國有資產充實全國社會保障基金的幾點思考

張梅玨

摘要：全國社會保障基金是國家重要的戰略儲備，它肩負著化解社會保障制度轉型中出現的歷史債務和應對人口老齡化帶來的養老支付高峰的重要職責，是我國社會保障制度保持良好運行的重要保障。然而資金不足將影響其“補窟窿”和“蓄水池”功能的發揮，所以國有資產充實全國社會保障基金勢在必行。文章在回顧問題的背景后，主要從國有資產充實全國社會保障基金的合理性、可行性和操作性三方面探討，并提出幾點思考。

關鍵詞：國有資產；全國社會保障基金；合理性；可行性；操作性

一、問題的提出

隨著中國社會的快速發展，人口結構、經濟形勢、資源環境等都在發生一系列的變化。其中最引人注目的就是“銀發浪潮”。自我國進入老齡化社會以來，老年人口基數大、增速快、高齡化、失能化、空巢化的趨勢就呈現出明顯加快的態勢，加之我國未富先老的特殊國情和家庭小型化的結構特征疊加在一起，更加突出了養老問題的尖銳。據統計截止2013年年底，我國60周歲及以上人口為20243萬人，占總人口的14.9%，65周歲及以上人口為13161萬人，占總人口的9.7%。而2015年2月26日，國家統計局發布的2014年國民經濟和社會發展統計公報的數據顯示，2014年年末我國60周歲及以上人口為21242萬人，占總人口的比重為15.5%，65周歲及以上人口為13755萬人，占總人口的10.1%，首次突破10%。一串串數據都昭示著“銀發洶涌”，澎湃襲來。

在這樣嚴峻而尷尬的形勢下，社會保障基金的收支運營以及潛在的資金缺口就變成了各方關注的焦點。2000年8月肩負著國家戰略儲備金重任的“全國社會保障基金”成立。全國社會保障基金是國家按照法律和政策規定建立、運營，并用于社會保障事業的一種專項基金。它既不同于社會保險基金，也不同于其他社會保障基金，而是在社會保險基金和社會救助基金出現財務危機時，充當補充、調劑基金的作用。作為中國特色社會保障制度的重要組成部分，目前，全國社會保障基金的主要資金來源于中央財政預算撥款、國有股減持或轉持劃入的資金和股權資產資金、發行各類彩票劃撥的一部分資金、投資收益，按規定比例投資于有固定收益的各類債券和存款、股票、實業等，由全國社會保障基金理事會負責管理運營。

由于隱形債務一直沒有得到徹底的解決，退休和即將退休的老齡人口又與日俱增，“基金缺口”尤其是養老金缺口已經被認為是我國社會保障制度改革的“瓶頸”問題。所以為了實現全國社會保障基金的“補窟窿”和“蓄水池”功能，壯大和充實全國社會保障基金就成為了題中之義。

二、幾點思考

（一）國有資產充實全國社會保障基金的合理性

縱觀我國社會保障制度的發展歷程，聯系我國的特殊國情，以及全國社會保障基金的現實需要，本人認為應該持支持態度。

第一，從定性的角度進行分析，利用國有資產充實全國社會保障基金是合情合理的。“國有”的確切概念是政府所有，具體哪一級政府可以是終極所有者，首先是一種政治體制選擇，而非經濟體制選擇。但這一政治體制選擇的結果對經濟體制的運行機制來說具有根本性的重要含義。“資產”是指已經界定產權的資源。因此，“國有資產”就是被界定了產權的政府資源。根據我國的憲法精神，國有資產是全國人民的財產，最終的所有者還是全體人民，只是在具體實踐中，由獲得授權的政府代表人民行使權力，成為國有資產的實際最終所有者。

第二，從國有資產的積累過程來看，鄒東濤，胡繼曄（2003）提出我國長期實行的低工資制度使得勞動者在得到工資以前已經扣除了隱形的社會保障資金，這部分積累卻并沒有成為社會保障供款，而是用于投資最終形成了國有資產的一部分。樊綱（2001）也提出正是基于這樣普遍的認識，按照社會保障支出與資本金利息率的關系倒算，可以明確一部分國有資產的所有權歸屬問題，即原來的一部分國有資產應從此認定為社會保障基金的資本金，在中國的特定條件下，可以通過將一部分國有資產直接劃撥給社會保障基金這樣一種產權轉移的辦法實現。

第三，從國家責任、國企性質來分析，袁鐸珍（2014）指出社會保障制度轉制成本沒有得到及時的處理，隱形債務問題越演越烈，作為一個負責任的政府，國家理應承擔起對社會保障隱形債務進行彌補的義務；國有企業身上有明顯的公有制標簽，其利潤應為全民所有，所以其有理由為國家分擔；國有企業憑借獨特的優勢，占據主導地位，其能夠創造巨額的利潤與社會保障的資本金的積累有著極大的關系，所以其“還利于民”也是職責所在。

第四，從國有資產的優越性和全國社會保障基金的定位來看，國有資產規模龐大，相比財政撥款，利用部分國有資產對基金進行補充可行性更高，另外全國社會保障基金——國家戰略儲備金的定位，要解決隱形債務和應對未來人口老齡化高峰期就必須依靠這部分國有資產。

（二）國有資產充實全國社會保障基金的可行性

理論上，國有資產充實社會保障基金有足夠的支撐，實踐方面也是可行的。

第一，部分國有資產充實全國社會保障基金，就是對這一部分資產進行劃撥，產權進行轉移。這一過程必將由國家政府主導，社會主義國家的優越性使我們可以集中力量辦大事，因此一旦確定要進行部分國有資產的劃撥，那么政府一定會出臺相關政策和實施辦法，對其劃撥的資格、程序以及以后的運營進行監督和規制，確保社會保障基金發揮最大效用。

第二，國有資產充實全國社會保障基金的方式也可以是多種的，絕不僅僅是國有股的減持、上市公司的股權流通、變現部分國有資產。充實全國社會保障基金，“減持”是必要的，但是國有股的流通問題歸根結底還是為了解決產權轉移問題，所以眼界絕對不能局限，關注的焦點也絕對不能模糊。

第三，任何改革事業都不是一帆風順的。以國有股為例來闡述，其“減持”到“轉持”的過程可謂一波多折，轟轟烈烈。

2000年6月，在首次減持工作失敗后，政府進行了更加深刻的思考，同時也不斷尋求機會為新一輪預熱。2000年6月，財政部部長項懷誠指出，中國政府計劃適時開拓社會保障制度新的融資渠道，包括把一部分國有資產變現用于社會保障。2000年10月9日，國務院體改辦有關人士表示，國家減持國有股有5種途徑，包括國有股配售、國有股回購、縮股流通、拍賣、股權轉債券。2000年8月和2001年初，由于市場傳言國有股減持即將實施，引起股市兩次大跌。而2001年2月底，市場又因傳言減持以凈資產為定價依據而一路攀升。2001年4月26日，項懷誠在京指出，“國有股減持的數量不會很大”。

2001年6月12日，國務院頒布《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》，其中第五條規定凡國家擁有股份的股份有限公司（包括在境外上市的公司）在首次發行和增發股票時，要按融資額的10%出售國有股，將收入劃入全國社會保障基金。國有股存量出售收入全部上繳全國社會保障基金。然而減持辦法的實施并沒有像預期的那樣帶來利好，反而股市大幅下跌，“市場”反胃過于劇烈。在巨大的沖擊下，2001年10月22日，證監會緊急叫停《暫行辦法》的第五條規定。

此后進行了差不多一年的減持具體操作方案的嘗試，引起了股市劇烈的震動，深、滬股市再次陷入長期低迷不振。2002年6月23日，國務院決定，除企業海外發行上市，對國內上市公司停止執行《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》中關于利用證券市場“減持”國有股的規定，并不再出臺具體實施辦法。自此，全國社會保障基金通過證券市場減持獲得資金來源中，就少了國內證券市場減持部分，而海外股票減持仍然可行。

雖然國有股減持停擺，但進一步的研究沒有停擺。2005年，全國社會保障基金理事會向國務院提交了啟動劃轉的建議，并提出將國有股境外減持改為轉持的主張，2005年7月國務院批準了這一政策。2009年6月19日，國務院出臺《境內證券市場轉持部分國有股充實全國社會保障基金實施辦法》。該辦法指出，在境內證券市場實施國有股轉持政策。

由此就可以看出，國有資產充實全國社會保障基金必將是一場持久戰，如果僅僅因為一時的不適就否定其可行性，那么改革事業就會裹足不前。必須相繼行事，擇善而從。

（三）國有資產充實全國社會保障基金的現實操作性

具體到操作層面仍然有許多問題值得探討。

第一，國有資產劃撥到底應該劃撥哪部分國有資產，是中央的還是地方的？劃撥是全國“上下一盤棋”還是各地相繼而擇？根據“公開、公平、公正”的原則，劃撥的國有資產應該中央和地方的都涉及，只是考慮到情況的差異性與劃撥資產的規模，所以進行中央與地方兩級分級劃撥，堅持總劃撥規模與總缺口相對應的原則進行。

第二，要鼓勵試點，鼓勵創新，總結有益經驗進行推廣。我國的很多改革創新都是通過試點成功然后推廣至全國的，如今國有資產的劃撥也不例外。2015年3月7日，山東省人民政府出臺《省屬企業國有資本劃轉充實社會保障基金方案》，規定省屬企業國有資本（指國家資本及其享有的所有者權益）劃轉充實省社會保障基金的企業范圍為省屬國有企業，包括省國資委履行出資人職責的企業（省管企業）和省直有關部門、單位管理的企業（部門管理企業），即為省屬471戶國有企業30%的國有資本（包括國有控股參股企業中的國有資本）劃轉充實省社會保障基金。目前，18家省管企業30%國有資本已經完成劃轉，共計181億元，而下一步，453戶部門管理企業也將納入國資監管，清產核資已經開始，劃轉工作即將啟動。

第三，既不應把國有股減持或轉持作為充實全國社會保障基金的唯一途徑，也不應把充實全國社會保障基金作為國有資產改革的主要目標。從之前的實踐不難看出，以國有股減持的方式來充實社會保障基金是不妥的，一方面減持收入與基金缺口不匹配，另一方面急于變現難脫“圈錢”的嫌疑，容易引起市場的震蕩，同時“國有股能否賣個好價錢”也成為了衡量優劣的標準。而現在推行的轉持就相對簡單靈活多了，優勢也更加明顯，只是轉持后的這部分資產的投資運營就更值得關注，如何相繼而擇是個技術活。

第四，應該有一個合理的過渡期。不同的方式都有其一定的周期，不應操之過急，防止資產的價值被低估而造成不必要的損失從而導致社會保障基金的再次資金不足。資本市場的容量也是有限的，大量資產的涌入必將導致市場的崩潰。即使是產權的轉讓，也需要等待時機條件成熟，尤其是想獲得這部分收益，就更加需要規避風險，尋找合適的機會。就像社會保障基金的缺口不是一天形成的一樣，填補缺口也不可能在短期實現，所以我們應該有心理準備，經歷一個漸進的過程，保證平穩過渡。

第五，無論采用何種方式進行充實，統籌仍是必要條件。俗話說條條大路通羅馬，在現今這樣復雜多變的市場環境下，任何方式都存在一定的風險，因此多元化的籌資和投資方式才是有效規避風險的方法。但全國社會保障基金作為戰略儲備金，是一種長期需要，如果不能合理規劃，找到契合點，那么最后就會形成一盤散沙的局面，全國社會保障基金也不可能實現其使命。所以完善社會保障體系，實現全國社會保障基金的統籌是重中之重。

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（作者單位：武漢大學社會保障研究中心）