論科研事業單位內部控制體系建設

楊國化

（安徽省社會科學院財務處，合肥　230051）

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論科研事業單位內部控制體系建設

楊國化

（安徽省社會科學院財務處，合肥230051）

摘要：科研事業單位肩負著為國家的科研事業貢獻成果的使命，其內部控制的質量關系到單位內部管理的科學與否，也關系到國家科學事業的發展。為發展科學事業，我國政府對科研事業單位投入了大量的財政預算資金，科研事業單位需要統籌工作，完善資金的使用，完成國家賦予的使命。我國的科研事業單位在內部控制上存在著大部分事業單位都存在的共性問題。文章分析了科研事業單位內部控制中存在的問題，對解決這些問題提出相應對策，以期建立科學合理的內部控制體系。

關鍵詞：科研；事業單位；內部控制；體系建設

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科研事業單位的職責是從事科學研究和應用技術開發，其經營不以盈利為目的，因此，享受國家的財政撥款和補貼。科研事業單位財務管理目標區別于普通企業，其內部控制在符合財政部制定的《行政事業單位內部控制規范》的同時，也要結合自身的特點。

然而，在現實工作中，內部控制手段難以把握。一是管得太緊，顯然不利于工作的推進和科學事業發展。比如科研項目經費的使用，要求科研人員不能拿勞務費或者拿很小比例的勞務費；所有支出明細都要在規定范圍內，由項目負責人先期預算才能開支；費用支付形式、支付額度、支付時間都要按規定執行，科研人員難以自主；杜絕支付就餐費、嚴格控制會議費等條條框框，束縛了科研人員手腳，挫傷了科研人員工作積極性。2016年1月8日，李克強總理在國家科學技術獎勵大會上說：“要加快改革科研項目管理機制，砍掉繁文縟節，讓科技人員把更多精力用到研究上。”由此來看，內控措施要適當寬松。二是管得太松，也會出現經費被擠占、浪費，財產設備被侵吞等貪污、腐敗行為。類似假發票報銷、假合同套取財政資金、不合理合規的支出等事件，在科研事業單位時有發生。

在管理方面，區別于一般的企業和事業單位，科研事業單位內部控制環境較為寬松。科研事業單位執行的是負責人責任制，全權負責單位的監管工作。不必依照企業的標準而設立董事會、監事會等機構，單位的內部控制審計也不如企業嚴謹。相對寬松的內部控制，會導致科研事業單位在處理國家財政撥款時的隨意性，不利于杜絕腐敗、貪污現象。科研事業單位要承擔起為國家貢獻科研成果的使命，必須對其內部控制制度進行調整。另外，在單位內部控制的目標上，科研事業單位的目標是研發出更多的成果，不在于控制成本、擴大利潤。在收入和支出上，要做到收支的平衡，而不去更多考慮資金的使用效率。這種較低的內部控制目標會使科研事業單位固步自封，缺乏創新動力，不利于科研事業單位的長久發展。科研事業單位的一把手負責制，使單位的全部責任都落在負責人的身上，一些部門科室的負責人在單位的管理上作為較少，對單位內部控制的制度建設及監督參與較少。有的單位在人員配置上有限，很多部門間的人員存在著重復，未單獨設立內審部門或無專職人員，內部控制的審計人員沒有做到與其他部門人員回避，對內部控制工作的審計結果缺乏客觀性。

一、科研事業單位內部控制存在的問題

1．意識淡薄

大部分科研事業單位的人員，特別是單位的領導，內部控制的意識不強。在科研事業單位的日常管理上，領導人員往往更側重于科研項目的完成和行政管理事務的處理，而忽略了內部控制工作的開展。單位內部沒有將內部控制樹立到一個較高的位置，不能在內部控制的指導下開展工作。我國的行政事業單位普遍采用國庫集中支付的資金支付手段，在一定程度上可以防范支付風險，這會使科研事業單位的領導產生惰性，認為內部控制可有可無。領導沒有主動意識到對內部控制的輕視會使事業單位內部缺乏內部控制的氛圍，各部門開展工作缺乏約束。

在對內部控制的意義和作用方面，大部分科研事業單位內部是存在偏差的，人員缺乏對內部控制的重視。科研事業單位的負責人很少能樹立其自身在內部控制工作中第一責任主體意識。一些單位負責人缺乏內部控制理念，內控意識淡薄，只看重眼前利益。在對日常工作進行規劃時，以爭取財政項目資金為第一要務，忽視了對內部的管理。科研事業單位在財務報告的編制上沒有給予充分認識，致使財務會計報告缺乏真實性。

2.制度不全

科研事業單位對內部控制在監管和執行上缺乏行之有效的制度，在內部控制的執行上缺乏依據。有的單位沒有依照規定設立內部控制審計部門，或雖設立了審計部門，但審計部門與財務部門存在重合現象，不能做到完全獨立。審計部門對財務部門工作的審計工作落實不到位，財務部門只對單位負責人負責，并未遵照內部控制的有關要求去做。對財務部門在日常工作中的疏忽，審計部門不能及時發現并責令改正。另外，科研事業單位審計部門的工作還停留在對資金往來的監督上，只保證單位內部的資金使用合法，但忽視了對資金使用效率的控制。單位內部缺乏將有限資金創造更多效益的意識，不利于提升科研事業單位的影響力和競爭力。

目前許多科研事業單位沒有根據實際情況和業務特點制定符合自身管理要求的內部控制制度。從外部大環境來看，我國內部控制起步較晚，有關的法律法規體系還不夠完善。而且，我國行政事業單位機構龐大，各單位內部控制重點業務存在偏差，無法形成統一的內部控制機制。從科研事業單位內部來說，受機構設置、編制管理、經費不足等因素的局限，許多基層科研事業單位雖然已經建立內部控制機構，但大多數沒有很好地發揮作用。即使存在一些較好的基層單位建立的內部控制機構，能夠按管理者的要求做好相應的內部審計工作，但是仍然存在對所有部門的經營活動不能進行獨立和系統的檢查和評價等問題，不能為單位內部的管理決策提供建議和支持。

3.管理弱化

科研事業單位在單位的財務管理和日常經營管理上，普遍是根據上級主管部門或財政部門的相關規定而開展工作。各級部門的規定都是普適性的，比較粗線條的，缺乏針對各單位具體情況的細則。在各單位的具體落實上，規定較為寬松且有較大的隨意空間，進而會導致人為因素影響單位的經營。在人員崗位的設置上，事業單位在招錄人員時并未完全滿足單位對人才類型的需求，也會導致部分崗位的人員不能勝任本崗位的工作，人員的綜合素質偏低。在崗位設置上也不能完全依照內部控制的要求，做到不相容崗位的回避。有的人員同時兼任了單位的財務管理工作和內部控制審計工作，形成了自己管自己的局面，使審計喪失了職能。部分單位并沒有落實國家要求的輪崗制度，有的人員在一個崗位上工作時間超過了限制，致使單位的某項工作長期由一人或一部分人管理，不利于及時發現管理上的漏洞并進行改正。在工作流程的設置上，不能針對各項工作的實際情況設計完整的流程，并以此來設計審批制度。部分單位出現越權審批現象，缺乏相互監督。另外，科研事業單位的內部管理制度不健全，基本的會計制度不規范，部分科研事業單位存在會計數據失真現象。

4.人才缺乏

我國的科研事業單位缺乏優秀的管理人才和技術人才，受事業單位發展前景和薪資待遇的限制，優秀的人才往往不把科研事業單位作為就業的選擇。隨著科學技術的迅速發展，能夠迅速掌握新技術的人才是保障科研事業單位開展工作的基本要求，而大部分科研事業單位的人員年齡偏高，缺乏學習動力。在人才管理方面，單位內部缺乏科學的考評機制，不能為人員提供合理的晉升機制，阻礙了人才的職業發展。沒有良好的升職空間，導致科研事業單位的人才對工作缺乏動力。對日常工作中遇到的問題得過且過，不利于科研事業單位的長久發展，也不利于我國科技事業的進步。

在人員能力方面，科研事業單位的人員一般以省為單位統一選拔招聘，選拔方式和標準單一，不能做到供求一致，導致科研事業單位缺乏專業的內部控制人員和審計人員。科研事業單位的內部控制工作，要求內部控制人員在了解單位具體工作實質的基礎上，熟悉掌握并能熟練運用財務、審計知識。但目前，我國的科研事業單位會計核算相對簡單，財務、審計人員水平一般，普遍缺少較高的業務素質。同時，人員缺乏實戰經驗，對于很多突發性的復雜的工作不能妥善解決。人員素質有限，導致科研事業單位不能很好地執行內部控制制度。

部分科研事業單位設立的內部控制機構以及審計人員由上級委派，他們在行政關系上仍隸屬于上級領導，沒有符合獨立性的基本要求。單位內部的審計工作由領導指揮完成，沒有做到監督和制衡，失去了效力。在工作狀態方面，科研事業單位人員部分存在懶散現象。工作狀態的懶散會直接影響內部控制審計質量，內部控制工作缺乏主動性。另外，部分員工不鉆研業務，對本部門的政策法規了解不透徹，經常出現說外行話、辦出格事的現象，在內部控制工作上無法依照政策法規的規定而執行相應的辦法。

5.溝通不暢

科研事業單位的部門之間缺乏良好的溝通，部門“各自為政”的現象突出。一些部門的領導在日常工作的處理上，只求不出錯、不違規；只顧及本部門的利益獲得，而不能為單位的長遠發展考慮；在制定內部控制各項指標及指標權重時不能做到科學完整，也不能滿足各部門的要求。各部門工作未建立信息化流程，對檔案資料的管理不能方便各部門查閱，不利于實時監督。

二、科研事業單位內部控制突出問題的深層成因

我國科研事業單位內部控制存在諸多突出問題，既有主觀原因又有客觀原因，歸納起來主要有以下幾個方面：一是法律法規建設嚴重滯后。目前沒有完整、具體的科研事業單位內部控制法規。我國行政事業單位內部控制起步較晚，2012年，國家層面才出臺一個行政事業單位內部控制試行規定，并且也沒有強制執行，只是散見于地方和部門的內部規章制度中，效力層次低，影響行政事業單位內部控制的全面有效開展。科研事業單位內部控制法律法規建設的滯后，給全面推進內部控制帶來諸多難題。二是普遍注重直接風險而忽視間接風險。當前，人們普遍認為，單位的主要風險是財務風險和廉政風險，如果財務運轉良好，廉政建設做得好，就不會出現大的問題。其實不然，大問題的出現，就在于日常工作管理松懈，制度建設形成不了體系，相互制約不嚴謹、不到位所導致。很多單位和個人，只著眼于當前，不注重未來；只著眼于自我，不關注全局。把原有的幾個專門制度，看作健全的制度體系，把內部控制體系建設單純理解為：修訂、健全現有的規章制度。三是缺乏現代化手段。“辦公無紙化、管理信息化”是時代的要求。目前，很多單位雖然能做到管理上信息系統化，但是由于慣性問題，推行很慢。所以現行的管理機制效率低，不科學，管理上的相互制約是隨著人的意志而主動的、人為的，沒有達到被動牽制、必須牽制和絕對牽制。現代化——信息化管理手段可以達到快速、高效，主動牽制和被動牽制并舉。

三、科研事業單位內部控制體系建設

針對我國科研事業單位財務管理特點和內控制度建設所面臨的問題，應從系統全局的角度，加強科研事業單位內部控制體系建設。

1.強化內部控制意識

根本解決我國科研事業單位內部控制設計中出現的問題，首先要從改變意識入手。要在全國范圍內開展對科研事業單位的整治，召開專項的動員會議，開展培訓和宣傳工作，并且形成長效機制。科研事業單位要由一把手帶頭加強內部控制意識，提高憂患意識，在單位內部構建內部控制環境。加強對科研事業單位一把手的業務培訓和經驗交流，讓單位的負責人可以對內部控制工作的重要性有全面了解。內部控制的建設要落到實處，不能流于形式。要實現開展對單位人員的培訓工作，培訓可以分批分期進行，做到全員的參與。內部控制部門間要分工明確，責任落實到每個責任人。由單位黨組組織召開內部控制動員會議，啟動內部控制工作。建立內部控制領導小組，負責內部控制制度和相關指標的制定。在形成內部控制制度后，迅速分配人員從事內部控制崗位工作。加強對內部控制工作的宣傳和普及，要將制定好的內部控制制度印制成宣傳冊，分發給單位人員。保證人人參與，各司其職，將內部控制工作常態化，成為日常工作的主流。科研事業單位要意識到其特殊性，定期對內部控制制度進行革新，要跟上科學進步的變化，不斷、適時調整單位管理方案。將內部控制與單位的績效管理掛鉤，強化內部控制的重要性。在日常工作中，要開展科研事業單位內部人員的頭腦風暴，對具體的業務工作廣泛征求各方意見，讓每個人都參與到內部控制管理中來，提高全員參與性。科研事業單位要定期定時將本單位的內部控制審計結果向全體人員公布，接受群眾的監督。

2.完善會計工作

科研事業單位要完善單位內部的會計基礎工作，保障內部控制工作的順利進行。會計工作是單位財務管理的基礎，科研事業單位要從源頭抓起，加強會計基礎工作的管理。在會計工作人員的配置上要嚴格依照會計法的要求，保證會計從業人員具備從業資格。會計主管人員要具備會計師的資格和5年以上會計從業經驗。對日常的記賬、結賬等明確方式方法，按照事業單位會計準則的規定，保證每一筆經濟業務都附帶相應的會計原始憑證。憑證是記賬的依據，科研事業單位要加強對原始憑證的審核、記賬管理，保證原始憑證真實有效，能夠反映經營活動。加強對單位內部各項費用報銷的管理，制定嚴格的審批制度，科研事業單位在報銷審核上要嚴格制定審批標準，保證每一筆經濟業務的流出都經過規定審批程序，杜絕違規報銷和利用公款報銷私人開支。報銷憑證必須經過分管領導的簽字，報銷額度和報銷內容要在部門預算之內。加強信息披露，對單位內各項預算情況向公眾公開，接受群眾監督。告知群眾上訪的渠道和方法，讓群眾參與到單位內部的管理中。完善科研事業單位的會計檔案管理，檔案的保存要符合《會計法》的年限要求和裝訂標準，保證單位會計信息的完整，方便各部門的檢查。不能隨意擅自銷毀會計檔案資料，也不能任意修改資料。檔案要由專人管理，調取檔案要經過相關部門領導的批準。

3.制定內部控制制度

科研事業單位應結合最新的內部控制規范，建立本單位的內部控制制度。建立合理的審批制度和授權制度，形成互相監督和牽制的管理模式。以“一把手”為核心，帶領各級領導和全體人員參與內部控制，形成聯動機制。完善內部控制流程，對內部控制的風險進行預估。根據風險點來開展單位的預算編制工作和固定資產、債權債務的管理工作。對固定資產的購置、使用、修理、報廢都要制定嚴格的標準，保證各部門堅決執行。對重大的債權、債務要單獨記賬，定期復核，控制壞賬比例。嚴格制定單位的各項費用報銷制度，杜絕公款吃喝等腐敗現象。加強預算管理，保證年度預算可以高質量實現。

必須構建內外結合的全方位的監督考核機制，打造高效的內部控制系統，以確保內部控制活動得到有效執行。

（1）將控制前移：人們普遍認為的傳統意義上的審計工作應該是在事后進行，一般是在一個會計年度終了之后，由審計人員對單位的財務會計報告內容進行審核。但科研事業單位的控制審計工作必須貫穿單位整體工作的事前、事中和事后。事前審計做到未雨綢繆，有助于預見每一個決策的風險，針對風險點進行及時防范；事中審計有利于隨時發現問題、解決問題；事后審計是總結回顧的過程，為以后決策提供經驗教訓，缺一不可。科研事業單位要將控制審計工作前移，不能完全依賴事后的審計。

（2）微觀審計與宏觀審計結合：科研事業單位的內部控制審計要遵從國家法律法規的硬性要求，同時要結合本單位自身管理特點。在大框架上保持與國家宏觀規定的一致性，但對于具體的政策法規，不能生搬硬套，要因地制宜靈活掌握，注重單位內部微觀審計。審計工作應該涵蓋單位內部所有工作范圍，不能留下管理的盲區和審計的漏洞。

（3）建立監督機制：單位內部控制審計機構的成員應符合回避制度，保證不相容崗位之間人員的獨立性。科研事業單位的內部控制部門人員，不能由單位財務人員兼任。另外，單位內部控制審計人員必須保證在權力上的獨立性，內部控制部門和部門人員不隸屬于某個部門、某個領導，不能以任何領導的意志為工作宗旨。科研事業單位要建立規范審計流程，建立決策審批制度，規范各類審批制度的簽字制度，實現工作流程的痕跡化。細化工作分工，具體事項落實到責任人，出現問題能夠及時找到根源。做好崗位和職能的輪換，定期開展不相容系統間的交叉審計，避免由部分人長期擔任某項工作，發現彼此在審計工作中的不足，互相吸取成功經驗。將內部審計工作制定為單位績效考核的一部分，績效與待遇掛鉤。績效考核是科研事業單位人員比較重視且能夠嚴肅對待的一項考核機制，將內部審計工作納入績效考核是基層單位提升意識的有效手段。

（4）完善信息化平臺：科研事業單位需要借助信息化平臺將內部控制工作和相應措施信息化、數據化。首先，科研事業單位要選擇一個適合本單位工作實際的管理軟件，保證與內部控制工作的有效結合。其次是要與專業的軟件咨詢維護機構進行合作，讓軟件的操作更加直觀易懂，使內部控制人員可以輕松操作。最后，要加強對軟件操作的培訓，讓軟件的功能落到實處。信息平臺要有專人進行維護，保證平臺日常使用的暢通，同時做到對數據信息的加密。

4.加強人才培養

科研事業單位要加強人才的培養。定期組織單位的內部控制人員參與培訓，學習最新的內部控制方法手段。在人才的錄入上，采取錄用和聘用結合的方法，從社會上聘用較高水平的內部控制審計人員。第三方人員的加入可以保證科研事業單位在內部控制工作上的客觀性。在單位內部建立績效考核制，加強崗位管理。將績效評價結果與人員的薪資待遇、升職等方面建立聯系，調動人員提高內部控制水平的積極性。對人員進行定期的考核、考評，根據不同人員的崗位、權限等設定不同的考評指標。將不合格的人員予以更換和撤職，保證內部控制人員的整體水平。執行崗位輪換制度，杜絕由一人長期擔任一個崗位工作的情況。崗位設置要符合回避制度，不相容崗位間的人員不能夠重合，保證崗位間的獨立性。

由于科研事業單位大多內部控制方面的基礎薄弱，需要大力提高工作人員的素質，特別是要專門培養內部控制方面的人才。打破編制等外部條件的約束，科研事業單位需要從多方面進行改進：

（1）完善科研事業單位人員結構：根據需求錄用專業的審計人員，不僅僅依賴統一選拔一種渠道。可采取聘用制，根據單位實際，從專門的中介機構聘請專業人才，或從外部聘請專業咨詢人員。

（2）加強業務培訓：科研事業單位要加強對年輕干部隊伍的建設，定期組織人員參與業務培訓，保證他們及時了解最新的會計、審計方法，杜絕說外行話、辦出格事的現象。同時，科研事業單位的會計、審計人員也要加強自我教育、自我激勵，培養自身學習業務的能力，使自己更好更快地投入到不斷變化的內部控制環境中去。

5.加強信息溝通

加強部門間的信息溝通，使內部控制的制度指標可以適用于單位的各部門。科研事業單位應在年度初期召開部門領導會議，商討本年度內部控制指標調整方案，溝通各部門年度重大工作情況，對單位整體工作進行預測。在各部門抽調代表人員，組成內部控制協調小組，負責傳達內部工作部署。代表人員同時要為部門的內部控制落實情況負責。在日常工作中要暢通信息交流渠道，完善單位信息化建設。建立綜合信息平臺，要求各部門按時上報一定期間的工作數據，便于內部控制部門調取數據，對各部門工作進行評價打分。內部控制部門應主動牽頭與單位各部們進行溝通，了解部門工作情況，摸清單位整體脈路，方便為每項工作賦予權重。同時，要加強與財政、稅務、工商等部門的溝通，保證取得最新的財政信息以及政策的調整，并以此來指導以后的內部控制工作。

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（責任編輯秋妍）

中圖分類號：D923.4

文獻標志碼：A

文章編號：1001-862X（2016）04-0062-005

作者簡介：楊國化（1956—），安徽宿州人，安徽省社會科學院財務處，主要研究方向：財務管理。