立法對于規范“三公經費”披露體系的作用

欒瀟 馬心怡 盧欣一凡 陶夢瑤 金春光

【摘要】加強機關運行經費管理，是規范機關事務工作的關鍵環節。溫家寶總理曾指出，灌輸公款消費最根本的在于兩條，第一是透明公開，第二是民族監督。公開數據與監管必須同時進行，最違規者必須嚴厲處罰，違反財務規定的要追究法律責任，否則“公開”就毫無意義，所以，應該嚴格政策規定，健全法律法規，把監督落在實處。本文將結合小組的大創研究調查結果，集中闡述立法規范“三公經費”披露體系的作用，總結目前為止我國“三公”經費管理的進步及其積極作用，并深入對具體策略提出建設性意見。

【關鍵詞】立法；三公經費；進步；問題；策略

背景：公開三公經費支出，是一項巨大的社會進步，是接受群眾監督、加強預算管理的開始，萬眾關注。只公開而不對違法違紀行為進行處罰，是難以遏制“三公”浪費的，除了公開預算接受社會輿論監督外，還應通過健全問責制度、將違反財政紀律、揮霍浪費國家錢財的行為納入問責范疇。國務院于2012年7月10日公布了《機關事務管理條例》，條例自2012年10月1日起施行。這是我國首個專門規范機關事務管理活動的行政法規。條例規定：應當按照總額控制、從嚴從緊的原則，采用定員定額方式編制機關運行經費預算，嚴格控制“三公經費”的規模和比例；規范政府采購活動，不得采購奢侈品、購建豪華辦公用房；加強機關資產管理，防止資產閑置浪費，提高使用效益；控制會議數量，加強因公出國（境）管理，保障公務、杜絕浪費、降低成本等。

早至2011年條例征求意見稿公布前，財政部首次公開中央的“三公”總賬，接著便是幾十個中央預算單位各自公開其“三公”分賬，隨后又有北京、上海、陜西等多個省級地方政府公開“三公”賬目……在此基礎之上，國務院法制辦通過條例，明確要求“縣級以上人民政府應當建立健全機關運行經費支出公開制度”，顯然并不是對此前“三公”話題的一次簡單重復，而是一次根本性的質的飛躍和提升———不僅將“三公”經費公開的范圍、層次大幅度拓展，而且將“三公”經費公開由一次臨時的行政行為強化為一種普遍、永久性的行政制度，并用法律的形式給予確立。這意味著今后“三公”經費公開將不再限于中央和省級政府，而是適用于全國政府；“三公”經費公開也不再是一種政府可以自由裁量、自主選擇的行政行為，而是一份必須履行、非此不可的行政法律責任。

由此，立法規范極大地填補了原有“三公”披露體系的漏洞，法律的強制性使披露行為不再是“可選”的行為，其作用在于，第一，對手握大量公有資源去向的人民公仆起到了震懾效果，所需承擔的法律后果使之不得不去掂量違規違紀所需付出的代價；第二，披露的范圍的擴大以及要求的細致化（在后文會詳細論述）能加大社會輿論的參與度，為人民監督政府創造了重要平臺，有利于公民意識的覺醒和民主法治的進步。

這一進度標志著“三公”經費管理和披露體系的進步。首先，披露范圍擴大了。意見稿規定，縣級以上人民政府應當結合本級政府各部門的工作性質、特點和職責，按照總額控制、從嚴從緊的原則，采取定員定額方式，根據預算定額和開支標準編制機關運行經費預算。其次，提出的要求更細致、準確。第三，公開披露更廣了。縣級以上人民政府應當建立健全機關運行經費支出公開制度，定期公布公務接待費、公務用車購置和運行費、因公出國（境）費等經費的預算、決算、績效考評情況。這意味著，今后公眾要求政府披露“三公”經費有了法律依據——但究竟能起到什么樣的作用還要看各地方政府的落實情況，這一點也被我們大創小組成員所注意到，其存在的漏洞與不足引發我們探討更加深入的思考。

在肯定此次歷史性進步之余，我們也必須充分意識到，要想真正實現這種權力法治的強化，目前法律體系中包括公開“三公”經費在內的制度建設仍然只是初步和有限的。一方面，上述這些制度規定本身還需要進一步細化、完善，如“三公”經費應公開到何種程度，是僅僅公布粗略的總體數字，還是細化精確到具體賬目？另一方面，要充分實現定期公布“三公”經費等制度的法治價值，也需其他一些更為基礎性的制度改革予以配套配合，比如確保財政公共性的預算制度改革、維護稅收法定原則的稅制改革等。

此外，我們也能從社會的監督發揮的巨大作用中看出現有條例中對于政府內部監督的缺失。立法規范了披露，卻無法對政府的實際運行產生規范，“三公經費”依舊存在并且耗用巨大，但也是不可缺失的。重要的是補充更加嚴厲的政府內部監管以及懲處細則。比如，紀委巡視日常化納入“三公”規范制度，部門間的監管，上下級的監管，應當明確每一筆花銷的數額，而且應當解釋每一筆花銷的用途，以利公眾判斷其合理性，出現了問題應有相應的條文明確規定懲處力度。

立法規范“三公經費”披露體系的最終作用，還是在于建設“服務型政府”，保證政府的權力在“陽光下”行使，人民的利益得以保障，壓縮或控制龐大的三公經費，我國能有更多地資源投入以解決教育經費不足、民生開支不足、扶貧資金不足、大病救助缺乏、失業救濟缺乏等方面的困難和問題，也會有更多的財力合理地投向涉及民生的公共領域，從而促進社會的公平公正與和諧穩定。

參考文獻

[1]“三公”經費公開，意義非凡的“第一次”.人民日報.2011.8.3.

[2]公開“三公消費” 時間表是個良好的開端.江南時報（南京）.2011.3.10.

[3]三公改革應整體推動.中國論文網.鐘聲.

[4]國家立法嚴控“三公經費”.中國青年報.

此論文為大學生創新創業訓練計劃資助。

項目編號：201511287022Z。