農村垃圾處理長效機制的探究

楊馥蔚　高靜怡　王雪　劉國翰

摘要：近年來，農村經濟日益發展，而生活環境卻越來越差，其典型表現是垃圾無人處理，部分農村甚至成為“天然的垃圾場”；這一現象已經嚴重阻礙了農民生活水平的提高和農村經濟的發展。為解決農村生活環境差、經濟發展效率低下的問題，有必要建立一種垃圾分類處理長效機制，即建立一個包括縣政府、鄉政府、基層群眾自治組織在內的層層分工、密切合作的垃圾分類三級機構，以保障農村垃圾分類機制的可持續運行。建立垃圾分類長效機制，有利于對農村垃圾有效地分類回收，有利于農村環境的改善、村民生活水平的提高和農村經濟的發展。

關鍵詞：垃圾處理 三級機構 多方參與 村規民約

隨著社會經濟發展水平的不斷提高，人們的生活垃圾日益增多，其中農村垃圾問題尤為突出，已經嚴重阻礙了農村經濟的發展和村民生活水平的提高。目前我國農村垃圾處理方法大多仍處于傳統的填埋堆放，這種粗放的處理模式不但浪費了垃圾中的有用成分，而且占用了大量的土地、人力等資源。一方面，垃圾填埋場占用大量土地資源，且垃圾量的猛增導致現有填埋場難以為繼，帶來后續征地問題，勞民傷財；另一方面，垃圾填埋場中多年堆積的未能被自然分解的垃圾對環境造成巨大壓力，垃圾滲瀝液進入地下水，直接影響了周圍居民的飲水安全，垃圾焚燒后造成二次污染，直接影響了當地的空氣質量。因此，為對垃圾進行有效的資源化利用，促進農村經濟的持續發展，必須對垃圾進行分類回收，建立一個垃圾分類長效機制，以對垃圾進行資源化利用。

一、農村垃圾分類處理缺乏長效機制的原因

目前已有不少農村開始推行垃圾分類制度，然而收效甚微，垃圾分類制度往往虎頭蛇尾、有始無終，究其原因，主要有以下幾點。

一是垃圾分類的獎懲機制不完善。垃圾分類的獎懲機制是指垃圾分類相關環節涉及到的激勵、懲罰等制度的設計和執行。不完善的獎懲機制影響了村民在垃圾分類過程中的積極性，村民違反垃圾分類制度成本較低甚至無需成本，積極遵守又無甚好處。首先，獎勵的內容、方式方法等不足以調動村民積極性，處罰的方式方法也不夠系統。當前政府多以毛巾、香皂等物資作為獎勵，存在地方村鎮沒有設置相關處罰制度的現象。其次，關于獎懲機制的執行、監督等缺乏專人負責，分工配合等制度也不完善。

二是政府公務員的績效考核制度不完善。政府公務員的績效考核制度用于評定公務員工作績效的質量和數量，并根據其完成工作任務的態度以及完成任務的程度給予獎懲的一整套科學、合理、全面的考核制度，對于公務員的實際工作有導向性和激勵作用。政府公務員作為政策的執行者，其完成工作的質量直接影響著相關政策的實施效果。而政府能否采取合理有效的績效考核機制，又在很大程度上影響這公務員能否重視垃圾分類工作。部分基層政府公務員認為，垃圾處理工作勞累且勞心，村民垃圾分類的積極性不能持久；并且垃圾處理事務在績效考核中所占比例不高，因此，公務員往往不愿將垃圾分類工作作為行政工作的重點。

三是缺乏對垃圾的循環利用。目前為止，擁有垃圾處理設施的農村已不在少數，但這些農村中的垃圾處理設施大都沒有得到充分利用。原因是利用這些設施的成本過高，既包括設施本身的運行成本，也包括操作人員的培訓費用和工資成本，這些可能占到地方財政收入的很大比例。從理論上來說，垃圾回收處理之后可以制作成有機肥料以收回部分成本，從而抵消部分垃圾處理費用，實現垃圾的循環利用。但在實踐中，多數農村落實環節存在問題，垃圾處理后所得的肥料等缺乏銷售體系。垃圾分類在耗費成本進行處理后并沒有變成資源，其經濟效益非常差，在政府財政收入緊張的地方更是難以為繼。

二、建立市（縣）、鎮（鄉）、村三級聯動農村垃圾處理長效機制

由上可見，建立垃圾分類長效機制，需要建立一個包括縣政府、鄉政府、基層群眾自治組織在內的層層分工、密切合作的垃圾分類三級機構：需要建立一個指導科學、分工合理、執行有效的由各級政府和村民共同維持的垃圾分類長效機制。

（一）縣市級政府部門統籌全局

縣市級政府部門綜合管理環境保護，為有效履行職能，縣市級政府部門應當發揮統籌全局、協調各方的指導作用，做到以下幾點：

強化行政指導，合理制定政策，建立網絡化運行機制。“網絡化運行機制是以縣、鎮政府為主導，有關部門協調配合，各縣政府總負責，鄉鎮政府主管，村、戶共同參與的自上而下、配套聯動的管理體制”。首先，作為政策制定者的縣市級政府部門需要在參考專家意見的基礎上，針對不同地區的情況制定科學合理的方針政策；保證各機構合理分工，不會產生職權的積極沖突和消極沖突；政策實施一段時間后，在總攬全市垃圾分類狀況的基礎上將各村分為示范村、達標村和未達標村，對示范村予以獎勵，對未達標村進行批評。其次，縣市級政府部門具有良好的信息收集能力，應該制定科學的農村垃圾分類收集名錄，使垃圾分類有“法”可循。“環保與環衛部門應結合農村清潔工程，盡快制定合適的垃圾分類名錄。”如將紙類、塑料、金屬歸為可回收垃圾，將廢織物、農膜等歸為不可回收垃圾等。再次，縣市級政府部門可加強宣傳工作，將調研得來的數據及時下達到各村，使村民了解到自己周圍的生態環境及其對身體健康的影響。最后，政府部門還應積極撥款用于垃圾分類基礎設施（如垃圾桶、垃圾車、垃圾池）的修建及保養和發放環衛工人的工資等。

制定科學合理的績效考核制度。政策制定后需要人來實施，僅僅良好的政策并不能實現預期目標；為有效履行職能，縣市級政府部門還需注重公務員績效考核制度的革新。績效考核制度影響著政府公務員的工作態度、工作效果等。已有的考核制度多以公務員在職期間的經濟效益為主要考核指標，為了使公務員具有進行垃圾分類工作的積極性，應將其所負責轄區的垃圾分類實施情況作為考核標準之一。建議政府部門在現有的科學管理理論體系的基礎之上，結合中國國情和垃圾處理工作本身的特點，完善現有制度，更有效的激勵相關工作人員，保證工作任務的有效實施。

完善利益分配機制。垃圾分類是一個多方參與的過程，合理分配各方利益可以充分調動各方的積極性，使整個流程良好運轉；不合理的利益分配機制則會導致人員內耗、環節接洽脫節等問題，不利于垃圾分類機制的建立和維持。垃圾處理的不好是垃圾，處理的好是資源，其背后隱藏著巨大的利益鏈。為完善利益分配機制，政府部門應當讓利于民；首先，政府部門可免收收取垃圾處理費等費用，鼓勵村民將垃圾進行分類，必要時可以財政撥款的方式鼓勵村民對垃圾分類，甚至可以有償回收分類后的垃圾；其次，垃圾資源化處理環節所得的利益應當分配給垃圾處理企業及村民，適當減少垃圾分類處理企業的稅收，給予其相關政策優惠等。為建立良好的利益分配機制，浙江省桐廬縣在垃圾處理環節，采用由桐廬縣歐鵬公司生產的垃圾處理機器，使用高科技機器將垃圾進行資源化處理，使垃圾轉化為有機肥料，然后將垃圾用來栽培有機蔬菜等，為不同的村鎮帶來利益。同時在這個過程中歐鵬公司和村民也獲取自身的利益，政府也實現了行政目標。

總之，縣市級政府部門須發揮整體調控的作用，著眼全局，科學行政，保證信息公開和資金持續投入，合理分配各方利益，使垃圾分類機制能夠持續運行。為在垃圾分類中強化行政指導，浙江省桐廬縣的縣政府環保局會固定的派一些人員對每個村鎮都進行實地考察，并立即與專家一起商討，制定合適每個村的政策。同時，縣政府會固定的召開會議，將自己近段時間制定的政策下發。桐廬縣政府不僅僅是政策方面的管理，同時還掌管著資金鏈，保證信息及時公開以及資金持續投入。桐廬縣垃圾分類成績顯著，這與縣市級政府部門的科學統籌是分不開的。

（二）鄉（鎮）政府及時傳遞信息、加強企業合作

信息傳遞及時準確是保證政策能夠有效實施、及時修正的重要步驟。位于縣市級政府部門與村民委員會之間的鄉政府，是政府部門政策的傳達者，也是農村垃圾分類實施情況的反饋者，鄉政府的職責之一就是上傳下達有關信息。為做好信息溝通工作，鄉政府可從以下兩點入手：第一，準確及時地向下轄各農村傳達縣市級政府部門的命令、指導意見等，協助政府部門落實各項政策。第二，按照規定時間和項目要求向縣市級政府部門報告本區域垃圾分類的實施情況，使縣政府能夠了解垃圾分類政策的實施，及時修正。總之，鄉政府準確及時地傳遞政策信息和反饋實施情況信息，是垃圾分類機制有效實施的保證。位于桐廬縣的江南鎮，在固定的時間參加縣政府召開的會議，將自己管轄地所存在的問題向上匯報，并將自己管轄地現有政策的利弊進行匯報，是做好信息上傳下達工作的典范。江南鎮的荻浦村有一片花海，吸引游客較多，桐廬縣政府就這些因素為荻浦村量身定制了一系列政策，將垃圾資源化處理后直接用于花海。江南鎮政府將這些具體的政策下傳到荻浦村，并督促其實行。

鄉政府的職責之二是細化與垃圾處理公司的合作。首先，鄉政府出臺政策激勵垃圾處理公司，提高公司的積極性，及時處理本轄區的垃圾；其次，鄉政府規劃好垃圾回收的路線，保證垃圾及時運送到垃圾處理站，由垃圾處理公司集中處理。

鄉政府的職責之三是加強對垃圾處理公司工作和各村執行情況的監管。鄉政府需要了解垃圾處理公司處理垃圾的情況，包括該公司的生產設備，具體操作程序、垃圾處理后的流向等，保證垃圾處理公司及時有效地對垃圾進行無公害處理。鄉政府也需要監管各村回收垃圾的情況，了解各村回收垃圾的次數、頻率等，保證垃圾及時清運，維持農村環境的清潔。

（三）村委會落實政策

村委會是三級機構中最貼近村民的一級，可直接指導并監督村民的行為，因此村委會不僅具有協助政策落實的職責，更具有協助政策落實的條件。村委會可從以下幾個方面應當貫徹落實垃圾分類政策。

1.鼓勵全村村民參與。

首先，村委會自身需要參與垃圾分類工作。第一，加強宣傳工作，傳達政府的方針政策，必要時可以上門走訪，盡量使每個村民都能認識到生存環境的現狀和垃圾分類的意義和整體目標。第二，村委會也應該結合當地垃圾分類情況的和村民意見，將尚需改進之處及時反饋給鄉政府，使縣政府及時調整不當的方針；最后，村委會還需及時查看垃圾分類設施的使用和保養情況，維持本村垃圾分類機制的良好運轉。總之，村委會既需要做好村民與政府之間意見傳達的樞紐，又需要扮演好引導者和監督者的角色。桐廬是這方面的典型。桐廬縣的村委會在每個農戶門前放置黃藍兩個垃圾桶分別回收可堆肥垃圾和不可堆肥垃圾，并用“紅黑榜”宣傳正面典型和反面例子，增強村民的榮譽感和垃圾分類意識，還給合理進行垃圾分類的農戶以牙膏、毛巾等物質獎勵，增強村民分類的積極性，在村委會一系列措施的作用下，桐廬農村垃圾分類現已初見成效。

其次，多方參與，關鍵是發揮村民的基礎力量。農戶是垃圾的源頭，從源頭分類最為有效也最為持久，因此垃圾分類長效機制的維持，最終要落實到村民的長久努力；同時，農戶也是生活環境改善的直接受益者，具有實行垃圾分類的動力；農戶應當積極響應村委會的號召，理解學習村委會的宣傳內容，在生活中切實做好自家的垃圾分類，長久堅持，形成習慣。

再次，應當建立一支常備的環衛工人隊伍。村民進行垃圾分類后，需要環衛工人回收垃圾桶中的垃圾，以使村民持續進行垃圾分類；垃圾回收后，需要環衛工人將其運送到垃圾處理點統一處理；總之，生活垃圾不斷產生自農戶家中，故需要不斷被送往垃圾處理點進行處理，從而使垃圾分類從頭至尾形成一個可循環的過程，環衛工人在這一過程中扮演著重要角色，為垃圾分類的持續進行提供源源不斷的潤滑劑。

在浙江省桐廬縣最初推出垃圾分類時，桐廬中門民族村主要從黨員入手，讓每個黨員負責自己周圍村民的宣傳，爭取做到村里每個村民都能夠理解并接受垃圾處理。在推進垃圾處理工作時，中門民族村實行的是村民自行選舉每個區域的責任人，且責任人主要是在村民中名聲較好的婦女，讓責任人管轄自己的區域，同時負責將自己區域的垃圾進行處理。

2.針對本村情況制定合理的獎懲制度。

村民是生活垃圾的主要制造者，是垃圾產生的源頭；欲保證垃圾分類機制有效持續，控制源頭是關鍵。近年來，上海等城市都實行了垃圾分類的試點試驗，結果卻都未達成預期目標，其中一個重要原因是無法維持居民進行垃圾分類的積極性。因此，為從源頭上保障垃圾分類機制的持續運行，村委會需要重視對村民的獎懲措施。

首先是制定合理的激勵機制。“在眾多激勵理論中，最具代表性的弗洛姆的期望理論認為，一個目標對人的激勵作用受兩個因素的影響，一個是目標效值，指人對實現其目標價值大小的主觀判斷，價值量與人的積極性成正比；另一個是期望值，指人對實現該目標可能性大小的主觀估計，該可能性的大小與目標的激勵作用成正比”。根據該理論，村委會欲制定合理的激勵制度，可采取以下措施：首先，對于不同的人采取不同的激勵手段，實行差別對待。對積極響應號召、實施垃圾分類的家庭，給以較高的獎勵，對于垃圾分類混亂的家庭則不給以獎勵；且需適當拉開獎勵的檔次，既要避免平均主義，又要避免差別過大，從而使村民自覺實行垃圾分類；“只有差別檔次合理，才能使先進者有動力，后進者有壓力”。其次，要樹立恰當的獎勵目標。這個目標應當高低適宜；如根據村子的具體情況，制定初步目標，給以獎勵，在達到初步目標的基礎上，制定中期目標，以此類推，長期激勵，層層遞進，直到村民養成良好的習慣為止。

激勵機制以外，尚需實行適當的懲罰措施。趨利避害是人之天性，獎懲結合可以促使村民形成良好的行為習慣，從而確保垃圾分類機制的維持。對不進行垃圾分類的家庭和農民，可加強宣傳教育，甚至同胞批評等。

實行激勵機制方面，桐廬縣富春江鎮黃坡嶺社區采取的是紅黑榜的模式，每月對村民垃圾處理情況進行積分，并將積分統計出來，進行一個排序，對于每月的前三名進行獎勵，合理的激勵機制使居民的積極性變高，使其垃圾處理模式得以長效。另外，村委會紅黑榜的前幾名還會進行獎勵，一段時間之后，居民便養成了垃圾分類的習慣。

總之，為從源頭進行垃圾分類，減少分類的成本，實施激勵機制是最為可行的辦法；村委會應當根據本村的人數、年齡層次、家庭狀況、教育程度等合理安排，使村民自覺自愿地垃圾分類，直至養成良好習慣。

3.制定村規民約。

垃圾分類要長效實施，必須具有法律的保障；目前關于垃圾分類的國家立法尚不完備，故需村民共同協商，制定共同遵守的行為規范。農村的情況不同于城市，它是一個由家族組建起來的統一體，“傳統的中國鄉村，自給自足經濟條件下的社會關系依靠宗法倫理來整合，國家的介入和干預程度較低；改革開放以后，農村社會的治理體現為法治與自治并行。農村社會的飛速發展迫切需要相關規范來引導農民的社會和個人行為，而以理想信念、風俗習慣、社會輿論為基礎兼具有契約法理性質的村規民約與國家法律充當互為補充的作用，成為了基層治理的重要手段。”可見，垃圾分類規約具有國家強制力和農村社會輿論的雙重保障，能夠維持垃圾分類機制的長久運行。

“村規民約，指的是以各種形式的成文規則或習慣法保存下來的鄉約鄉規，從其性質上看，屬于民間法、習慣法、民間善良風俗的具體表現形式，其內容主要包括村民自治章程、村規民約和禁約等。”現有的社會條件下，有序垃圾分類的實現和維持需要村規民約與國家法的良性互動；首先，有國家法支持的村規民約才能起到應有作用，即國家法需要賦予垃圾分類規約一定的強制力；其次，垃圾分類規約需要根據不同村子的具體需求靈活制定，與時俱進，但不能觸及國家法的底線。總而言之，村規民約與國家法需要互信互助，在權限范圍內各司其職。欲使垃圾分類規約起到預期的作用，首先，應當保證該規約反映了大多數村民的意志，在此基礎上制定一部符合大多數人利益的垃圾分類規約。其次，村規民約既然等同于村民之間的法律，則具有強制適用的效力，對于違反垃圾分類規約的村民，應當進行懲罰。否則不利于規范村民的行為，最終威脅到垃圾分類機制的維持。

中門民族村垃圾分類工作取得了良好效果，除建立了良好的垃圾分類多方參與機制外，還在于帶領村民制定村規民約并遵守。中門民族村的村規民約為各住戶的生活垃圾必須實行袋裝化，并系結、封口，或桶裝化，以便保潔員及時清運。中門民族村嚴禁任何人員在村內隨口、隨地吐痰，亂丟紙屑、煙頭，瓜皮等，垃圾應倒入垃圾桶內。村委會帶領村民制定了適合自己村且符合村民整體意志的村規民約，以村規民約規范本村村民的行為。在垃圾處理的過程中，制定合理的村規民約是十分必要的，其有利于整個村的垃圾處理工作順利進行。

三、總結和討論

農村垃圾處理并不是一蹴而就的，而是需要長期去維護的，沒有垃圾處理長效機制，垃圾處理為村民帶來的利益就不能保持，因此，農村垃圾處理長效機制是非常重要的。建立農村垃圾處理長效機制，需要動員縣鄉鎮三個方面的力量。首先，縣政府要做好統籌安排，強化行政指導，保證科學行政，加強科學創新，提高垃圾處理的效率，增加其帶來的經濟效益。其次，鄉政府要做好上傳下達的工作，完善利益分配制度，以保證調動各方的積極性。最后，村委會要積極宣傳垃圾處理，設立完善的激勵機制，使全村都加入到垃圾處理，優化農村層治理的結構。農村垃圾處理機制作為～套完善的體系，要求縣鄉鎮在決策與實施上層層遞進，各自完成分內之事，優化農村基層治理結構，從而保證垃圾分類機制的長效維持。