易地扶貧搬遷項目實施主體模式探究

許海龍

摘要：易地扶貧搬遷縣級項目實施主體的組建模式直接關系到其運行方式、運行成本和搬遷資金安全，需要慎重選擇、科學設計。在實際組建模式上，首先是優選公司制；其次，在公司制模式下，還有四類具體模式可供選擇。對四類具體模式的利弊和影響重要因素進行分析，有利于結合實際科學選擇組建模式，為實際工作提供借鑒。

關鍵詞：扶貧項目 易地扶貧

國家在“十三五”易地扶貧搬遷工作方案中規定了省級投融資主體設立方式。方案要求市（縣）項目實施主體從省級投融資主體獲得資金，但對市（縣）項目實施主體如何設立未做規定。實踐中需要在組建省級投融資主體后，及時組建市（縣）項目實施主體。

一、選擇公司制理由

根據我國《公司法》相關規定和公司設立實踐看，市（縣）項目實施主體宜采用公司制的方式。原因：一是《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》下發后，禁止市（縣）政府直接舉債，市（縣）政府確需舉借債務的，由省級政府代為舉借。因此，市（縣）政府或其部門、所屬事業單位、政府融資平臺等不宜作為項目實施主體。二是“十三五”易地扶貧搬遷規劃要求市（縣）項目實施主體按市場化原則與省級投融資主體簽訂相關協議，只有企業才能按市場化原則進行運作和簽訂相關協議。三是根據我行現行法律規定，各類企業中只有公司制企業符合“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的要求，能按現代企業制度運作。

二、各模式利弊分析

市（縣）項目實施主體可以采用新設方式設立、也可采用對現有公司進行一定改造的方式進行重新組建。但從市（縣）項目實施主體與省級投融資主體的關系上看，有以下四類：分公司制、子公司制、參股制、無股權關系獨立公司制等四類。上述四類均按《公司法》規定設立或組建，但各有利弊，需要結合實際權衡。

（一）分公司制利弊分析

分公司制是省級投融資主體在市（縣）項目實施地設立分公司，分公司不具有獨立法人地位，總公司即省級投融資主體具有獨立法人資格，是唯一的一級法人。分公司制具有以下優勢：一是分公司不具有法人資格，成立較為方便。只要在項目實施地辦理營業執照即可設立，辦理營業執照時手續也較為簡單，不需要政府部門審批手續。二是易地扶貧搬遷資金從總公司到分公司屬于內部調撥，不涉及資金所有權轉移，除履行內部調撥手續外，不必簽訂涉及資金所有權轉移的合同，資金劃轉手續簡便、到位迅速便捷。三是便于總公司根據各市（縣）項目進展及時調濟資金，提高資金使用效率，避免資金閑置浪費。四是易地扶貧搬遷資金從總公司撥到分公司無需按市場化原則轉移資金所有權，能減輕市（縣）項目實施主體經濟負擔，有利于把有限資金充分用在易地扶貧搬遷項目上。但分公司制也具有以缺陷：一是分公司的工作人員應由總公司下派或總公司從當地招聘，總公司的管理成本較高。二是分公司分設在省內不同市（縣），總公司對分公司的管理難度較大，如果總公司管理能力有限，則可能出現對分公司管理失控的問題。三是分公司是總公司的分支機構，其人財物獨立于市（縣）政府，“十三五”扶貧攻堅要求“市（地）縣抓落實”，市（縣）政府直接負責項目的立項、實施、管理和驗收等工作，分公司如何配合好市（縣）政府做好上述工作是一項較大考驗。四是總公司需要向分公司派出管理人員，在我國有部分省區地域十分遼闊，派出的管理人員可能遠離居住地，給派出的管理人員造成較大個人困難。

（二）子公司制利弊分析

子公司制是省級投融資主體在市（縣）項目實施地出資設立新的公司，省級投融資主體相對子公司來說是母公司。母公司和子公司均具有獨立的法人資格，從《公司法》上看是兩個獨立的法人，二者之間是投資和控制關系。從母公司對子公司投資和控制程度上看，還有兩種情況：一是子公司的全部注冊資本均由母公司提供，是母公司的全資子公司。二是子公司的全部資本由母公司和其他主體提供，但母公司出資占子公司注冊資本的一半以上，母公司可以決定子公司的生產、經營和其他重大事項，這時子公司是母公司的控股子公司；在控股子公司情況下，除省級投融資主體出資注冊資本外，可由市（縣）政府或其相關部門出資，并由其派出管理人員參與公司的生產、經營和其他重大事項的決策。子公司制具有以下優勢：一是子公司在人財物等方面獨立于母公司，子公司自主決定經營策略和日常管理，獨立經營能力較強，便于結合項目所在地的實際情況開展項目實施工作。二是子公司作為獨立法人，可以結合易地扶貧搬遷業務需要與所在地政府及相關部門及時溝通，不必事事由母公司做出決策，決策效率較高，能有效地獲得市（縣）政府及其部門的理解與支持。三是在非全資金子公司的情況下，因所有注冊資本中吸收一部分外來資金，母公司出資壓力較少，便于提升子公司的資本實力。四是因子公司是獨立法人，其對外承擔有限責任，在子公司經營不善或遇重大意外事件時，母公司以出資為限承擔有限責任，可以有效防范子公司的不利影響向母公司傳染，發揮有限公司的防火墻作用。但子公司制也具有以下缺陷：一是因子公司是獨立公司，母公司對其控制較弱，增加了母公司控制子公司的難度，若母公司管控能力不足，子公司可能會做出不符合母公司戰略意圖的經營行為。二是子公司和母公司分屬不同公司，易地扶貧搬遷資金從母公司到子公司要按市場化原則簽訂協議，手續較為繁瑣，子公司獲得資金還應向母公司支付一定的資金使用費，增加了子公司的經濟負擔，在資運轉中出現了衰減。三是資金到市（縣）項目實施主體后，省級投融資主體不能再調度資金，由于各地資金使用進度不同，可能出現閑置，資金使用效率較低。四是母公司也需要向子公司派出管理人員，這會給派出人員個人造成不便；五是母公司和子公司的財務狀況和經營成果需要綜合反映，母公司應編制合并財務報告，只有高素質的財務人員才能完成此任務。

（三）參股制利弊分析

參股制是省級投融資主體對市（縣）政府或有關部門設立的項目實施主體進行一定數額的投資，一般投資額占項目實施主體注冊資本的20%以上、50%以下，并向其派出一定數量高級管理人員，參與公司管理，對公司有重大影響，但不能決定公司經營策略。這種模式下，省級投融資主體和市（縣）項目實施主體均是獨立的法人主體，兩者的緊密程度較母、子公司制弱。參股制具有以下優勢：一是市（縣）項目實施主體具有法人資格，由市（縣）政府根據需要成立，能自主經營并對外承擔責任。二是市（縣）項目實施主體的工作人員主要來自當地，熟悉當地情況，便于因地制宜地實施易地扶貧搬遷項目。三是市（縣）項目實施主體的管理人員主要由當地政府派出，因此管理人員能與當地政府或有關部門有效溝通、全面貫徹當地政府的決策部署。四是省級投融資主體只是向市（縣）項目實施主體派出一定的管理人員，能對其產生一定影響，但不能決定公司的經營管理，因此省級投融資主體的管理成本較低。參股制的缺陷與子公司制基本相同，只是省級投融資主體不必編制合并財務報告。

（四）無股權關系獨立公司制利弊分析

無股權關系獨立公司制系指市（縣）政府成立項目實施公司，公司的所有的資金均來自市（縣）政府，公司的管理人員也均由市（縣）政府指派，無股權關系獨立公司制的優缺點與參股制接近，只是省級投融資主體既不出資，也不派出管理人員，兩者之間是純粹的合同關系。

三、主體模式選擇的主要因素

市（縣）項目實施主體的四種模式各有利弊，需要根據各地實際擇優確定。一般來說，應重點考慮以下因素：一是地理跨度。地理跨度大會提高管理難度和增加管理成本，因此在內蒙古、甘肅、新疆等省區一般不宜選用分公司制模式。二是管理能力強弱。市（縣）項目實施主體是獨立公司的，省級投融資主體對其控制相對較弱，管理難度也較大，因此要合理確定省級投融資主體對項目實施主體的管控程度、管控內容和管理成本，防止管理失效和管理過度。三是市（縣）項目實施主體的融資成本。有易地搬遷任務的市（縣）一般經濟欠發達，地方財政實力較弱，不宜承擔過重的籌資成本，在項目實施主體選擇上宜選用可以降低融資成本的模式。四是與市（縣）人民政府及其部門協調配合。易地扶貧搬遷一般以縣為單位確定項目，由市（縣）人民政府組織實施，因此市（縣）人民政府對項目實施主體有巨大影響，必須予以充分考慮。上述因素是組建市（縣）項目實施主體應考慮的基本因素，除此之外還應結合本省的情況考慮其他因素。這些因素不是孤立的，而是互相影響且響度方向、程度不同，需要通盤考慮。另外，這些因素本身也不是固定不變的，只要運用合理，其負面影響可以降至最低。如在提供資金時，既可不收取資金使用成本，也可按較低的資金使用成本收取，或按市場上正常的資金成本收取，還可按風險投資的方式收取較高使用成本；在理順與市（縣）政府關系時，可建立聯席會議制度，由市（縣）政府和省級投融資主體共同派員參加協商決定重大事項。

四、結論

總之，市（縣）項目實施主體的組建模式多種多樣，需要按便于管理、降低成本的要求結合當地實際組建。中央已經吹響扶貧攻堅號角，任務已經下達，全面脫貧時不我待，全面建成小康振奮人心，加快組建項目實施主體是開展易地扶貧搬遷的重要一環，必須依法、依當地實際盡快組建并投入運行。