基于“一證式”排污許可的點源環境管理制度整合研究

陳佳*，盧瑛瑩，馮曉飛（ 浙江省環境保護科學設計研究院，杭州 310007 ）

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基于“一證式”排污許可的點源環境管理制度整合研究

陳佳*，盧瑛瑩，馮曉飛
（ 浙江省環境保護科學設計研究院，杭州 310007 ）

摘 要排污許可證制度作為污染源管理的一項基本制度，經過多年的探索實踐，逐漸向一證管理的方向發展。以排污許可證制度為核心，統籌整合各項點源環境管理制度，可以實現對點源全周期的高效管理，對提升點源環境管理綜合效能十分有效，也是當前排污許可證制度改革的重要內容。本文在對現有各項點源環境管理制度的執行局限進行詳細分析的基礎上，提出各項點源環境管理制度與基于“一證式”管理的排污許可證制度的銜接和整合方式，將排污許可證制度貫穿整個項目籌建期、建設及試運營期、正式運營期和停產修復期，把現有各項點源環境管理制度中對排污單位影響環境的開發、建設、經營等活動的管理要求通過排污許可證集中體現，強化排污單位持證排污、按證排污的法律要求，有效解決現有的其他點源環境管理制度僅作用于排污單位生存周期某一階段的應用局限，全面改變現有點源環境管理制度各自為營的分散模式，重新構建了符合新時期環境保護工作需求的高效化、精細化點源環境管理制度體系。

關鍵詞一證式；許可；點源；環境管理；制度整合

資助項目：國家水體污染控制與治理科技重大專項資助（2013 zx 07603004-003）。

*責任作者：陳佳（1984—），女，高級工程師，研究方向為環保管理政策制度、環境保護規劃，E-mail: Chenjia_0101@163.com。

引言

點源污染是環境污染的重要表現形式之一，通常指有固定排放點、可識別的單污染源，也是污染防治的重要管制對象。我國現行的各項環境管理制度中，針對點源管理的主要有環境影響評價、“三同時”、排污許可證、排污收費、限期治理、總量控制和排污權交易等制度［1］，這些制度功能各異，分別管控點源污染的不同運行階段，但在實際運行中由于制度本身的缺陷以及環保系統內部銜接機制的不完善等，造成一定的管理脫節現象，弱化了制度體系的整體效能。

排污許可證制度作為國際通行的一項環境管理基本制度，許多發達國家將其作為污染源管理的核心和支柱。我國對于排污許可證制度的探索和實踐已經開展二十余年，但由于法律支撐不足、制度定位不清、缺乏科學設計和后續監管等原因，該制度一直以來尚未發揮其真正的效用。近年來國內學者對于排污許可證制度研究逐漸向一證管理的方向發展，如宋國君等從點源控制的基本目標出發，認為排污許可證制度是點源排放控制的最基本、最核心的手段，同時也是其他政策手段的“載體”［2］；羅吉也提出，要將不同制度的管理要求集中通過排污許可證一證管理，體現全過程管理和長效管理［3］；在此基礎上，盧瑛瑩等明確提出了“一證式”管理模式的排污許可證制度定義，即在管理對象、管理時段、管理內容上全面實現“一證式”管理，具體包含三方面的內涵：實現水、氣、噪聲等各污染類型的綜合許可，實現排污單位生命周期的全過程許可和實現各類污染源環境管理要求的綜合集成［4］。但是，對于各類污染源環境管理要求的綜合集成是一個復雜的系統，目前尚未有對于基于“一證式”許可的點源環境管理制度系統整合的報導。因此，本文圍繞“一證式”管理模式的排污許可證制度內涵，從提升當前點源環境管理制度體系綜合效能角度出發，系統地提出以排污許可證制度統籌銜接其他點源環境管理制度方式，以期重新構建更為高效化、精細化的點源環境管理體系。

1　現行主要點源環境管理制度的應用局限分析

點源環境行為管控是個復雜的系統工程，經過多年的發展，我國逐步建立了一系列規范點源環境行為的制度和措施，并將其分別作用于污染點源的不同生存階段（圖1）。

圖1　現行點源生存周期中的主要環境管理制度

1.1現行排污許可證制度的應用局限

排污許可證制度是指環境保護行政主管部門根據排污單位申請，經依法審查、許可其按照排污許可證載明的要求排放污染物，對排污行為進行約束的規范化管理制度［4］。從排污許可證制度的定義可知，排污許可證制度可以是對點源排污行為的持續、綜合許可和動態監管。但當前我國對于該制度的探索和實踐還未能充分運用其內涵，在具體操作中存在如下問題：

一是未能充分利用排污許可證制度的豐富內涵，導致其應用外延十分狹窄?，F行的排污許可證制度在管理項目上通常只涉及廢水和廢氣，未將噪聲等納入許可范圍，從污染適用范圍上來看仍較為狹窄；在管理內容上通常只強調排污總量和排污濃度，對于實現合法排污的必要手段如環保治理設施、企業自我監測等其他環境行為尚未做出規范要求，不利于對點源排污行為的高效管制；在管理階段上一般僅作用于項目運行期，對于項目籌建期、建設期以及停產關閉期的環境行為管理尚無涉及，未能實現對點源生存周期的全過程監管。二是未能充分發揮排污許可證制度的主軸作用，導致其核心地位無法確立。現行的排污許可證制度在建設項目環保設施竣工驗收后方才介入，其對于環境影響評價制度、“三同時”制度的銜接十分欠缺，同時在點源生產運行期間，其與排污收費制度、日常環保監管等也尚未建立良好的互助關系，致使排污許可證制度在當前的實踐中成為對現有環境管理體系的一個修補，其實施是在已有的諸多環境管理制度上的步驟累加，未成為環境管理體系的核心制度，也使現行整個點源環境管理體系缺乏主軸。三是未能充分嚴格排污許可證制度的后續監管，導致制度執行效果不盡如人意。由于排污許可證制度法律依據的不充分，罰責不明、處罰力度較小，制度內容設計不完善，缺乏相應的監測、核定要求等，目前對排污許可證制度的推行中，無論是上級系統對下級的檢查還是環保人員的平時執法，都很少有把排污單位是否持證排污作為一項檢查內容，使排污許可證的發放流于形式，未能真正發揮其對排污行為的管制效用。

1.2現行其他主要點源環境管理制度的應用局限

除排污許可證制度外，現行對于點源環境管理還有環境影響評價、“三同時”、排污收費、限期治理、總量控制和排污權交易等制度，這些制度在管理內容上作用領域有限，通常只作用于某一階段，沒有常規性的能貫穿污染防治全過程、全方位的制度，致使這些管理制度尚未構成一個高效、緊湊、嚴密的點源環境管理體系，具體而言：

環境影響評價制度和“三同時”制度作為對污染源環境損害的預防性管理措施，是對新建項目建設、運營的附條件許可，僅作用于項目籌備及建設期，對于項目運營后如何保證實現環評所要求的污染治理水平和污染物排放要求，則缺乏后續監管手段［5］，可以說是一種“靜態”的管理制度。且環境影響評價作為項目建設實施的附條件許可，其相關要求及承諾并未引起排污單位甚至地方環保行政主管部門的足夠重視，在“三同時”制度執行中經常出現沒有按照環評文件要求實施，導致存在大量批建不符、難以完成環保設施竣工驗收的情況［6］；同時，現行環保設施竣工驗收中要求排污單位的生產工藝、規模等也需與環評文件完全一致，對于因生產工藝優化、生產規模因市場原因未能達到預期規模等情況也不能進行驗收，制度操作過于僵化?？偭靠刂浦贫葟闹贫葍群峡梢詫崿F對項目排污總量的分配以及運營期實際排污總量的管控，但由于目前總量控制制度仍以行政手段推進為主，法律依據尚不充分，在具體實施中通常只強化了地區總量控制目標責任的分解，對于單個污染源實際排污量的核定、超量處罰等管控手段還十分缺失。排污權交易制度是總量控制體系下對污染源管理的一種經濟刺激手段，注重對環境資源的市場化配置，但由于環保精細化管理不足，在實際操作中存在排污權與區域排污總量銜接性不夠的問題，且目前排污權本身還存在法律權屬不明的尷尬。排污收費制度作為貫穿項目試運營和正式運營期的污染源管理制度，通過排污申報、核定、收費等程序對排污行為進行確認，但制度本身并不具備對排污行為的管制作用，因而目前對于排污單位自行申報數據的真實性沒有相關考核和有力的懲處，其數據的可靠性一直以來存在較大爭議，成為排污單位的又一套環境管理數據，十分不利于行政部門的監管，也導致排污費不能按實收取。污染限期治理制度是對污染源排污行為的末端管理措施，作用于污染源違法排污行為發生之后，與其他污染源環境管理制度關聯性較弱，且制度本身還存在許多問題，諸如缺乏對治理過程的控制、治理期限不夠明確、處罰形式單一強度不夠等問題［7］。此外，從目前對點源生存周期的環境管理制度操作來看，一個建設項目在投產運營前，需經過環境影響評價審批、環保設施竣工驗收、排污許可證核發三項行政或非行政許可，排污單位普遍反映環節多、材料多、時間長、負擔重等。而排污收費、排污權交易、總量控制等制度在執行中則均需對建設項目的實際排污量進行核定，各項制度自成一套數據，沒有進行有效銜接和統一，增加了排污單位自身環境管理和行政主管部門環境管理的負擔，亟需對這些點源環境管理制度進行科學重構。

2　基于“一證式”許可的點源環境管理制度整合路線

基于“一證式”許可的點源環境管理制度整合，就是要以“一證式”管理模式的排污許可證制度作為點源環境管理的核心性、統領性管理制度，將其他各項點源環境管理制度在管理內容上進行有效整合，在具體執行上進行有效銜接，在操作流程上進行適當精簡，從而全面優化點源環境管理制度體系。

2.1確立排污許可證制度作為點源環境管理體系的主軸地位

全面樹立排污許可證制度在點源環境管理制度體系中的核心地位，充分發揮其持續的、綜合的許可功能以及動態的監管優勢，總體思路如圖2所示。一是將排污許可證制度的管理貫穿整個項目籌建期、建設及試運營期、正式運營期和停產修復期，把排污單位影響環境的開發、建設、經營等活動一并納入管理軌道，解決現有的其他點源環境管理制度僅作用于排污單位生存周期某一階段的應用局限。二是全面豐富排污許可證制度的管理內容，將廢水、廢氣、噪聲等各類污染類型全部納入管理事項，把現有的各項點源環境管理制度中對排污單位的管理要求通過排污許可證集中體現，通過排污許可證制度將各項點源環境管理制度有效串聯、有機整合，改變現有的點源環境管理制度各自為營的分散模式。三是建立排污許可證動態監管機制，根據環境管理的最新要求及時更新排污許可事項，同時將排污單位的排污行為規范要求和實際行為登錄在排污許可證中，以排污許可證作為日常環境執法監管的主要憑證，強化點源持證排污、按證排污，強化企業自我治污、自我監測、自我報告等環保責任，提升點源環境監管效率。

圖2　“一證式”管理模式下點源環境管理制度體系構建

2.2制定排污許可證制度與其他點源環境管理制度的整合路線

（1）與環境影響評價制度的整合

環境影響評價制度作為對所有新、改、擴建項目的前置審批制度，通過對建設項目選址、設計和建成投產使用后可能產生的環境影響進行全方位的評估，提出項目實施的環保可行性以及實施后環保防治措施的要求。因此，環評文件可作為核發排污許可證的重要依據，其內容也可作為排污許可證中基本信息的來源，如企業基本信息、施工期環境保護要求、廠區平面布置圖、環保設施建設及運維要求、污染物排放種類及總量控制要求、所執行的環保標準、環保監測要求等；同時，通過排污許可證制度的后續監管，可以落實環評文件中的各項管理要求，使環境影響評價制度在無形中延伸了管理生命，從而有效解決現行環境影響評價制度的階段性靜態管理模式的弊端。

（2）與“三同時”制度的整合

“三同時”制度是我國特有的環境管理制度，國際上通常在環境影響評價概念中，把環評文件提出的防治污染、防止生態破壞措施的落實看作是環境影響評價的一部分。但由于我國“三同時”制度先于環境影響評價制度而建立，對于建設項目環境管理就人為分成了兩個階段，即環評階段和“三同時”執行階段，并采取環保設施竣工驗收這一方式來監督“三同時”制度的執行情況。分割后的環境管理在實施中缺乏靈活性，制度執行易走向僵化，因此需要以排污許可證制度對環評制度與“三同時”制度進行有效串聯。首先，在排污許可證中明確“三同時”制度要求，由于排污許可證中已經吸納了環評文件對于排污單位環保設施建設等相關要求，因此可通過對排污許可證執行情況的監管來替代對“三同時”執行情況的監管，這可在一定程度上增強 “三同時”制度與環評制度的互動性。其次，對建設期排污許可證制度執行情況的監管也可取代環保設施竣工驗收程序，如建設項目在建設期完成后已落實排污許可證所登載的相關要求，則基本上也符合環保設施竣工驗收的要求，沒有必要再另行一道審批程序，從而解決當前環保設施竣工驗收率屢居低位的尷尬。最后，對于建設期排污許可證制度的執行監管，要更加強化對于環保設施有效建設及運行、污染物排放復核環保要求等方面。

（3）與總量控制制度的整合

總量控制作為對一個區域內污染物排放總量指標的總體控制，是一項宏觀性、目標性的政策，鑒于目前的總量控制制度更強調區域總量指標核算和分配，對單個污染源總量控制缺少法規制約，因而造成對點源排污總量控制的直接壓力不足。因此，可將排放許可證作為總量控制制度實施的法律手段，將按總量控制要求分解至排污單位的總量指標，以排污許可證的形式確定下來，成為該排污單位的許可排污量，使排污許可證中的許可排污量成為總量控制指標的具體體現。其次，按照現行的《中華人民共和國環境保護法》的規定，排污單位“未獲得排污許可證的，不得排放污染物”，故行政管理部門可通過控制排污許可證發放數量以及在許可證中登載的許可排污總量等來落實總量控制管理，實行區域排污單位許可排污量總和不能突破該區域總量控制目標。此外，在長期環境管理過程中，行政管理部門可根據一定時期內區域環境質量狀況、污染物變化及治理需要等，利用排污許可證的后續管理對各排污單位的許可排污量進行變更、調控，從而有效彌補現行總量控制體系中對污染源總量管理的缺失，將“自上而下”式的總量控制轉變為總量目標與污染源控制相結合的真正意義上的總量管理。

（4）與排污權交易制度的整合

根據國務院辦公廳《關于進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》（國辦發〔2014〕38號），排污權有償使用和交易是排污單位獲取排污權總量指標的途徑，但至今對于排污權有償使用和交易尚未有法律層面的支撐。一方面，許可總量指標是排污許可證的重要內容，因此可將排污權有償使用和交易這一獲取總量指標的途徑作為排污許可證發放的前提條件之一，使得排污許可證成為排污權指標的有效載體，并將排污單位在運行過程中的排污權有償和交易行為也在許可證中載明，使排污許可證成為排污權有償使用和交易推進的保障；另一方面，獲得全面、真實、有效的排污行為記錄，是排污交易制度有效運轉的關鍵之一，對于參與排污權交易的現有排污單位，可以依據其排污許可證執行情況進行交易資格審查，確認交易單位的合法身份，并進行排污權指標核定和流向管控等。

（5）與排污收費制度的整合

排污收費制度規定一切向環境排放污染物的單位和個體生產經營者均需按照國家的規定和標準繳納一定費用的制度。2014年，環保部將排污申報的報表調整為《工業企業排放污染物基本信息申報表》、《工業企業排放污染物動態申報表》、《特殊行業排放污染物補充申報表》、《建筑施工排放污染物申報表》、《小型第三產業排放污染物申報表》等，取消年度預申報，實行根據實際排污狀況動態申報。按照現行排污收費制度執行方式，排污許可證制度可與其進行三個方面的整合：一是通過管理平臺的數據互通，將排污許可證中關于工業企業排放污染物基本信息直接引用至排污收費管理系統中，避免排污單位對《工業企業排放污染物基本信息申報表》的重復申報；二是將排污收費制度中對于排污單位重大變動信息需報備的要求與排污許可證動態管理的要求相結合，將企業重大變動信息在排污許可證管理系統和排污收費系統中同步更新，避免排污單位多頭報備；三是利用排污許可證監管中對于排污單位的自我監測、自我報告要求以及對排污單位實際排污量的核定等，確定排污單位實際排污量，并按此進行收費，推進排污收費按實收取，推進環保管理數據統一，實現對于點源的環保管理數據僅留有許可排污量和實際排污量。

（6）與限期治理制度的整合

限期治理實際上是排污單位在規定時間內對自身環保行為“自我修復”的一個過程。鑒于其違法違規排污的已有行為和自我整改的特殊情況，限期治理也是排污許可證制度管理的一種特殊情況。在制度整合上，建議在排污許可證中登載排污單位限期治理的執行時間、執行主要原因和內容等信息；在限期治理過程中，按照排污許可證信息對限期治理排污單位進行督察；排污單位限期治理整改完成并通過驗收后，在排污許可證上登載驗收日期及驗收情況等信息。

2.3重構點源環境管理制度體系操作流程

基于排污許可證制度對于其他點源環境管理制度的整合，在各操作程序上也應予以進一步優化，整體提升行政管理效率。

第一，在項目籌建階段，主要是排污許可證的核發管理，需整合的制度主要有總量控制、排污權交易和環境影響評價等。將總量準入、排污權交易、環境影響評價作為排污許可證發放的前提條件。排污單位初次提交環評文件后由主管部門進行總量準入審核，核準總量指標后由排污單位向排污權交易機構提出指標申購申請，交易獲得的符合總量控制要求的排污權指標可作為許可排污量載入排污許可證。排污許可證的核發程序在環境影響評價制度執行后期啟動，在環評文件獲得審批同意后核發排污許可證，并納入排污許可證后續監管。同時，區域總量控制指標經層層分解后分配至排污單位，作為排污單位的初始排污權分配指標，需繳納相應有償費用后，將初始排污權指標作為許可排污量載入排污許可證。此外，建議在排污單位領取排污許可證之前，需簽署承諾書，保證所提供材料的真實性，并承諾會履行排污許可證上的要求。

第二，在建設及試運營階段，排污許可證開始發揮其全過程監管的職能，主要需整合的制度有“三同時”制度。核發的排污許可證中已對建設期環保要求和“三同時”制度基本要求進行明確，因而在項目建設過程中，以排污許可證對建設期環保行為及環保設施建設情況的監管替代“三同時”制度的執行檢查及環保設施竣工驗收等環境管理程序，如在監管過程中發現建設項目發生與許可證登載要求嚴重不符的重大變更，則需撤銷原有排污許可證，重新進入環評審批及排污許可證核發程序。如需進行試生產的排污單位，可在排污許可證中記錄試生產期限等主要情況，便于行政主管部門監管。

第三，正式運營階段，是排污許可證的持續監管作用的發揮，需銜接的制度主要有排污收費、總量控制、排污權交易、限期治理等。在排污許可證制度的監管機制中需更加強化排污單位的自我管制法律責任，以排污單位的自我監測、自我報告、實際排污情況證明材料為主，結合政府日常監管記錄，作為排污單位實際排污量的核定依據，以核定后的排污單位實際排污量作為排污收費、總量控制、排污權交易等制度執行的依據，促進總量控制制度真正落地，促進排污權有償使用和交易制

度持續發展。在排污許可證的全過程監管期間，環保部門都可以對排污單位進行現場檢查，確認其是否符合排污許可證的要求：在監管過程中發現排污單位具有違法排污行為，需將違法排污行為及相關處罰記錄在排污許可證中；如出現限期治理情況的，也許在排污許可證中登載限期治理原由、期限、治理驗收情況等。排污許可證的管理信息應當及時公開，使得一般公眾對排污單位，以及排污單位之間都可以展開監督。

第四，在停產修復階段，鑒于現有點源環境管理制度中尚未對此階段的環境管理做出要求，因此建議在排污許可證中明確點源停產或消亡之后對于污染場地的修復要求，以期真正實現“誰污染、誰治理”的環境管理要求。主要針對將對生產場地產生持久性污染的排污單位，要求其在投產后一定期限內（如半年）向環保部門提交場地恢復計劃并獲得批準，以便在排污單位停產關閉后，需遵守排污許可證的規定，采取場地恢復措施，使得場地不再對周圍環境造成危害。

3　結語

本文通過對排污許可證制度的重新定位和設計，進一步強化了其在點源環境管理制度體系中的核心地位，在制度內容和操作程序上對現有點源環境管理體系進行整合重組，從而提高點源環境管理制度體系的管理效能和執行效率。執行“一證式”管理模式的排污許可證制度，在管理周期上實現從項目籌建期、建設及試運營期正式運營期和停產修復期的全周期管理，在管理內容上實現對現有點源環境管理制度的全面涵蓋，在管理程序上實現對現有點源環境管理制度的整合精簡，充分體現排污許可證制度的本質內涵，對于行政管理部門有效管控污染點源排污行為、提升綜合環境管理水平具有深遠意義。

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Study on Integration of Source Environmental Management Systems Based on “One-Permitting” Discharge Permit

CHEN Jia*， LU Yingying， FENG Xiaofei
（ Environmental Protection Science Research & Design Institute of Zhejiang Province， Hangzhou 310007 ）

Abstract:After years of exploration and practice， as a fundamental system of pollution source management， the discharge permit system has gradually evolved towards “one-permitting” management system. The integration of various source management systems， in which the discharge permit system acted as the core， is able to accomplish the lifecycle management of pollution source， and is also very effective in management performance enhancement. It is an important part of the current permit system reform as well. By analyzing the limitations of existing source management systems， this paper proposed the integration method for various source management systems and discharge permit system， which is based on one-permitting management. In this method， the discharge permit system can function throughout the pre-construction period， construction and commissioning period， formal operation period， and closing period， and theenvironmental requirements on each polluter’s development， construction， operation， and other activities in existing point sources management systems are embodied in one discharge permit as a whole. By using this method， the awareness of discharge under permit can be strengthened， and the application limitation of effecting on one certain period of existing management systems can be resolved. The independently operating pattern of existing management systems is completely changed， and a high-efficiency source management system complex， which meets the need of environmental protection in the new erais rebuilt.

Keywords:one-permitting； discharge permit； pollution source； environmental management； system integration

中圖分類號：X321

文章編號：1674-6252（2016）03-0090-06

文獻標識碼：A

DOI：10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.03.090

作者簡介：盧瑛瑩（1979—）女，高級工程師，碩士，研究方向為環境政策。