖3。大市—縣—鎮—村莊型的重疊是指規模較大的城市的規劃區包含縣的規劃區范圍，縣的規劃區范圍又包含鎮、村的規劃區范圍，鎮的規劃區包含村的規劃區范圍，如北京市。

2.2 城市規劃區內的鎮、鄉村規劃編制依據不明確

《城鄉規劃法》第三條第二款規定“縣級以上地方人民政府根據本地農村經濟社會發展水平，按照因地制宜、切實可行的原則，確定應當制定鄉規劃、村莊規劃的區域。在確定區域內的鄉、村莊，應當依照本法制定規劃，規劃區內的鄉、村莊建設應當符合規劃要求。”筆者認為此處的“規劃區”表述不嚴密，既可以理解為縣規劃區，又可以理解為縣規劃區范圍內的鎮規劃區，造成“規劃區內的鄉、村莊建設應當符合規劃要求”的法律關系不明確。

又如《城鄉規劃法》第四十四條規定“城市、鎮規劃區內進行臨時建設的，應當經城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門批準。”此處則沒有任何關于鄉村規劃區內臨時建設的明確規定，那么位于城市規劃區內的鄉村臨時建設項目如何審批，是應該經城市還是應該經縣人民政府城鄉規劃主管部門批準，我們只有猜測。隨著鄉村經濟的快速發展，鄉村建設發展過程中勢必會出現越來越多的的新型業態，如我們所熟知的現代觀光農業，雖然主要還是在農業用地上進行，但有一些服務性質的“建設活動”卻是不可避免的，如農產品加工與物流、博覽、展銷、“農家樂”休閑旅游等。對這類建設活動，《城鄉規劃法》尚缺乏明確的規劃與管理規定[2]。

2.3 城市規劃區范圍內的規劃許可制度不清晰

城鄉規劃法通過規定城市、鎮和鄉村規劃區使用不同的規劃行政許可制度，進行管理規劃區的建設。筆者認為城市規劃區的行政許可制度尚不夠清晰，將會帶來如下問題：

1)城市規劃區內眾多的農村地區在空間范疇上屬于城市規劃區的范圍，但其用地性質卻還是屬于農村的集體用地。在對這類農村地區實施規劃許可的管理時，如果從城市規劃區的控制角度理解，應該辦理城市建設工程規劃許可證，但從農村集體用地性質的角度理解，則應當辦理鄉村建設規劃許可證，因此，規劃許可的方式存在爭議。而依據《城鄉規劃法》，位于城市規劃區的鄉、村建設有著特殊的意義，必須遵照城市發展的需要。從這點來看，應該辦理城鎮建設工程規劃許可證，由城市人民政府城鄉規劃主管部門負責其建設管理與處罰等。

2)鄉村建設規劃許可證的具體性質、內容還不明確。譬如，位于城市規劃區的鄉村建設項目，它是用地規劃許可證還是工程規劃許可證，誰來審核，誰來發證，誰來監督與管理，均缺乏有效的、操作性強的法律條款，并且，農民法律意識不強，一般鄉村建設根本不做設計，規劃部門又當如何進行審核，加之該項規劃許可需要村民主動提出申請，導致鄉村建設規劃許可證的落實工作無法進行。以西安市為例，即使經濟較為發達、規劃管理力量較強的地區，《城鄉規劃法》實施3年來，也從未發出過1份鄉村建設管理許可證[2]。

3 基于規劃區重疊問題的完善建議

3.1 慎重劃定規劃區范圍、避免重復劃定

城市規劃區的劃定不是簡單的圈定城鎮范圍，其背后反映著城鄉關系，城鎮發展模式以及行政部門之間的利益平衡等多種因素。實際工作中對于城市規劃區的劃定大都源于傳統的城市本位思維模式。近年來，我國的一些中心城市，如北京市、上海市、深圳市等，在修編城市總體規劃時，將全市納入規劃區，加強對市域范圍的統一規劃和整體協調，市域范圍內的各級城鄉規劃主管部門按照統一的規劃實施建設管理。實踐證明，這種做法有利于提升全市的整體規劃水平，促進城鄉統籌發展。也為規劃區統一進行規劃管理提供了現實依據。

3.2 統一編制城鄉總體規劃，城鄉統籌發展

規劃區內的建設用地規模，是城市總體規劃、鎮總體規劃的強制性內容，《城鄉規劃法》第十七條也明確規定，建設用地規模必須給予預測。按照此條款，城市、鎮規劃區的建設用地規模應當包括規劃區內的所有建設用地(包含重疊部分的建設用地)。而實際工作中，城市總體規劃的編制，尤其是在做建設用地規模預測時，將重疊的鎮規劃區和鄉、農村規劃區的建設用地指標納為己有，使得城市市區的建設用地規模預測偏大，給地方政府帶來客觀的土地收益，這顯然與法律規定的原則相悖。新編的《城市用地分類與規劃建設用地指標》增加了城鄉用地分類體系。將城鄉用地分為建設用地和非建設用地兩大類，幾乎涵蓋了規劃區所有的用地類別，為城鄉規劃的統一規劃編制提供實施依據。因此筆者認為應該將規劃區的所有城鄉用地統一編制規劃，即規劃區范圍內的城市、鎮和鄉村三方共同編制規劃，科學制定城市、鎮、鄉和農村的發展布局，科學合理地利用土地資源，促進城鄉的健康、可持續發展。

3.3 完善行政許可管理制度，細化相關條文

筆者認為，針對重疊地區的規劃許可管理制度，《城鄉規劃法》應當給予明確的法律規定，補充城鄉規劃法中有關規劃區重疊地區的規劃許可的核發、管理和處罰單位的詳細規定，并細化城鄉規劃法有關規劃區表述不清晰的條款，如《城市規劃法》第三十七、三十八、四十、四十一、六十四和六十五條的規定，特別指出有關規劃區重疊的情況應參照的依據。針對鄉村建設規劃許可證的具體性質、內容不明確的問題，筆者認為，應具體落實規劃區重疊的鄉村建設規劃許可證的具體性質、內容，是與一般的農村地區的性質和內容同等處理還是應考慮城市規劃區的特殊使命給予區別化對待，法律應給予明確的表達。

[1] 石 楠.論城鄉規劃管理行政權力的責任空間范疇[J].城市規劃,2008(2)：102-103.

[2] 王 凱，李 浩，徐 澤，等.《城鄉規劃法》實施評估及政策建議—以西部地區為例[J].國際城市規劃，2011(5)：28-30.

[3] 楊君杰，劉 學.鄉村建設規劃管理地方立法芻議——《城鄉規劃法》框架下的鄉村建設規劃管理[J].小城鎮建設，2011(9)：20-24.

[4] 朱 菁，張 沛，李奕霏，等.法治視角下《城鄉規劃法》完善思路初探[J].現代城市研究，2011(2)：53-54.

[5] 隋衛東，王淑華，李 軍.城鄉規劃法[M].濟南：山東大學出版社，2009.

Abstract: Referring to the concepts of the related planning districts, planning compilation, and implementation administration inUrbanandRuralPlanningLaw, the paper analyzes the three circumstances in the overlapping planning districts, lists the three legal issues in the overlapping in the districts, and points out some solutions to the overlapping districts from avoiding the overlapping classification, promoting coordinative development of urban and rural areas, and refining related clauses.

Key words: urban and rural planning, planning district, planning compilation, planning management

On some legal relations in overlapping phenomena in urban planning districts

Zhang Yumin

(HezeCollege,Heze274015,China)

2016-03-13

張玉敏(1986- )，女，助教

1009-6825(2016)15-0026-02

TU984

A