設立產業扶貧引導基金助推精準扶貧

張維康

我國的貧困高發區或密集區主要集中在邊遠地區或連片山區，雖然這些區域經濟拮據，但卻在地理、氣候、水源和土壤等方面具備發展優質農產品和農業服務業的天然比較優勢。這些地區的種養產業或服務業往往具有生態、獨特、稀缺和優品高質等特點，潛藏著優渥的市場前景。目前，在國家精準扶貧、精準脫貧的戰略發展要求下，若能以貧困地區的地方性種養業或觀光休閑等附加值農業為發展基礎，引入產業化發展思路，通過農業市場化發展的規模效應、帶動效應和經濟效應實現外生扶持向內生致富的轉變，才能更切實地為貧困戶的自我發展帶來持續性“造血”動力，從而形成脫貧致富的長效機制。

盡管我國政府主導扶貧的力度不斷加大，但貧困地區的產業扶貧發展依然面臨著資金投放對接失準、效益低下、供需缺位等瓶頸。為了能更好地引導和激發當前大規模精準扶貧專項資金的內在動力，提升貧困地區“造血脫貧致富”的可持續效應，若能遵循市場經濟體制改革的主線，借助市場化機制作為創新驅動，破除貧困地區產業扶貧發展資金的困境，才能更好地以產業扶貧為精準扶貧的突破口，最終在“十三五規劃”的時間節點上全面打贏精準扶貧攻堅戰。

基于此，本文總結分析了產業扶貧資金的現存問題，認為可嘗試在貧困地區以設立產業扶貧引導基金（以下簡稱引導基金）的方式推動精準扶貧，并闡述了其現實意義和具體的策略措施，以期為精準扶貧的順利實施提供一個金融視角的創新和策略參考。

產業扶貧資金的現存問題

政府主導產業扶貧的弊端明顯，資金使用效率較低。一是在產業扶貧開發的資金預算管理中，政府通常以財政專項扶貧資金的貼息、補助、獎勵等形式激勵企業參與。但扶貧資金一般單次和單向流動，不能形成內生重復循環并發揮財政扶貧資金的杠桿放大效應和撬動效應，資金投放的激勵效用和融通功效較低。二是政府主導的項目審批往往更重報送材料而輕實地考察，企業和政府之間可能存在信息不對稱和道德風險問題，騙取資金和腐敗現象時有發生，這可能會引發公眾對扶貧開發的負面認知，降低扶貧工作的公信力。

產業扶貧資金投放缺乏引導，難以實現精準對接。貧困地區產業發展具有一定的特殊性和區域性，在扶貧脫貧的目標引領下，帶有公益性的扶貧產業發展更需要精準引導和強化激勵。但產業扶貧資金的投放對地方性政府決策權依賴過大或靠關系拍板，顯得較為隨意，投放決策的方式和程序不夠科學和缺乏引導，資金投放的集中度、精準度和投資效益也顯得不足。因而，扶貧產業發展的供需對接容易失準，產業扶貧資金的效果也難以直接和精準地用在扶貧效益更好的產業和企業上。這種缺乏引導的扶貧資金投放模式不僅加重了政府主導扶貧的監管難度，還導致扶貧資金在對接產業發展需求和建檔立卡貧困戶上的效益較低，過分補貼與供需不足或供需缺位等矛盾性問題并存。

地方性涉農中小微企業參與扶貧的資金投入不足，融資難度較大。地方性中小微企業往往具有產業扶貧開發的先天優勢，它們源于和成長于本地的產業生態環境，對當地產業發展現狀和趨勢有更廣更透的了解，因此它們對扎根和深耕本地產業的意愿可能會更加強烈，因而是發展產業扶貧的主力軍。但是多數涉農或參與扶貧的地區性中小微企業的管理經營能力較弱，加之自身資金實力受限，流動性較差且抗風險能力較弱，在扶貧產業的投入上顯得尤為謹慎，產業扶貧發展的規模相對較小，扶貧的帶動能力并不強。另外，由于貧困地區產業基礎較弱，潛在的市場風險與自然災害風險導致了農業產業本身的弱質性和脆弱性，使得傳統金融機構對這些更適合也更愿意參與產業扶貧開發項目的中小微企業的扶持力不從心。由此而形成的融資困境往往成為了當下一些中小微企業參與扶貧開發的主要問題所在。

產業扶貧資金的流向有失偏頗，導致扶富不扶貧，貧富差距可能進一步拉大。現行的產業扶貧資金多數流向了龍頭企業、專業合作社、家庭農場或種養專業大戶等扶貧經濟組織，但這種資金投放策略并未采取專門針對建檔立卡貧困戶的后續特惠扶持政策和精準對接體系，從而難以將扶貧效益直接和充分地轉嫁到真正的貧困戶身上，沒有形成“真扶貧、扶真貧”的局面。這種情形會導致產業扶貧資金扶富不扶貧的現象發生，專項扶貧資金的投向初衷可能因此而發生偏移，貧富差距反而可能進一步拉大，并誘發潛在的社會矛盾。

政府主導產業扶貧的資金配置容易導致供需時滯錯位，難以發揮更大效應。目前，多數地方政府為了保障扶貧項目的順利實施和降低扶貧資金的流失風險，通常只針對項目實施單位做出扶貧資金發放的事先承諾，而資金發放的承諾兌現則需在扶貧項目完成驗收以后。然而，這會導致產業扶貧項目實施企業在最亟需資金的項目投入前期不能獲得足量的資金支持，資金需求與供給之間存在時間上的錯位。這一方面會弱化企業投入扶貧產業開發的力度與意愿，另一方面也可能因資金不足影響項目的建設質量，從而難以達到驗收標準要求，進一步影響扶貧效果。

產業扶貧資金缺乏有效整合，扶貧效果受到制約。在政府強力扶貧的政策背景下，盡管政府扶貧專項資金的門類較多，但各個部門大多“撒胡椒面”式各自為陣，相互獨立決策，容易引發重復投放。同時，這也給各種資金的整合帶來了難題，使得資金無法統籌安排和有針對性地對扶貧效益較好的企業進行集中引導和參與激勵。另外，盡管有些地方政府對產業扶貧資金“改補為借”，以擔保金放大形式撬動銀行信貸資金，但直接參與利益主體的增多也加大了資金的整合和利益分配難度，不能發揮專項扶貧資金的更大功效。

設立產業扶貧引導基金的現實意義

在精準扶貧思路中，引導基金模式將可能對現有政府扶貧資金預算管理體制、金融機構與中小微企業產業扶貧項目的資本金融通做出改革創新和有益補充。這也是對當下扶貧開發的供給側改革創新，通過對扶貧模式的結構性調整，達到扶貧資金投入要素的優化配置和有效供給，提高精準扶貧的量和質。

總體上，引導基金能通過發展產業扶貧的方式，能較好地化解當下精準扶貧專項資金面臨的誰來用、如何用、用得準和用得好等問題。一是引導基金的資金分配方式將傳統的補貼改為投資，以市場配置資源的決定性作用為基準，對財政扶貧資金分配體制進行創新、改革和補充。這既有助于優化扶貧資金的配置效益，又有利于引導資金投向貧困地區的特色效益農業或高附加值農業服務業，實現農業產業的結構化調整和規模化升級，最終以市場無形之手實現造血扶貧脫貧。

二是引導基金能實現“精準引導、資金放大、融通循環、績效評估”的預期投放效果。這既能進一步放大精準扶貧專項財政資金的供給和功效，又能引導和盤活社會資金，促成政策扶貧資金和社會資金聯手推進精準扶貧開發的局面，也能實現兩者的保值增值和循環效益。

三是引導基金能精準對接地方性扶貧產業和被投企業的發展需求，將資金用在刀刃上，真正實現扶貧資金在貧困地區產業發展中的正確引導和精準投放，體現出精準扶貧開發的精準思維，達到扶貧效益的精準到戶，實現精準扶貧的核心目標和政策初衷。

四是引導基金的市場化運作將簡化行政審批，不僅提高了引導基金的投放運行效率，還能從源頭上預防貪腐發生，較低制度性交易成本，優化扶貧資金的公正性。同時，引導基金對貧困地區產業發展需求的市場化判斷和決策將更專業、更細致、更嚴格，監管更到位，能較好保證資金的效益性和安全性。

五是引導基金將更加關注地方性中小微企業和見效期相對較長的農業產業化發展，這不僅利于推進貧困地區扶貧開發，也符合國家對中小微企業和現代化農業產業等實體經濟發展的政策導向，更好補齊“四化”中農業現代化這一短板。

設立產業扶貧引導基金的策略建議

各級政府分工協作，明確責任，推動引導基金發展。一是國家層面出臺產業扶貧專項引導基金的指導意見。指導意見要明確引導基金的概念、性質、宗旨、運行模式、監管考核和風險控制等方面的指導性意見。

二是省級或市級財政、農委、扶貧和企業管理等部門聯合成立起引導基金工作協調機制，批準設立專門的扶貧產業引導基金理事會或法人公司，行使重大事項協調和受托經營管理等職責。同時，明確引導基金的設立規則、管理辦法、資金來源、運行模式和退出機制等實施指導細則和要求，確保按市場化原則進行。

三是縣級政府認真研判，結合當地貧困地區特色效益農業發展現狀和需求，負責組織好引導資金投放項目的實施工作，出臺對接區域性引導基金的指導和考核激勵辦法，明確具體的部門職責和索投產業詳情，配合引導基金公司的前期調查和后續監管工作等。

資金來源以政策性扶貧資金為主，社會資金為輔。引導基金主要來源于政策性精準扶貧資金中的專項扶貧產業發展預算、基金運作收益（如應得投資收益與利息等）以及按比例私募的參與產業扶貧的社會資金。社會資金的私募對象重點偏向于金融類國有企業和社會服務意識較強的龍頭民營企業，私募社會資金可按與政策資金1：1或弱于其的比例執行。政策資金以政府信用對社會資金形成引導、聚集和放大效應，兩者實行按比例共擔風險與收益的原則。

管理模式上按法人治理，厘清政府與市場的關系。一是引導基金引入科學規范的法人治理結構，如事業法人制或公司法人制。但不論采取哪種治理結構，均需委托或招標專業化的具有規定資質、良好信譽和從業經歷的職業化基金管理團隊，實行管理權與決策權的分離。同時，基金資金的托管管理以對地方性銀行的招標進行。

二是引導基金是一種扶貧政策資金的市場化融通和投資模式，公益性與商業性兼具，因此引導基金要正確處理好政府與市場的關系，做到分工明確與合理到位。總體上做到以市場化運作為主導，將扶貧開發中市場配置資源之手的“基礎性作用”轉變為“決定性作用”，將政府干預之手的“決定性作用”轉變為“基礎性作用”，做到管理的不缺位和不越位，發揮好協調服務作用。不缺位就是對基金服務、監管和扶持要恰到好處，即對引導基金的市場失靈及時作出正確和有效干預，尤其要負責對投資方案進行審定，并對投資方向進行把控，使之不脫離扶貧脫貧和助農富農的發展邏輯。不越位就是去行政化干預，即政府不干預基金的運行，遵循市場邏輯分配資金和遴選被投企業，達到經濟效益的可持續性，切實實現造血致富。

構建嚴格的監管機制、考評體制和維權機制。一是制定嚴格的監管和考評機制。委托外部第三方機構對引導基金機構進行全面公正的審計、核算和評估。內部監管責任明確，績效的獎勵及時到位，加大對違紀違法行為的懲處力度。同時，針對事業法人制模式，還需在負責人的行政級別和員工的待遇上提供傾向性激勵，提高團隊的激勵效能。

二是構建起以貧困戶利益為導向的傾斜性維權機制，尊重貧困戶的選擇權、參與權、知情權和監督權，幫助和確保貧困戶與被投企業之間建立起緊密的利益連接機制。維權的具體形式可體現為兩類，如貧困戶與被投企業簽訂正式合同，或貧困戶遴選代表進入監事組織并行使發言權、建議權和表決權等。

投資模式靈活多樣，引導范圍明確，實時合理退出。一是資金投資可采取以下方式進行，并實施動態監管。例如：階段參股，即向支持貧困地區精準扶貧的產業發展且具備較好潛在扶貧效益的企業參股，并按約定條件在一定期限內退出；跟進投資，即向政府精準引導或主動參與扶貧開發并表現出良好扶貧帶動示范效應的扶貧參與企業跟進投資；風險補助，即對參與產業扶貧開發的中小微企業或初創企業予以一定的風險補助，增強其抵御風險的能力和提高企業扶貧開發的積極性；投資保障，即遴選出經濟效益好、扶貧效果佳的中小微涉農企業，予以資金資助、融資擔保和創業補貼等保障措施。

二是基金投資須對以扶貧脫貧為目標的產業為投資導向，建立基金引導投資的負面清單，如股票、外匯、房產、企業債券與金融衍生品等。引導基金的閑置資金采取銀行存放或國債購買的方式進行保管。

三是引導基金依據地方性精準扶貧規劃目標設立存續期限，可嘗試以“十三五規劃”要求的2020年實現整體脫貧作為存續期限的設定參照。

四是引導基金應按照扶貧效果和存續期限規定實時退出。退出方式上可采取到期清算、股權轉讓或回購等方式，不與被投企業和貧困戶長期爭利。

資金投放以扶貧為導向，精準定位，按需配置，多方共贏。一是基金投放主要以貧困地區的特色效益農業或優勢服務農業為產業引導方向。因地制宜地深入貧困地區展開全方位和多角度的產業市場調研和論證分析，合理評估潛在風險和預期收益，精選符合要求的農業產業進行引導。同時，被投企業需要提高建檔立卡貧困戶的就業機會、生產能力和生產效益，切實保障其利益分紅，充分確保投資績效的精準映射，提高扶貧資金的對接效率。

二是引導基金與被投企業之間聯動協調，準確評估，實現供需平衡。同時，引導基金對被投企業提供管理咨詢和協調服務，協助其成長，最終形成地方政府、被投企業與貧困戶多方共贏的可持續發展機制。

信息實時動態共享，數據平臺建設，提升引導產業發展的競爭性和效益性。地區管理部門的項目庫信息平臺為引導基金項目的投放決策提供實時的查詢和對接服務，提高引導基金退出或跟進的精準決策效率。如構建引導基金在貧困地區產業發展的數據與云計算平臺，對被投企業提供市場供需、價格波動、產供銷連接等的數據與信息等方面的決策支持，提高貧困地區引導扶貧產業的市場貢獻度和經濟效益。以信息傳遞和數據決策引導普惠式產業扶貧向競爭式產業扶貧轉變。

合理平衡各主體之間的利益分配，充分保障貧困戶收益。一是由于社會資金更加強調商業利益的最大化，引導基金中的政策扶持導向與商業利益導向之間可能潛藏著利益糾葛。因此，既要合理分配被投企業和引導基金之間的利益，又要按照“同股同權同利”原則合理分配引導基金中社會資金和政策資金之間的利益，化解潛在的利益矛盾。

二是產業扶貧引導基金是政策性扶貧資金為引領，社會資金為配套的扶貧性投資資金。引導基金的根本目的是在確保投資基金安全和盈利的情況下，通過扶持貧困地區農業產業發展，以農業產業發展的市場化收益“讓利于貧困戶”，從而幫助和帶動其實現可持續性脫貧致富。因此，引導基金必須結合當地的產業發展定位、現狀和需求，優選和精選具有良好扶貧帶動效應的產業作為投資導向，既突出的強調基金的公益性，又強調其盈利性。同時，對于引導基金中政策資金股份獲取的利益分紅，應將其同建檔立卡貧困戶進行再分配。

注重風險防控。一是由于引導基金采取市場化運作和法人結構治理，且所有權與管理權有所分離，因此信息不對稱與委托代理問題等是管理過程中的常見弊病。政府作為引導基金的委托方可能處于信息劣勢，而受托方則可能借助信息優勢采取“敲竹杠”行為，因而引導基金運行需要謹防道德風險的發生。

二是由于農業產業的投資周期較長且市場風險和災害風險的概率較大，因此不僅應在投資的前中后期建立起多層次的風險評價和防控機制，強調和預防引導基金發生系統性風險，還可根據產業發展的特質與保險公司進行合作創新，借助和購買相關的農業保險分散風險。

助推普惠金融發展。引導基金應向貧困地區具有良好發展前景的中小微企業以及農民工回鄉創業傾斜，解決立足于地方農業特色產業發展企業的融資困境。既以金融服務推動農業產業發展撬動扶貧，也以金融活水引導和助推普惠金融發展。

（作者單位：重慶農村商業銀行博士后工作站）