淺談我國土壤問題特征及國外土壤環境管理經驗借鑒

周艷，萬金忠，林玉鎖，李群，張勝田*（ 1.環境保護部南京環境科學研究所，南京 21004； 2.國家環境保護土壤環境管理與污染控制重點實驗室，南京 210042 ）

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淺談我國土壤問題特征及國外土壤環境管理經驗借鑒

周艷1，2，萬金忠1，2，林玉鎖1，2，李群1，2，張勝田1，2*
（ 1.環境保護部南京環境科學研究所，南京 21004； 2.國家環境保護土壤環境管理與污染控制重點實驗室，南京 210042 ）

摘 要隨著我國社會經濟的發展，土壤污染問題逐漸顯露。而且我國土壤環境問題及污染防治工作在相當長時間內沒有得到應有的重視，土壤污染問題逐漸暴露。加強土壤環境管理是我國土壤環境保護的一項基礎性工作，具有十分重要的意義。本文研究分析我國與國外土壤環境問題的差異，總結美國、荷蘭、日本三個國家土壤環境管理的經驗及其借鑒意義，綜合考慮我國發展國情、土壤環境問題特征及土壤環境管理基礎，確定我國土壤環境管理要依靠“行政推動和法律監管相結合”，提出一個涵蓋土壤環境法律法規、標準、技術和裝備能力建設（監測、監管、監理、風險管控）、人員隊伍建設的適應我國土壤環境問題特征的綜合環境管理體系。

關鍵詞土壤；土壤環境問題；土壤環境管理

資助項目：“十三五”環境保護規劃前期研究2013年對外委托課題。

*責任作者：張勝田（1976—），男，副研究員，主要研究方向為土壤污染防治工作。

引言

土壤是構成生態系統的基本要素，是人類賴以生存的物質基礎，也是經濟社會發展不可或缺的重要資源。土壤環境保護事關廣大人民群眾“菜籃子”、“米袋子”和“水缸子”的安全，事關農產品質量安全和人體健康，事關人民群眾子孫后代生存安全，是重大的民生問題［1，2］。2014年4月，環境保護部發布的《全國土壤污染狀況調查公報》表明：全國土壤環境狀況總體不容樂觀，部分地區土壤污染較重，耕地土壤環境質量堪憂，工礦業廢棄地土壤環境問題突出［3］。由于我國土壤環境問題及污染防治工作在相當長時間內沒有得到應有的重視，長久以來的潛在的土壤污染問題逐漸暴露，加強我國土壤環境管理迫在眉睫［4，5］。與水、大氣、固體廢棄物管理相比較，我國土壤環境保護管理工作起步較晚，且尚未建立健全完善的土壤環境管理體系。同時，我國土壤環境問題與國外同期存在較大差異［6，7］。因此，需要在借鑒國外管理經驗的基礎上建立適應我國土壤環境形勢的土壤環境綜合管理體制。

1　國外土壤環境問題及管理對策

20 世紀 60 年代，美國、荷蘭、日本等發達國家因為化學廢棄物的傾倒導致了嚴重的土壤環境問題［8］。例如，美國的拉夫運河因填埋有毒廢物造成場地內土壤嚴重污染，對周邊居民健康造成了嚴重的危害。胡克公司在總投入4億多美元，歷時24年之后，完成了拉夫運河地區的污染治理修復工作。荷蘭因為房地產開發過程中采用了含二甲苯、甲苯等有毒化學品的廢物作為土壤填充材料，造成萊克爾克西區土壤污染嚴重，為清理和修復污染土壤共花費了1.88億荷蘭盾。日本富山縣早期的采礦活動造成大量鎘釋放進入環境，引起當地人群出現痛痛病問題，并造成許多農業土壤受到污染。三井礦業和冶煉公司、富山縣和日本政府負責對農用地受污染農民的農業損失進行補充。1992年，平均每年支付的健康補償款為7.43億日元，農業損失補充款為每年17.5億日元。此外，為減少河流的進一步污染，每年需投入6.2億日元［13-15］。

至今，土壤污染已遍及世界五大洲，并主要集中在歐洲，其次是亞洲和美洲。土壤污染是一個世界性環境問題，發達國家的土壤環境管理工作起步較早，形成了較為完善的土壤環境管理（法律法規、技術、工程和管理）體系，建立了相對完善的污染土地識別、評價和處理體系，積累了豐富的土壤環境管理經驗。美國的“超級基金法”授權美國環保署對全國污染場地進行管理，并責令責任者對污染特別嚴重的場地進行修復；如果找不到責任者或責任者沒有實施修復能力，“超級基金”將撥款支付相關費用；對不愿支付修復費用或當時尚未找到責任者的地塊，可由“超級基金”先支付修復費用，再由環保署向責任者追討［9-12］。采取了稅收政策，刺激私人資本對棕色地塊治理和再開發的投資。美國還積極采用補助金和基金手段來推動社會團體參與土壤修復。荷蘭自20世紀80年代中期開始，采取有效措施加強土壤的環境管理，建立了土壤可持續管理利用工作機制，即土壤環境全過程管理，包括土壤污染的預防、可持續的土地利用管理及污染場地的修復；完善了土壤環境管理的法律及相關標準，政府完成全國土壤污染調查并向社會公眾開放土壤污染場地數據管理系統和土壤修復決策工具箱，為企業修復土壤提供技術支持。同時，荷蘭的土壤污染修復技術也日趨成熟，國土面積4.5萬平方公里的荷蘭每年要花費4億歐元修復1500～2000個場地，預計到2015年基本能修復全部污染土壤。日本的農田污染以鎘為主，《農用地土壤污染防治法》要求農用地土壤鎘含量超過1ppm，土壤應停止種植進行治理修復。

2　我國土壤環境問題特征與形勢

2.1大氣、水、固廢、土壤環境問題并存

一段時期以來，我國污染治理的重心主要集中在水處理和大氣處理方面，而對污染土壤的重視程度遠遠不夠。土壤污染問題在大氣污染問題和水污染問題后顯現，是因為土壤作為地球上各種人為的和自然的污染物的“匯”，世界上大部分的污染物最終滯留在土壤中，導致我國的土壤環境問題呈現出“集中式”、“復合式”、“爆發式”的特點［16］。

目前，我國在土壤環境問題上面臨的和國外最大的區別之一在于：國外在完成水、大氣和固廢治理的基礎上，進一步關注土壤問題和解決土壤問題。而我國的現實狀況是：水、大氣和固廢治理還遠未到位，土壤污染源頭控制還有很長的一段路要走。因此，土壤污染的防治既要治理已經污染的“內源”，還要控制“水、大氣和固廢”等“外源”對土壤環境的威脅。

2.2土地資源有限，高強度開發利用矛盾突出

我國仍然處于城市化快速發展時期，城市建設用地擴張不可避免，有限土地資源和高強度開發利用矛盾日益突出。于是出現了“優質土地蓋廠房，污染的土地蓋民房”的不合理的土地利用方式。國外土壤環境的策略中其中很重要的一條是“保護農業用地和未污染的土地”。因此，我國土壤環境保護還是要走“清潔土壤區域重點保護”和“高風險土壤污染區域綜合治理”并重的道路。農田土壤的保護應從過去的“數量保護”向“數量和質量保護并重”轉變，以確保糧食安全（數量安全和質量安全）。

2.3國家土地集體所有制，土壤環境保護難度大

我國與其他國家在土壤環境保護指標體系制定過程中基于的基礎有很大的差異：國外大多數土地是私有的，土地所有者對土壤環境質量的關注度較高，會主動“關心”土壤環境質量。而我國大部分土地是“國有”的，大部分土地實際持有者只有土地使用權。土地使用者對土壤環境質量和土壤污染防控的關注度不足，造成了土壤環境污染問題，且由于法律的缺失造成管理的缺位，使得國家要承擔很大一部分土壤污染治理的責任。土壤污染治理投資巨大，當前情況下，僅僅依靠政府投入無法根本解決大量的歷史遺留的土壤污染問題。考慮到我國土壤環境面臨的嚴峻形勢，當前的國家財力無法在短期內解決土壤環境污染問題。

我國土壤污染的總體形勢不容樂觀，部分地區土壤污染嚴重，在重污染企業或工業密集區、工礦開采區及周邊地區、城市和城郊地區出現了土壤重污染區和高風險區；土壤污染類型多樣，呈現出新老污染物并存、無機有機復合污染的局面［17-19］。同時，土壤環境監督管理體系不健全，土壤污染防治投入不足，全社會對土壤污染防治的意識不強。

3　國外土壤環境管理體系

3.1美國土壤環境環境管理體系

在美國，受污染的土壤被稱為“棕地”，全美約有45萬塊棕地，大部分位于城市的老工業區。棕地管理由聯邦政府、州政府、社區及非政府組織共同完成。其中，聯邦政府以環保署為主導，負責對棕地進行評估、管理及開發；國會則制定并通過有關土壤修復的政策法規文件。州政府制定詳細的棕地治理標準，起到監督作用。地方政府和社區是棕地管理的主要實施力量。非政府組織作為參與者，參與推進土壤污染的治理。具體見表1。美國先后頒布了《綜合環境響應、補償和責任法案》（簡稱《超級基金法》）［20］、《超級基金增補和再授權法案》以及《棕色地塊法》（表2），保護了無辜的土地所有者或使用者的權利，為促進棕色地塊的開發提供了法律保障。美國環保署發布的《土壤篩選導則》由一系列促進污染場地評估和修復的標準化指南組成，為場地管理提供了分層次的管理框架，用來確定基于風險管理和場地的土壤篩選水平［21］。

表1　美國土壤管理機構及責任內容

表2　美國土壤污染管理涉及的政策和立法

3.2荷蘭的土壤環境保護指標體系

荷蘭的土壤環境管理涉及環保、國土、司法、農業、水利等部門。其中，荷蘭環保部門主要負責組織制定土壤環境管理的法規制度和標準，《土壤保護法》作為荷蘭制定土壤管理方法和目標的依據，已經基本健全。制定的土壤環境標準體系覆蓋項目多，涉及100多種污染物，并對不同pH值條件下土壤重金屬含量的標準做出了詳細規定；針對性強，涵蓋了工業用地、農業用地、居住用地和商業用地；緊密聯系實際，荷蘭既有國家標準，也有地方標準，在很多方面地方標準比國家標準更為嚴格。在這一系列有效的土壤環境管理體系下，荷蘭建立了土壤可持續管理利用工作機制，完善了土壤環境管理的法律及相關標準，政府完成全國土壤污染調查并向社會公眾開放土壤污染場地數據管理系統和土壤修復決策工具箱，為企業修復土壤提供技術支持［22，23］。

3.3日本的土壤環境保護指標體系

日本為了保護耕地，制定了《農用地土壤污染防治法》、《土壤污染對策法案》、《土壤污染對策法施行規則》［24，25］對農業區域中的農用地加以特殊的管制。這些法律除了規定具體的規制措施外，還提出了一系列的保障措施，主要包括賦予行政機關進入檢查等權利，各行政機關協調合作以及國家和地方政府對土壤污染規制和援助。日本的土壤環境保護遵循以下模式：出現污染示例→立法→（或制定標準、對策）→依法監測→公布監測及治理結果→跟蹤監測、趨勢分析→制定防治對策。

4　國外土壤環境管理經驗及其借鑒意義

4.1美國土壤環境管理經驗及借鑒意義

比較國內外的農地保護制度，可以發現其最大區別在于農地管制手段的認可。美國對耕地的保護可以分為直接的農地保護和限制城市發展的間接保護兩方面。直接的農地保護主要是采取各種措施限制農地轉為他用和鼓勵農地農用。美國對耕地的直接保護主要通過以下方式:通過稅款優惠與減免方案來刺激。獎勵農地農用，通過政府和民間組織購買農地發展權保證土地的農業用途。通過法律、土地規劃等措施保護農地。通過制定農業區劃把農業用地同工業用地和其他用地嚴格劃分。

美國已劃定了最好的農地，確定了農地的保護范圍（美國99%的農場已納入保護區范圍）。美國對污染場地的管理修復流程的特點是土壤的修復結合了優先權管理，這是美國土壤污染修復與管理體系的一部分，從而保證了優先權列表中的污染項目得到足夠的關注與及時治理。政府和私人資金共同構成美國土壤修復的資金來源，這一點也是中國在未來確定土壤修復與治理的資金保障時值得借鑒的。

4.2荷蘭土壤環境管理經驗及借鑒意義

荷蘭因特殊的地理環境，其地下水位較高，土壤污染和地下水污染緊密相連，政府高度重視土壤污染問題。過去50年間，荷蘭政府先后進行了土壤環境管理法規和標準的制定，根據土地利用歷史開展了土壤污染場地調查，建立污染場地清單，建立數據庫，進行土壤污染場地風險評估，針對土壤污染場地風險的高低和土地利用的需求循序漸進地開展污染土壤治理。對新建及改擴建項目均要求進行嚴格的土壤環境管理，既要防止新增污染土壤，又要治理污染土壤。在污染土壤治理中，政府、業主、開發商、土壤污染咨詢公司和土壤污染治理公司責任明確，各司其職，督察監理到位，進行有效的土壤污染場地治理。

通過荷蘭的土壤環境管理歷程可以了解到，土壤環境的預防與治理工作進行得越早，所付出的社會經濟成本就越小。尤其是預防，成本一般僅為治理修復成本的1%。應該明確“預防為主，兼顧治理”的保護模式。充分利用全國土壤環境現狀調查的成果，加快分析研究全國土壤環境狀況，結合已經或正在開展的土壤污染防治、修復試點的經驗教訓，按照土壤環境管理的政策目標要求，抓緊編制全國土壤污染修復治理規劃。從荷蘭的土壤環境管理體系及職責設置來看，土壤環境保護涉及農業、經 濟、國土、住房建設、衛生和規劃等部門。環保部門的職責是土壤環境的防治規劃、質量標準、技術規范、風險評估以及監管等方面，實施過程中需要相關部門的支持和配合。因此要通過法律法規、政策措施等進一步明確各相關部門在土壤保護中應承擔的責任。

4.3日本土壤環境管理經驗及借鑒意義

日本是一個人多地少、人均土地資源十分匱乏的國家。為了保護耕地，日本通過農業振興區域的整治法律和農地法來對農業區域中的農地加以特殊的管制。這些法律內容包括:指定農業振興區域，設定以農業用地區域為內容的農業振興區域整治規則，關于農業用地區域內的土地，應供農業用地利用規劃中指定的用途，據此進行勸告和調停；在農業用地區域中限制農業用地等的轉用；實行開發行為許可制，設定待定土地利用權制度等。日本土壤環境管理給我們的啟示是：強化農用地土壤的環境管理和用途管制，制定配套的管理細則和操作流程。

4.4國外土壤環境管理體系可借鑒的經驗

總體而言，美國、荷蘭和日本都已根據自身實際建立了有效的土壤環境管理體系，其共同點是建立了健全的土壤保護法律法規，注重污染預防，重視污染土壤的修復改良和再利用，并在此過程中充分利用政府、地方以及公眾的資金和力量。

4.4.1明確的土壤污染防治思路

正確有效的土壤污染防治思路，可以最大限度地規避污染風險，為此，發達國家針對土壤污染防治構建了明確而長期的管理思路，如美國的整治土壤環境質量管理思路和荷蘭的全過程管理思路。土壤環境的預防與治理工作進行得越早，所付出的社會經濟成本就越小。

4.4.2健全的法律法規體系

法律法規是政府管理的基本依據，健全的法律法規、質量標準、技術規范是有效治理污染土壤的前提和保證。美國的《超級基金法》、荷蘭的《土壤保護法》以及日本的《土壤污染對策法》都對污染土壤的潛在責任主體、資金保障制度做出了相應規定，對土壤環境管理職責有明確的規定，形成了以政府主導、多元機構參與的有效責任機制。此外，各項法律對污染土壤的治理過程也有明確的規定，各個程序相互銜接，順理成章，從最開始的評估到最后的修復完成均有一套成熟、完備的治理體系。

4.4.3有力的監督管理體系

荷蘭的土壤環境管理涉及環保、國土、司法、農業、水利等部門。其中，荷蘭環保部門主要負責組織制定土壤環境管理的法規制度和標準，負責組織對土壤修復方案和風險評估結果進行審查，對存在風險的場地提出建議意見，相關部門根據評估意見采取相應的對策措施。如農業用地存在風險，環保部門只需提出建議意見，農戶對其農產品質量負責，農業主管部門對農產品質量進行檢測和監管。因此，我國的土壤監督管理體系應涉及環保部、住建部、規劃部、國土部等多個部門，多部門聯合的綜合監督管理是必然性要求。

4.4.4日益重要的公眾參與

公眾參與在環境保護工作中日益重要，可以全方位、多角度地實施環境監管，并降低環境監管的成本。例如，美國“超級基金”項目，受污染場地影響的人們有機會參與到場地的決策中，可幫助環保局收集該場地信息，在“超級基金”運作過程的每個階段，公眾都有發言權。土壤環境保護需要包括政府、社會團體、企業等全社會的共同參與，應建立向社會公眾開放的土壤環境質量數據庫，定期向公眾發布土壤環境質量信息，不斷加強土壤環境保護的宣傳教育與培訓，逐步提高公眾的土壤保護意識，強調“誰污染誰治理”，為推進土壤環境保護管理營造良好的社會氛圍。

5　我國土壤環境管理體系框架研究

我國的土壤環境管理基礎薄弱，但土壤環境保護形勢日益嚴峻。所以，未來一段時期，我國土壤環境保護工作必須抓住重點，循序漸進地推動我國土壤環境保護工作進程。需要借鑒國外經驗，結合國情，加快推進土壤環境管理體系建設，我國的土壤環境管理體系框架構建應包括土壤環境保護法律法規體系、土壤環境標準規范體系以及土壤責任追溯體系。

（1）土壤環境管理法律法規體系。土壤環境問題日益突出，根本原因在于“法律缺失，主體缺位”。中國目前尚無一部行之有效的土壤污染防治法，《中華人民共和國土壤污染防治法》現正在醞釀之中。《中華人民共和國土壤污染防治法》的制定，應抓住當前土壤污染防治的核心問題，明確責任，突出重點，建立系統、完善的防治體系。要緊緊抓住農用地和污染場地兩個重點，對癥下藥，提出分級分類管理等一系列制度要求，對于不同地區、不同污染程度的土壤，因地制宜，能治則治，暫時不能治的抓好風險管控，確保土壤安全利用。針對“土壤環境保護和污染預防”、“土壤污染的風險管控”、“污染土壤的修復”等重點內容，應做出詳細規定。配套的政策標準和技術體系也要積極研究制定。在《中華人民共和國土壤污染防治法》出臺之前，先期研究制定《建設用地土壤污染防治條例》、《污染場地土壤環境管理辦法》、《農用地土壤環境管理辦法》等法規和規章。

（2）土壤環境標準規范體系。目前中國土壤環境監管措施不完善，對土壤污染的歷史和污染現狀不明，土壤污染物（特別是有機污染物）的種類不清，對污染物的環境行為和危害的科學認識不夠；土壤污染監測體系不完善，缺乏污染場地信息管理系統；土壤環境管理中缺少完整的風險評價和風險管理體系。針對此現狀，應修訂《土壤環境質量標準》（GB 15618—1995），以滿足不同區域及特定場地各類土壤污染識別的需要［28，29］。完善土壤環境監測分析方法標準，以滿足全面開展土壤監測工作的要求。

（3）土壤責任追溯體系。土壤污染防治是一個復雜的系統工程，涉及政府、企業、社會等各方面的責任和義務，各個部門之間都要有科學分工，合力施策，明確和落實各方責任，調動各方積極性，共同做好土壤污染防治工作。建立 “誰污染誰負責”的責任追溯體系，土地污染者對其污染行為具有不可推卸的責任，且這種責任的追溯期永久。由政府責令責任者對污染特別嚴重的土地進行修復，如果找不到責任者或責任者沒有實施修復的能力，可由政府部門的相關基金撥付相關修復費用；對不愿支付修復費用或當時尚未找到責任者的地塊，可由政府部門相關基金先支付修復費用，再由政府部門向責任者追討。不論潛在責任方是否實際參與或造成了場地污染，也不論污染行為發生時是否合法，潛在責任方都必須為土壤污染負責。

6　總結

綜上所述，國外土壤環境管理的總體思路是“立法先行，依法管控；完善標準，用途管制；調查評估，公眾參與；責任追溯，市場運作”。所以，國外基本不存在所謂的規劃指標，其土壤環境管理與保護都是基于相應的法律規定，由相關責任方承擔相應的義務。

我國與發達國家的土壤環境問題特征的差異和緊迫程度決定了我國不能也無法照搬國外土壤環境保護指標體系。國外已經建立較完善的土壤環境管理體系，包括法律法規、標準、技術和裝備（監測、監管、監理、風險管控）、人員隊伍等，相關的規劃和計劃只要按法律法規具體執行即可。綜合考慮我國發展國情、土壤環境問題特征及土壤環境管理基礎，當前和未來一段時間，土壤環境管理還是要依靠“行政推動和法律監管相結合”，形成一個涵蓋土壤環境法律法規、標準、技術和裝備能力建設（監測、監管、監理、風險管控）、人員隊伍建設綜合的土壤環境管理體系。

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Discussion on Characteristics of Soil Environmental Problems in China and Foreign Experience Reference on Soil Environmental Management

ZHOU Yan1，2， WAN Jinzhong1，2， LIN Yusuo1，2， LI Qun1，2， ZHANG Shengtian1，2*
（1. Nanjing Institute of Environmental Sciences， Ministry of Environmental Protection of China， Nanjing 210042；2. State Environmental Protection Key Laboratory of Soil Environmental Management and Pollution Control， Nanjing 210042）

Abstract:With the development of society and economy in China， the soil pollution problems and its prevention work were not been paid enough attentions in a long durations， soil pollution has gradually becoming a critical environmental problem. Strengthening the soil environment management is a basic work of soil environmental protection in China. In this paper，differences of soil pollution characteristic between China and foreign countries were analyzed， and foreign experience on soil environmental management was summarized from USA， the Netherlands and Japan. Considering the development situation，characteristics of soil environmental problems and foundation of soil environmental management in China， we suggested that the soil environmental management in China should rely on the combination of administrative and legal supervision. On such a basis， a proposal on soil environment management of China was brought forth， including soil environmental laws and regulations， standards， technology and equipment capacity （monitoring， supervision， supervision and risk control）.

Keywords:soil； soil environmental problem； soil environmental management

中圖分類號：X53

文章編號：1674-6252（2016）03-0095-06

文獻標識碼：A

DOI：10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.03.095

作者簡介：周艷（1988—），女，助理研究員，主要研究方向為土壤污染防治工作，E-mial: zhouyan@nies.org。