我國中期財政規劃制度建設初探

史念

摘要：經過幾年的中期基礎預算試點之后，2015年1月國務院正式頒發《關于實行中期財政規劃規劃管理的意見》，標志著我國正式實施中期財政規劃管理。

關鍵詞：財政規劃 財政收支改革

一、緒論

中期財政規劃是為了彌補年度預算的不足而編制的，是本輪財稅體制改革的重要內容之一。當前，我國政府實行的為年度預算。但是，年度預算僅提供一年的政府財政收支計劃，僅對政府一個財政預算年度內的收支情況進行計劃，這種年度預算方式在規范政府財政收支，方便社會監督政府財政上有一定的作用，但缺陷一樣顯著。

二、中期財政規劃的政策目標與制度框架：中國模式與國際比較

（一）中國模式

我國現行的年度預算制度中已經對跨年度因素進行了一定的考慮。河北省作為我國第一個推行中期財政規劃的省級試點地區，其施行的中期財政規劃方案、中期財政規劃實施對我國財稅體制改革中中期財政規劃的全面施行具有重大參考價值和借鑒意義。但由于改革條件的局限以及各種因素的影響，河北模式仍存在一些不足。

首先，河北省施行的中期財政規劃中，只涉及到省級只能不能的發展性支出，而并未涵蓋其他政府預算項目，這樣的預算是片面的和不完善的。其次，由于歷史、技術等因素，各部門在編制中期財政規劃中存在不到位現象，表現在各部門在中長期預算編制中質量不高、部分項目申報不完整、個別部門對中期財政規劃重視度不高等方面。

（二）國外實踐

美國的中期預算在1970年《立法改革法》和1974年的《國會預算和扣押款項控制法》中引入，通過不斷的完善發展，到目前為止形成了以五年為一個規劃周期的中期預算，在連續后推的五年里，除了每年的當年預算之外，還要對后四年的情況做出估測。

在韓國，因為目前的預算程序主要是一個財政年度，所以《預算和會計法案》中并不要求預算文件應包括約占總預算中的任何信息。然而，《預算和會計法案》中規定，為了提高財務管理效率和可持續計劃，預算部門可以編制一個中期財政計劃（第16條）。不過韓國的中期財政計劃主要是關于總赤字的，而不是關于財政總額和基于宏觀經濟框架的。

查閱國外相關經驗我們可以得到如下的結論。首先，歐美各國多數都將中期預算納入法律框架之下，而亞洲國家或多或少的如此，不過雖未置于法律保護之下，但其政府對此是默認的并且積極主動的；其次，在多數國家都會將中期預算框架提交立法機關審核，不論法律是否正式規定立法機關是否需要對中期財政戰略進行正式審批。即便如此，行政部門提交的中期財政戰略也足以為提高政府公共資源的分配效率。

（三）框架設計

關于中期預算與國家發展規劃的相匹配性問題，從國外經驗來看，中期預算與年度預算并不沖突。

從操作層面來看，國外傾向于把中期財政規劃框架劃分為多個階段，將其視為一個階段性的過程，新預算周期是建立在前一預算執行基礎之上。并且，按照預算的計劃、控制、管理三大基本職能的要求，任何預算形式都致力于實現宏觀層次的總財力約束，戰略層次上的要依據政策優先性進行分配資源以及運作層次上進行評估績效。

三、中期財政規劃實施的基本步驟及配套措施

（一）中期財政規劃的基本流程（二）中期財政規劃實施的運行機制及配套措施

1.強化中期財政規劃的認識和理念。中期預算扮演著“先行軍”的角色，在中期規劃的初期，盡管容易會出現高估經濟發展、財政尋租行為、利益調整等行為對改革造成阻礙，甚至可能完全照抄國外經驗模式，但是只要改革者保持清醒的認識和敏銳的洞察力，就可以避免中期財政規劃走入短視和急功近利的歧途。

2.加快財政管理信息系統建設。通過建立暢通財政管理信息系統，加強“金財”、“電子政務”等工程建設，各部門、各級政府之間就能夠共享經濟、財政方面的信息并相互交流與學習，切實提高預算編制、審核及評估的效率。

3.完善財政統計和報告制度。為便于政府和社會準確理解和正確評價財政政策與計劃，還需要在各種有關財政計劃和報告中使用統一規范的統計口徑和會計準則，也為中期財政規劃提供全面、連續、透明的財政收支狀況。

4.引入社會力量。為了保證中期財政規劃獲得更多的智力支持，可廣泛吸收諸如學術團體、專家的意見，加強與知名宏觀經濟研究與測算機構、績效評級機構等展開緊密合作。通過與他們的合作和學習不僅能夠為中期財政規劃的發展提供新思維，而且可以通過改進某些環節提高其執行效率。