實施環境保護領跑者制度是時代發展的需要

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實施環境保護領跑者制度是時代發展的需要

李曉亮，環境保護部環境規劃院環境政策部助理研究員，主要從事行業環境政策、環境經濟政策、環境保護規劃等方面的研究。

在“十三五”時期我國經濟新常態下，經濟結構、增長速度、增長方式和增長動力等均將發生深刻變化，對環境管理也將提出新的要求，機遇和挑戰并存。

一、環境保護面臨的機遇和挑戰

新形勢下，環境保護面臨一些新的機遇。黨的十八大報告提出，全面落實經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設五位一體總體布局，促進現代化建設各方面相協調。天變藍、水變清、地變綠，人居環境更美好，應成為我國發展質量和效益提高的重要標志。

黨的十八屆四中全會要求，實現經濟發展、政治清明、文化昌盛、社會公正、生態良好，必須更好發揮法治的引領和規范作用。新修訂的《環境保護法》于2015年付諸實施，氣、水、土壤污染防治思路日趨清晰，為全面改善環境質量奠定了基礎。

隨著我國增長方式轉變、產業結構調整和能源結構優化，特別是經濟增長速度放緩、重化工業增長對GDP的貢獻下降，污染物排放強度在降低，有利于開創環境質量改善和污染防治的新局面。

國家出臺了鼓勵社會資金進入戰略性新興產業的政策，政府和社會資金合作受到激勵，大型國有企業攜資金和高新技術進入環保產業，資本市場上環保企業比例增加，為環境管理和污染治理提供了資金保障。

公眾參與成為環境保護的動力。公眾環境權益觀增強，環境公平正義訴求與環境質量改善要求提升，要求政府加大生態環境保護投入，加大污染治理和監管力度，將成為生態環境保護的重要動力。

由于我國環境問題歷史欠賬太多，當前我國的環境污染形勢十分嚴峻，環境管理面臨巨大壓力。比如，污染物排放總量居高不下；污染隨著產業轉移而轉移；政策執行軟化；行政管理體制尚不完善，等等。這些都在一定程度上制約了經濟的發展與環境問題的改善。

二、進行制度創新，實施環境保護領跑者制度是時代發展的需要

創新是改善環境的創新，是環保事業進步的動力，先進者是環保創新的主體，市場認可是激勵先進者不斷創新、激勵主動者不斷改進的最有效獎勵。財政部等四部門聯合印發的《環境保護“領跑者”制度實施方案》（財建［2015］501號），通過構建充分認可并實質獎勵環保先進者的市場機制和多元共治共贏的環境管理制度體系，從而有效激發市場主體節能減排的內生動力，以期在環保領域發揮“市場在資源配置中起決定性作用”。為進一步精準、全面發揮環保領跑者制度對“十三五”環保重點工作和重大改革的支撐與推動作用，初步建立起“獎勵先進、鼓勵創新”的工作模式、融資機制、政策體系和社會氛圍，有效激發全部市場主體（特別是環保創新主體）的創新意愿、提升創新能力、優化創新氛圍，特制定本框架。

整體來講，限于制度模式、制度設計理念和重視程度等方面限制，現有環境管理制度體系對市場主體環保創新和持續改進環境績效的有效激勵嚴重不足。但另一方面，“十三五”時期污染治理任務的艱巨性與環境管理改革任務的繁復性進一步提升，對于環保技術創新、轉化與推廣，對于生產方式和生活方式的綠色化轉型提出了更高的要求，因而必須探索建立激發市場主體節能減排內生動力的長效機制。

1. 以“底線約束”為主的環境管理模式難于有效激勵創新、促進市場主體主動持續改進環境績效。我國環境管理的激勵機制是“懲罰到位，獎勵不足”。首先，現有環境管理政策體系無法對環保先進者給予充分肯定和實質性獎勵。我國環境管理中諸如環境影響評價、“三同時”、限期治理、總量控制、環評限批等，以限制為主的行政命令式手段多、效力強，而經濟手段、信息手段等有助于協助形成節能減排長效機制與自發約束的政策手段少且發育不足，市場機制在污染防治、生態保護和資源配置中的基礎性作用沒有得到充分發揮，另外，各項具體政策機制的設計理念相對滯后，導致管理主體與被管理對象呈現對立而非協作共贏，環保先進者在市場競爭中無法獲得相對有利地位。其次，現有環境監管與執法的局限性，使得環保良幣無法正常驅逐劣幣，也進一步制約了市場主體環保創新與投入的主動性。鑒于環境監管與執法覆蓋面與有效性的制約，部分企業減少治理投入、長期環保不達標，由于其成本較低，從而產品價格占有較大優勢，極大擠占了行業內達標產能、環保優秀產能的市場空間，有損公平競爭，而此種“劣幣驅逐良幣”不合理現象的出現，也嚴重制約了企業的環保創新與投入。

2. 現有環保評優機制不能使環保最優秀者受到廣泛認可，從而無法使優秀技術與創新機制對環保重點工作形成系統性支撐與引領，需要把“碎片化”整理與提高，建立環境保護領跑者制度。首先，現有環保評優機制從工作模式和篩選比例上均不能使環保最先進者脫穎而出。現有的環保評優機制主要有以清潔生產審核、《國家先進污染防治示范技術名錄》、《國家鼓勵發展的環境保護技術目錄》等為代表的重點行業優秀生產工藝與治理技術評選，以《環境保護綜合名錄》中“環保專用設備”等為代表的優秀環保設備評選，以環境標志產品和生態產品認證為代表的環保優秀工業品與消費品評選等，但從總體來說，主要是通過先制定標準、后比照標準進行認定的模式進行，一方面，清潔生產審核和環境標志產品認證，取前30%的比例認定為先進者，難稱獲得認證的產品為“領跑者”，另一方面，采用靜態標準而非動態性競爭性指標，不能夠及時反映行業最先進者的創新前沿與水平，難于評選出真正的“領跑者”。其次，現有評優機制公信力整體有限。以ISO14000認證、環境標志產品認證等為例，由于認證機構系企業、認證行為屬市場行為，需要向參評主體收費，所以“花錢買證”等行為難以完全杜絕。再次，現有評優機制缺乏頂層設計，碎片化、畫地為牢、各自為戰現象嚴重，未能夠對環保工作整體及具體重點領域形成真實有力支撐。諸如清潔生產示范項目評選、《國家先進污染防治示范技術名錄》制定等，由于并未依據管理需求設置固定領域和主題，每年在相當廣泛的范圍內進行評選，一方面，可能并未覆蓋部分管理需求，另一方面，當年評選出的優秀者只能說是在該領域當年參選者中的較優秀者，難于確認其為該領域中絕對的最優秀者，所以評選結果整體上對實際管理工作支撐有限。

3. 現有獎勵措施未能夠給予市場主體以實質性激勵，成為其環保創新與主動改進的主要動力。

長期以來我國環境保護工作獎勵手段單一、激勵領域有限。多以財政資金的直接項目補貼為主，對已有成熟技術的產業化拉動作用強、對緊缺前沿技術的原始創新激勵作用弱。系統梳理科技部、發改委、工信部、環保部等部門針對節能環保技術研發與創新的獎勵，如國家重點新產品計劃、中央財政清潔生產專項資金、高風險污染物削減行動計劃獎勵資金、中央財政主要污染物減排專項資金等，獎勵方式基本以中央財政資金對重點項目的撥款補助、貸款貼息、以獎代補等三種方式為主，補助內容主要是設施建設補助、運行補助和貼息補助三類，整體來講，現有獎勵與補貼方式主要支持一般是環保五年規劃中明確列入的工農業污染治理、基礎設施建設等重大項目的建設運營，對于已有成熟技術的產業化拉動作用強、無法有效激勵緊缺前沿技術的原始創新。獎勵的力度與針對性不足，難于引導市場資金、社會資金形成穩定投入。一方面，獎勵力度不足，企業主要是基于諸如節約資源能源、樹立正面形象等其他方面考慮進行的技術創新，附帶產生環境技術創新，而不是基于有力的環境政策激勵、有效的市場認可機制來專門進行環境技術創新；另一方面，獎勵的針對性不足，沒有針對不同主體特性、發展需求和融資能力設計市場化、多樣化的獎勵方式，諸如直接融資、間接融資、市場流通、融資租賃、金融產品等方面的政策鮮見設計執行。

4.“ 十三五”時期環境質量改善導向的工作思路，使重點治理任務復雜化、領域多樣化、主體多元化，需要更精準有力的創新機制和產業基礎支撐。“十一五”和“十二五”期間，環境治理重點任務基本上圍繞主要污染物減排展開，輔之以諸如重金屬、有毒化學品、環境風險等領域防控，治理要求明確、重點領域集中，相應需要的技術創新與產業支撐也較為明確集中，而“十三五”期間一切工作圍繞環境質量改善展開，所關注的污染物質種類大大增加、污染減排與防控領域范圍大大拓展，所以，在治理重點領域“失焦”的情況下需要系統梳理各治理重點領域、盡早指明各創新與研發重點領域，提高研發與產業化的前瞻性和可預期性。“十三五”任務的完成更加倚重發揮先進者的創新、示范和帶動作用。以往的“焦點”治理領域，基本全是研究統計歷史較長、技術研發儲備較久的領域，同時國際上的治理經驗與技術儲備較為成熟，需要的原始創新較少，而“十三五”治理任務中必然出現大量全新領域、全新任務，同時，即便如脫硫脫硝等傳統領域，由于其“易減排”部分在前兩個五年計劃中已經基本完成，剩余的任務也基本是“啃硬骨頭”，因而，“十三五”期間對于新技術的研發與產業化需求更為迫切。

實施環境保護領跑者制度是時代發展的需要。

DOI：10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.03.106

作者簡介

葛察忠，環境保護部環境規劃院政策部主任，研究員，中國環境科學學會環境經濟學分會第二屆副主任委員兼秘書長，主要從事環境經濟、環境規劃、環境管理與政策研究。