立法對于規(guī)范“三公經費”披露體系的作用

欒瀟 馬心怡 盧欣一凡 陶夢瑤 金春光

【摘要】加強機關運行經費管理，是規(guī)范機關事務工作的關鍵環(huán)節(jié)。溫家寶總理曾指出，灌輸公款消費最根本的在于兩條，第一是透明公開，第二是民族監(jiān)督。公開數據與監(jiān)管必須同時進行，最違規(guī)者必須嚴厲處罰，違反財務規(guī)定的要追究法律責任，否則“公開”就毫無意義，所以，應該嚴格政策規(guī)定，健全法律法規(guī)，把監(jiān)督落在實處。本文將結合小組的大創(chuàng)研究調查結果，集中闡述立法規(guī)范“三公經費”披露體系的作用，總結目前為止我國“三公”經費管理的進步及其積極作用，并深入對具體策略提出建設性意見。

【關鍵詞】立法；三公經費；進步；問題；策略

背景：公開三公經費支出，是一項巨大的社會進步，是接受群眾監(jiān)督、加強預算管理的開始，萬眾關注。只公開而不對違法違紀行為進行處罰，是難以遏制“三公”浪費的，除了公開預算接受社會輿論監(jiān)督外，還應通過健全問責制度、將違反財政紀律、揮霍浪費國家錢財的行為納入問責范疇。國務院于2012年7月10日公布了《機關事務管理條例》，條例自2012年10月1日起施行。這是我國首個專門規(guī)范機關事務管理活動的行政法規(guī)。條例規(guī)定：應當按照總額控制、從嚴從緊的原則，采用定員定額方式編制機關運行經費預算，嚴格控制“三公經費”的規(guī)模和比例；規(guī)范政府采購活動，不得采購奢侈品、購建豪華辦公用房；加強機關資產管理，防止資產閑置浪費，提高使用效益；控制會議數量，加強因公出國（境）管理，保障公務、杜絕浪費、降低成本等。

早至2011年條例征求意見稿公布前，財政部首次公開中央的“三公”總賬，接著便是幾十個中央預算單位各自公開其“三公”分賬，隨后又有北京、上海、陜西等多個省級地方政府公開“三公”賬目……在此基礎之上，國務院法制辦通過條例，明確要求“縣級以上人民政府應當建立健全機關運行經費支出公開制度”，顯然并不是對此前“三公”話題的一次簡單重復，而是一次根本性的質的飛躍和提升———不僅將“三公”經費公開的范圍、層次大幅度拓展，而且將“三公”經費公開由一次臨時的行政行為強化為一種普遍、永久性的行政制度，并用法律的形式給予確立。這意味著今后“三公”經費公開將不再限于中央和省級政府，而是適用于全國政府；“三公”經費公開也不再是一種政府可以自由裁量、自主選擇的行政行為，而是一份必須履行、非此不可的行政法律責任。

由此，立法規(guī)范極大地填補了原有“三公”披露體系的漏洞，法律的強制性使披露行為不再是“可選”的行為，其作用在于，第一，對手握大量公有資源去向的人民公仆起到了震懾效果，所需承擔的法律后果使之不得不去掂量違規(guī)違紀所需付出的代價；第二，披露的范圍的擴大以及要求的細致化（在后文會詳細論述）能加大社會輿論的參與度，為人民監(jiān)督政府創(chuàng)造了重要平臺，有利于公民意識的覺醒和民主法治的進步。

這一進度標志著“三公”經費管理和披露體系的進步。首先，披露范圍擴大了。意見稿規(guī)定，縣級以上人民政府應當結合本級政府各部門的工作性質、特點和職責，按照總額控制、從嚴從緊的原則，采取定員定額方式，根據預算定額和開支標準編制機關運行經費預算。其次，提出的要求更細致、準確。第三，公開披露更廣了。縣級以上人民政府應當建立健全機關運行經費支出公開制度，定期公布公務接待費、公務用車購置和運行費、因公出國（境）費等經費的預算、決算、績效考評情況。這意味著，今后公眾要求政府披露“三公”經費有了法律依據——但究竟能起到什么樣的作用還要看各地方政府的落實情況，這一點也被我們大創(chuàng)小組成員所注意到，其存在的漏洞與不足引發(fā)我們探討更加深入的思考。

在肯定此次歷史性進步之余，我們也必須充分意識到，要想真正實現這種權力法治的強化，目前法律體系中包括公開“三公”經費在內的制度建設仍然只是初步和有限的。一方面，上述這些制度規(guī)定本身還需要進一步細化、完善，如“三公”經費應公開到何種程度，是僅僅公布粗略的總體數字，還是細化精確到具體賬目？另一方面，要充分實現定期公布“三公”經費等制度的法治價值，也需其他一些更為基礎性的制度改革予以配套配合，比如確保財政公共性的預算制度改革、維護稅收法定原則的稅制改革等。

此外，我們也能從社會的監(jiān)督發(fā)揮的巨大作用中看出現有條例中對于政府內部監(jiān)督的缺失。立法規(guī)范了披露，卻無法對政府的實際運行產生規(guī)范，“三公經費”依舊存在并且耗用巨大，但也是不可缺失的。重要的是補充更加嚴厲的政府內部監(jiān)管以及懲處細則。比如，紀委巡視日?；{入“三公”規(guī)范制度，部門間的監(jiān)管，上下級的監(jiān)管，應當明確每一筆花銷的數額，而且應當解釋每一筆花銷的用途，以利公眾判斷其合理性，出現了問題應有相應的條文明確規(guī)定懲處力度。

立法規(guī)范“三公經費”披露體系的最終作用，還是在于建設“服務型政府”，保證政府的權力在“陽光下”行使，人民的利益得以保障，壓縮或控制龐大的三公經費，我國能有更多地資源投入以解決教育經費不足、民生開支不足、扶貧資金不足、大病救助缺乏、失業(yè)救濟缺乏等方面的困難和問題，也會有更多的財力合理地投向涉及民生的公共領域，從而促進社會的公平公正與和諧穩(wěn)定。

參考文獻

[1]“三公”經費公開，意義非凡的“第一次”.人民日報.2011.8.3.

[2]公開“三公消費” 時間表是個良好的開端.江南時報（南京）.2011.3.10.

[3]三公改革應整體推動.中國論文網.鐘聲.

[4]國家立法嚴控“三公經費”.中國青年報.

此論文為大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練計劃資助。

項目編號：201511287022Z。