農村房屋抵押貸款發展策略探析
——以廈門市為例

林紹珍，鄭嬌嬌

(福建農林大學金山學院，福建　福州　350002)

農村房屋抵押貸款發展策略探析
——以廈門市為例

林紹珍，鄭嬌嬌

(福建農林大學金山學院，福建福州350002)

摘要：以廈門市試點農村房屋抵押貸款為例，在分析廈門市試點農村房屋抵押貸款動因的基礎上，指出當前農村房屋抵押貸款存在問題，并提出改革農村土地法律制度、明晰產權，加快農村土地房屋權屬登記發證工作，加強農村房屋抵押貸款風險管理，建立健全農村房屋抵押貸款配套制度等措施，從而更好地促進農村房屋抵押貸款的發展。

關鍵詞：廈門；農村；抵押貸款；房屋

黨的十八屆三中全會提出：“慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入的渠道。”在這一政策指導下，各地根據自己的實際情況，紛紛開展農村房屋抵押貸款試點工作。2015年，中央一號文件提出：“做好承包土地的經營權和農民住房財產權抵押擔保貸款試點工作?！边@進一步為農村房屋抵押貸款試點工作提供了政策保障。當前，農村房屋抵押貸款處于試點階段，各地在試點過程中都面臨著各種問題，廈門市也不例外。科學解決這些問題將有利于更好地發展農村房屋抵押貸款。

1廈門市試點農村房屋抵押貸款的動因

創新符合農村特點的融資工具，關鍵是發展農村房屋抵押貸款。對于廈門市來說，開展農村房屋抵押貸款主要基于以下兩個方面考慮。

1.1縮小城鄉收入差距，維護農民財產權利

改革開放以來，廈門市城鄉居民收入快速增長，但兩者的收入差距卻不斷擴大。統計數據(來自廈門市統計局，下同)顯示，廈門市城鎮居民家庭人均可支配收入由1980年的450.72元增長到2014年的39625元；農村居民家庭人均純收入由1980年的210元增長到2014年的16220元；城鄉居民人均純收入差距由1980年的2.14倍擴大到2014年的2.44倍。城鄉收入差距擴大的原因主要在于農村市場化程度較低，農村生產要素市場發育滯后[1]。對于廣大農民來說，房屋是他們最重要的資產。長期以來，由于《土地法》等相關法律禁止農村土地流轉，房屋由此成為了農民手上的“死資產”。推動農村房屋抵押貸款，有利于盤活農民的房屋固定資產，有利于增加農民收入，是賦予農民更多財產權利的重要體現。

1.2解決農業生產發展所需的資金問題

農業生產在廈門市經濟社會發展過程中仍占有重要地位。統計數據顯示，2014年，廈門市農業總產值達44.31億元，比1980年增長了24.3倍。隨著農業改革進一步深化，發展現代農業，資金投入需求將不斷增長。當前，廈門市農業生產的最基本單位仍是農戶。因此，解決農業發展的資金問題關鍵在于解決農戶的融資問題。由于正規金融機構借款有盈利預期、講求信譽、需要資產抵押等要求，他們對缺少抵押擔保能力的農戶供給的資金非常有限，難以滿足農戶的需求[2]。因此，實行農村房屋抵押貸款，有助于增加正規金融機構對農戶的資金供給，從而拓寬農戶的融資渠道，解決他們發展農業生產所需的資金問題。

2廈門市試點農村房屋抵押貸款的狀況

2013年，廈門市根據中共中央、國務院《關于加快發展現代農業，進一步增強農村發展活力的若干意見》及福建省政府《關于進一步加強農村金融服務十條措施的通知》，從本市的實際情況出發，在島外的大同街道、東孚鎮、灌口鎮和馬巷鎮四個街鎮試行農村房屋抵押貸款，以解決農民融資難的問題。

2.1廈門市試點農村房屋抵押貸款的具體操作方法

首先，制定法規政策，為農村房屋抵押貸款提供法律依據。為保障廈門市農村房屋抵押貸款的順利實施，廈門市國土資源與房地產管理局會同相關部門制定相關法規政策，主要有《農村房屋抵押融資試點工作總體方案》、《農村房屋抵押備案管理暫行辦法》、《農村房屋抵押融資管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)。此外，市財政局會同相關部門制定了《農村房屋抵押融資風險專項資金管理暫行辦法》。這些法規政策為廈門市試點農村房屋抵押貸款提供了法律保障。其次，對農村房屋抵押貸款的申請進行嚴格管理?！掇r村房屋抵押融資管理暫行辦法》對農村房屋抵押貸款的申請條件、資金用途、申請程序等做出了明確的規定(表1)。最后，嚴控抵押貸款金融風險。為有效化解農村房屋抵押貸款承辦金融機構所面臨的金融風險，廈門市政府、市財政局、市國土資源與房地產管理局等有關部門，積極采取措施，建立農村房屋抵押貸款風險分擔機制(表1)。

表1　廈門市試點農村房屋抵押貸款有關規定

注：數據來源于參考文獻[3]。

2.2廈門市試點農村房屋抵押貸款取得的成效

到2014年5月底，廈門市試點農村房屋抵押貸款政策施行取得了一定的成效。據統計，廈門市已經成功辦理房屋抵押面積達1793 m2，抵押物評估總價為991萬元，抵押借款總金額為495萬元，平均抵押率為49.926%[4]。與普通貸款相比，這些農村房屋抵押貸款額度高、時間長。此外，還可以享受政策性優惠利率。對于農民來講，房屋抵押貸款試點政策對解決融資難問題起到了十分重要的作用。

3廈門市試點農村房屋抵押貸款存在的問題

《暫行辦法》實施近一年來，雖然取得了一定的成效，但也面臨著一些問題，主要表現在以下幾個方面。

3.1現有土地法律政策制約著農村房屋抵押貸款

廈門市發布的《農村房屋抵押融資管理暫行辦法》及其配套規定，屬于地方性政府規章。從法律效力上來說，要遠低于一般的法律法規。我國《土地管理法》規定，宅基地所有權與使用權是分立的，分別屬于集體經濟組織和農民，且農民享有的使用權是限制流轉的?！段餀喾ā返?82條規定：“以建筑物抵押的，該建筑物占用范圍內的建設用地使用權一并抵押?！币簿褪谴_立了“地隨房走”的原則。同時，該法第184條第2款規定：“宅基地等集體所有的土地使用權不得抵押。”隨著廈門市農村房屋抵押試點工作的開展，農村房屋抵押貸款數量不斷增加，一旦發生債務人到期違約行為，將面臨法律上的尷尬。此外，廈門市農村房屋抵押貸款試點工作主要依據的《暫行辦法》的施行時效只有兩年。期限如此之短使得雙方權利人產生政策上的顧慮，擔心將來政策的變動會增加風險。因此，他們對農村房屋抵押貸款試點工作暫持觀望的態度。

3.2農村土地房屋權屬登記發證工作滯后

根據《暫行辦法》的規定，進行抵押貸款的農村房屋必須兩證齊全，即合法取得集體土地使用權證和農村房屋所有權證，同時，兩證中注明的超占超建的面積和部位不得被列入設定的抵押范圍。2003年，為了確保廈門市農村土地房屋確權登記工作的順利進行，廈門市國土資源與房產管理局發布了《關于當前我市農村土地房屋權屬登記若干問題的處理意見》。但從實際情況來看，廈門市農村房屋兩證齊全的農戶所占比例比較少，尤其是島外的農村房屋，而超建、違建更是普遍存在。

廈門市土地房屋權屬登記發證工作滯后是由多種因素造成的。一是農民建房缺乏科學的規劃與設計，建房過程中隨意改變房屋結構，造成與原先審批時的示意圖不一致，從而影響確權工作；二是由于一些宅基地的權屬問題糾紛得不到及時解決，無法給予其確權發證；三是政府土地管理部門在農村宅基地審批管理環節存在不足，造成一些農村土地建房手續不完整，給確權發證工作帶來了難度；四是隨著城市化發展，部分農村居民在經濟利益驅使下超建、違建，從而影響確權發證工作的進行。

3.3金融機構參與農村房屋抵押貸款存在潛在的風險

根據廈門市政府試點農村房屋抵押貸款的有關規定，廈門市農商銀行為承辦機構。作為一家商業金融機構，也是一個理性經濟人，其具有著風險厭惡、效用最大化等特點。與城市房屋抵押貸款相比，首先，農村房屋貸款面臨的信用風險要大得多，因為銀行難以掌握農民的收入情況，加之農村信用體系建設落后，農民信用記錄缺失等。其次，農村房屋變現能力遠不如城市。按照《農村房屋抵押備案管理暫行辦法》規定，農村房屋抵押設定之后，如果農村房屋抵押貸款人到期無法償還債務，承辦金融機構(即廈門農商銀行)有權依法以抵押的房屋拍賣所得的價款優先得到償還。但對于農村房屋而言，其變賣卻存在法律障礙。《土地管理法》規定宅基地所有權屬于集體經濟組織，農民只有使用權，農民宅基地只能在本集體經濟組織內部流轉。因此，金融機構將農村房屋變賣的難度非常大，無法規避可能面臨的農戶違約風險。

對此，廈門市建立農村房屋抵押融資風險分擔機制。規定對于農村房屋抵押貸款到期無法履行債務的，由市、區財政設立的農村房屋抵押融資風險補償專項資金進行補償，其補償比例為具體個案本金損失的50%。但這仍然不能消除顧慮，難以調動承辦金融機構的積極性。

3.4農村房屋抵押貸款缺乏配套政策

從廈門市農村房屋抵押貸款實行情況來看，其缺乏相應的配套政策支持 ，主要體現在兩個方面。一是沒有建立農村房屋價格評估機構。《暫行辦法》規定了兩種房屋價格評估辦法，即由房屋抵押貸款當事人雙方協商確定房屋價格，或者由房屋抵押貸款當事人雙方認可的房地產評估機構進行研究評估。從已經辦理的農村房屋抵押貸款案例來看，主要采取抵押當事人協商確定房屋價值的方式。由于房地產價格評估極具專業性，通過當事人協商確定房屋價值的方式，雖對銀行機構而言更為有利；但對農民而言卻存在權益受損的風險，最終會挫傷其申請抵押貸款的積極性。二是農村社會保障體系不完善。根據《暫行辦法》規定，農村房屋抵押貸款申請人如果違約，將面臨失房失地的困境。在農村社會保障體系不完善的情況下，這將造成申請人流離失所。而這也是廈門市農村房屋抵押貸款在實施過程難以取得重大實效的原因。

4促進廈門市農村房屋抵押貸款發展的策略

4.1改革土地法律制度，明晰產權，為農村房屋抵押貸款提供制度保障

制度經濟學認為，制度是一種行為規則[5]，對市場經濟活動中的主體具有激勵與約束功能[6]。產權是制度的核心。明晰的產權有助于減少人們選擇和決策時的不確定性。農村房屋抵押貸款不能順利實施的最主要原因在于農村土地產權不明晰。從農村宅基地制度改革結果來看，宅基地的所有權被實化，而使用權被弱化，同時，法律對宅基地使用權和房屋所有權分別賦權[7]，形成了“三權分離”的局面。這種不合理的產權制度安排增加了農村房屋抵押的預期風險。因此，對現有土地法律制度進行調整是十分必要的。具體做法應是在堅持農村宅基地集體所有的前提下，做實宅基地的使用權流轉，真正體現宅基地用益物權性質；允許在經濟發達地區，首先放開使用權流轉，解決房地流轉的矛盾，真正體現財產權利。

作為試點地區的廈門市，應進一步完善農村房屋抵押貸款法律法規。首先，要進一步提升農村房屋抵押貸款法律法規的效力層次，應由廈門市人大或市政府制定《廈門市農村房屋抵押貸款條例》，從而為廈門農村房屋抵押貸款提供有力的法律保障。其次，要保證農村房屋抵押貸款法律法規的時間效力，應當給予一個相對較長的有效實施期限，給抵押貸款雙方權利人一個比較確定的預期收益。最后，要保證后期出臺的政策應與之前的政策能夠很好地銜接，使政策具有連續性，保障雙方當事人的合法權利。

4.2做好農村土地房屋權屬登記發證工作，促進農村房屋抵押貸款的實施

農村土地房屋權屬登記發證是農村房屋抵押貸款實施的前提，也是維護雙方權利人合法權益的需要。當前，做好廈門市農村土地房屋權屬登記工作，應從以下幾個方面入手。一要做好地籍調查。地籍調查是土地管理工作的基石。地籍調查主要是對每宗土地的權屬、面積、界線等進行調查，并依據調查結果制作地籍圖，建立地籍管理信息系統，實現對土地的信息化、系統化管理。通過對農村宅基地進行地籍調查，有利于了解農村每宗宅基地的面積、界線等，減少宅基地使用權爭議，為權屬登記奠定基礎。二要做好爭議處理。由于之前地籍管理工作滯后，宅基地界線不清、使用權存在爭議等情況普遍存在。在做好農村房屋權屬登記過程中，應當及時處理好這類爭議。對宅基地使用權有爭議的，應當按照法律政策規定，由當事人先自行協商，對于無法通過協商解決的，政府相關部門可以介入調解，或者當事人雙方可以通過訴訟的途徑來解決。三要保證農村土地房屋權屬登記發證工作的質量。應明確各工作環節的崗位職責，確保工作準確無誤。同時，要及時發現權屬登記發證過程中的問題，不斷完善政策。

4.3加強農村房屋抵押貸款風險管理，提升農村金融機構的積極性

信貸風險管理是農村金融機構風險管理工作的重點。健全的信貸風險管理機制有利于提升農村金融機構的盈利能力，降低農村金融機構自身的信用風險，從而實現良性發展。因此，要提升廈門市農村金融機構參與的積極性，應當加強農村房屋抵押貸款的風險管理，主要應做好以下四個方面工作。第一，建立農戶信用評價體系。全面收集農戶信用信息，并整理錄入電子網絡系統，構建農戶信用信息共享平臺，為農村金融機構辦理農村房屋抵押貸款提供查詢服務。第二，嚴格監督抵押貸款的用途。如果農戶申請的房屋抵押貸款，用途不符合《暫行辦法》規定的，一律不予以審批。第三，充分發揮政府的作用。由市、區兩級政府財政在設立農村房屋抵押融資風險補償專項資金時，要提高補償比例。當出現農村房屋抵押貸款到期無法清償債務時，給予經濟補償的比例可以高于50%。第四，建立農村房屋抵押貸款保險制度，由銀行與保險公司建立保險關系，當債務人不能到期償還債務時，由保險公司向銀行賠付損失。

4.4建立健全農村房屋抵押貸款配套制度，促進農村房屋抵押貸款健康發展

一是要建立農村房屋價格評估機構。農村房屋價格評估主要是運用科學的評估方法，通過實地勘查，全面收集農村房屋信息，對房屋的價值或價格進行科學的估計。它是農村房屋市場交易機制的重要內容，有助于形成交易雙方都能接受的價格，避免出現交易價格欺詐的情況，是交易雙方權益的重要保障。因此，可由廈門市土地資源與房地產管理局牽頭，成立專門的農村房屋價格評估機構，配備專業的農村房屋價格評估人員，專門從事農村房屋價格評估，確保農村房屋價格評估的公平性和準確性。二是健全農村社會保障體系。市、區兩級財政要進一步加大對農村社會保障的投入，提高農村社會養老保險、新型農村合作醫療及農村最低生活保障給付水平。擴大社會保障性住房的覆蓋范圍，將農村居民納入全市保障性住房的對象，解決農村居民的后顧之憂，為農村房屋抵押貸款創造良好的外部環境條件。

參考文獻：

[1] 許經勇.農村市場化程度低是加劇城鄉收入差距擴大的重要原因[J].經濟縱橫，2009(9)：83-85.

[2] 馬永強.中國農戶融資現狀與民間借貸偏好分析——來自全國農戶借貸調查問卷[J].經濟學家，2011(6)：28-37.

[3] 廈門市人民政府公報.廈門市人民政府辦公廳轉發市金融辦等部門關于廈門市農村房屋抵押融資試點工作總體方案和廈門市農村房屋抵押融資管理暫行辦法的通知[EB/OL].(2013-08-15).http://govinfo.nlc.gov.cn/search/checkurl.jsp.

[4] 趙錦飛.廈門農房抵押融資，為何叫好不叫座[N].福建日報，2014-06-01(2).

[5] 科斯，阿爾欽，諾斯.財產權利與制度變遷[M].劉守英等，譯.上海：上海人民出版社，1994.

[6] 袁慶明.新制度經濟教程[M].北京：中國發展出版社，2011.

[7] 中國社會科學網.劉守英：中國土地制度改革的邏輯與出路[EB/OL].(2014-05-21).http：//www.cssn.cn/shx/shx_bjtj/201405/t20140521_1179588.shtml.

Development Strategies of Rural Housing Mortgage Loans ——A Case of Xiamen City

LIN Shao-zhen,ZHENG Jiao-jiao

(Jinshan College,Fujian Agriculture and Forestry University,Fuzhou,Fujian 350002,China)

Abstract:By taking the pilot rural housing mortgage loans in Xiamen as examples,the existing problems of rural housing mortgage loans at present were pointed out based on analyzing the motivation of the pilot rural housing mortgage loans in Xiamen.The countermeasures were put forward including reforming the legal system of rural land and clarifying property rights,speeding up the registration and certification of rural land and housing ownership,strengthening the risk management of rural housing mortgage loans,establishing and perfecting supporting systems of rural housing mortgage loans and so on,thus to promote the healthy development of rural housing mortgage loans.

Key words:Xiamen;rural area;mortgage loan;housing

收稿日期：2015-10-22

作者簡介：林紹珍(1981-)，男，講師，博士，研究方向：人力資源管理，制度創新與可持續發展.E-mail：68863886@qq.com

基金項目：國家軟科學研究計劃(2012GXS4D087)；福建省科技廳軟科學項目(2012R0035)；2015年福建省大學生創新訓練項目(201514046015)

doi:10.16006/j.cnki.twnt.2016.02.012

中圖分類號：F301

文獻標志碼：A

文章編號：1637-5617(2016)02-0052-05