政府道路保潔外包的問題及對(duì)策建議
——以煙臺(tái)市A道路為例

張文鈺，徐梅煥，滕璐陽

（中國農(nóng)業(yè)大學(xué)煙臺(tái)研究院，山東 煙臺(tái) 264670）

?

政府道路保潔外包的問題及對(duì)策建議
——以煙臺(tái)市A道路為例

張文鈺，徐梅煥，滕璐陽

（中國農(nóng)業(yè)大學(xué)煙臺(tái)研究院，山東 煙臺(tái) 264670）

［摘 要］近年來，伴隨著市場化進(jìn)程，政府逐漸將道路保潔外包給物業(yè)公司進(jìn)行管理。一方面，市場化的運(yùn)營模式提高了保潔效率，政府由花錢養(yǎng)人轉(zhuǎn)變?yōu)榛ㄥX買服務(wù)；另一方面，道路保潔的外包還存在著無法保障臨時(shí)環(huán)衛(wèi)工人的合法權(quán)益、物業(yè)公司生存壓力大、政府經(jīng)費(fèi)投入不足等問題。本文以煙臺(tái)市A道路為例，來分析道路保潔外包中存在的問題，并嘗試性提出對(duì)策建議，以期通過政府加快立法、加強(qiáng)監(jiān)督、調(diào)整招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和引入第三方評(píng)估機(jī)制來解決道路保潔外包中存在的問題。

［關(guān)鍵詞］政府；道路保潔；服務(wù)外包；煙臺(tái)市

政府將道路保潔進(jìn)行外包，是將服務(wù)項(xiàng)目以合同的形式外包給私營企業(yè)，其本質(zhì)是政府將競爭和市場化運(yùn)作模式引入公共服務(wù)領(lǐng)域。道路保潔服務(wù)作為一種公共物品，具有共享性、整體性和多樣性的特點(diǎn)，主要依靠政府提供。從政府統(tǒng)管的模式轉(zhuǎn)向市場運(yùn)作的外包模式，政府擔(dān)任招標(biāo)、監(jiān)督的角色，企業(yè)則按照一定的標(biāo)準(zhǔn)提供具體服務(wù)，其優(yōu)點(diǎn)是能夠引入市場競爭機(jī)制，提高公共物品提供的效率。

從2011年開始，煙臺(tái)市開始逐步引入道路外包的市場化運(yùn)營模式，通過劃分路段、公開招標(biāo)的方式將以往花錢養(yǎng)人變?yōu)榛ㄥX買服務(wù)。改革前，政府進(jìn)行保潔自行檢查，效率較低，而外包后，環(huán)衛(wèi)部門從既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”的雙重角色中解放出來，把主要精力放在建立監(jiān)管機(jī)制上，真正發(fā)揮了管理職能。同時(shí)，外包下，物業(yè)公司設(shè)有健全的管理機(jī)構(gòu)，以制度管人，對(duì)道路保潔進(jìn)行精細(xì)化管理，提高了保潔人員的工作積極性和工作效率。到2015年，市區(qū)六區(qū)主次道路保潔面積3 060萬平方米，市場化運(yùn)作率達(dá)到100%，形成了市場化運(yùn)作、專業(yè)化檢查的政企分工的運(yùn)作模式。

1　A道路的保潔外包現(xiàn)狀

A道路是煙臺(tái)市某商業(yè)區(qū)的主干街道，全長約680米，有200余家商鋪，商鋪規(guī)模較小，但種類各異，主要以餐飲和服飾為主。據(jù)統(tǒng)計(jì)，每日來往于A道路的流動(dòng)人口數(shù)以萬計(jì)，到了節(jié)假日，這個(gè)數(shù)字更攀升至5萬～6萬。A道路的繁華之景有目共睹，但其環(huán)境衛(wèi)生狀況卻不容樂觀。由于人流量大、商家多，隨之而來的垃圾、噪音等問題成為困擾管理者的難題。為了維護(hù)與保持道路環(huán)境，提高保潔效率，2013年區(qū)政府通過招標(biāo)的方式將A道路的清掃保潔外包給物業(yè)管理。物業(yè)公司承包了部分道路清掃保潔和日產(chǎn)生活垃圾人力收集、清運(yùn)工作，同時(shí)負(fù)責(zé)發(fā)放環(huán)衛(wèi)工人工資，而工人的編制依然由區(qū)環(huán)衛(wèi)部門管理。目前，A道路共有4名環(huán)衛(wèi)工，2男2女，年齡均在50歲以上，工作時(shí)間為早上5點(diǎn)至11點(diǎn)，下午12點(diǎn)至6點(diǎn)。A道路的行人和商家每日產(chǎn)生的大量垃圾都有4名清潔工負(fù)責(zé)清掃，工作量很大。物業(yè)公司承包片區(qū)的保潔效果由政府監(jiān)督，清潔工的工作由物業(yè)公司監(jiān)督。區(qū)環(huán)衛(wèi)部門成立4個(gè)考核組，按照分組包片的職責(zé)分工，對(duì)分管區(qū)片的道路保潔情況進(jìn)行巡查考核，考核組每半個(gè)月輪換一次考核區(qū)片，確保道路保潔考核效果。環(huán)衛(wèi)部門每月組織各物業(yè)公司集中檢查3次，采取隨機(jī)抽取各公司1條道路，步行1 000米檢查的方式，實(shí)時(shí)掌握各區(qū)片道路清掃保潔狀況，并且根據(jù)考核評(píng)分情況按月向各公司撥付道路保潔經(jīng)費(fèi)，不符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的，按規(guī)定扣除其保潔經(jīng)費(fèi)。同時(shí)，物業(yè)公司也會(huì)不定期排除巡邏人員對(duì)道路保潔情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，如果多次檢查不合格，物業(yè)公司會(huì)扣掉工人的部門工資以示懲罰。整體而言，自從A道路的保潔實(shí)行外包后，街道整體環(huán)境衛(wèi)生得到一定改善。

2　道路保潔外包中存在的問題

2.1無法保障臨時(shí)環(huán)衛(wèi)工的合法權(quán)益

物業(yè)公司接管道路保潔服務(wù)后，雖然略提高了工人工資，但勞務(wù)壓力卻明顯加重，采訪中環(huán)衛(wèi)工人表示，工資比以前提高了200～300元，但是工作量大大增加了，工作時(shí)間延長，但工人的福利待遇卻沒有增加，有環(huán)衛(wèi)工人表示高溫費(fèi)每月僅80元，冬天沒有烤火費(fèi)，并且物業(yè)公司并不給臨時(shí)工辦理社會(huì)保險(xiǎn)。此外，物業(yè)公司為了保證清掃質(zhì)量，制定了嚴(yán)苛的管理制度，工人每月有浮動(dòng)性工資，即便工作途中上個(gè)廁所，只要被巡視人員看到，都會(huì)被扣工資。在走訪和研究中筆者發(fā)現(xiàn)，在這種市場化外包機(jī)制中，物業(yè)公司一味追求利潤，不斷壓低勞動(dòng)成本，在一定程度上侵害了工人的合法權(quán)益。

2.2 物業(yè)公司生存同樣面臨壓力

近年來隨著最低工資標(biāo)準(zhǔn)的上調(diào)和物價(jià)上漲，物業(yè)公司經(jīng)營成本也持續(xù)增加，生存同樣面臨壓力。雖然物業(yè)公司以最低工資標(biāo)準(zhǔn)為工人發(fā)放工資，但道路清掃主要依靠人力，依然面臨用人成本高，管理費(fèi)用多的問題。當(dāng)前城市最低工資標(biāo)準(zhǔn)不斷上調(diào)，但政府沒有追加這部分經(jīng)費(fèi)，使物業(yè)公司利潤不斷縮水。走訪中，一位不方便透露姓名的業(yè)內(nèi)人士透露，保潔企業(yè)為了中標(biāo)，不得不降低成本，而又為了節(jié)省成本，只能加大環(huán)衛(wèi)工勞動(dòng)量和工作時(shí)間，工資補(bǔ)貼又發(fā)不出來，工人們自然會(huì)有不滿，也面臨招工難的問題。

同時(shí)，近年來環(huán)衛(wèi)工人事故不斷增加，大大增加了清掃保潔人員的作業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。本市每年因工受傷的清掃保潔人員在20人左右，環(huán)衛(wèi)工人傷亡的相關(guān)報(bào)道不斷出現(xiàn)在公眾視野內(nèi)，并且還有持續(xù)增加的趨勢。再者，環(huán)衛(wèi)工人年齡偏大，工作中發(fā)生工傷事故概率較高，物業(yè)公司不得不增加意外保險(xiǎn)。這都無形中增加了企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)成本，如環(huán)衛(wèi)工人在工作中發(fā)生較大的工傷或工亡事故，那么物業(yè)公司不僅要負(fù)責(zé)賠償，還要承擔(dān)后續(xù)醫(yī)療、生活上的費(fèi)用，這都有可能使物業(yè)公司本期工作無法獲得利潤甚至虧本。

2.3政府環(huán)衛(wèi)經(jīng)費(fèi)的投入、分配不合理

政府環(huán)衛(wèi)經(jīng)費(fèi)安排存在不合理現(xiàn)象，政府希望通過低成本買高服務(wù)，由于信息不對(duì)稱的存在，逆向選擇必然存在。同時(shí)，現(xiàn)階段清掃劃撥和工人工資計(jì)算主要以面積來衡量，卻沒有充分考慮到人流量、沿街店面和垃圾產(chǎn)生量等一些因素，因此許多街道存在經(jīng)費(fèi)不足的壓力，那么就必然存在物業(yè)公司降低管理成本，縮減環(huán)衛(wèi)工人人數(shù)，降低待遇，導(dǎo)致環(huán)衛(wèi)工人工作量大而工資沒有明顯差別的問題，最終降低服務(wù)質(zhì)量。目前，這種不科學(xué)的環(huán)衛(wèi)經(jīng)費(fèi)分配機(jī)制和明顯欠缺的投入，都不利于市場化的推進(jìn)和高質(zhì)量服務(wù)的取得。

3　道路保潔外包的對(duì)策建議

3.1政府出臺(tái)相關(guān)規(guī)定、條例并監(jiān)督實(shí)施，保障環(huán)衛(wèi)工人合法權(quán)益

政府應(yīng)出臺(tái)強(qiáng)制物業(yè)為臨時(shí)環(huán)衛(wèi)工人繳納醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障的相關(guān)規(guī)定，并監(jiān)督企業(yè)落實(shí)，例如:將規(guī)定寫入合同中，來保證環(huán)衛(wèi)工人的合法權(quán)益，同時(shí)，監(jiān)督物業(yè)給環(huán)衛(wèi)工人發(fā)放高溫補(bǔ)貼，保證烤火費(fèi)、輪休日等福利的落實(shí)，如果物業(yè)沒有執(zhí)行相關(guān)規(guī)定，核實(shí)后立即解除委托合同。此外，還要強(qiáng)制物業(yè)公司根據(jù)不斷更新的最低生活標(biāo)準(zhǔn)，不斷調(diào)整臨時(shí)工人工資，而臨時(shí)工人工資不得與最低工資完全等同，由政府制定工人工資高出最低工資標(biāo)準(zhǔn)的合理比例，來保障環(huán)衛(wèi)工人尤其是臨時(shí)工的合法權(quán)益。

3.2政府調(diào)整招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，以社會(huì)效益為先

政府采用外包模式提供公共服務(wù)，首先應(yīng)該考慮的是社會(huì)公益性而非經(jīng)濟(jì)效益。在關(guān)于成本計(jì)算大量研究基礎(chǔ)上可以看出，政府采取外包模式，并不會(huì)節(jié)約資金。但企業(yè)的目的主要是逐利，獲取經(jīng)濟(jì)效益，首先要考慮利潤問題，然后才是承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。由此，政府不能僅僅以競標(biāo)公司提供的低成本來選擇物業(yè)公司，政府必須為購買服務(wù)的成本制定一套科學(xué)合理的衡量標(biāo)準(zhǔn)。合理的投入，以保證服務(wù)質(zhì)量和保護(hù)環(huán)衛(wèi)工人合法權(quán)益為先。政府首先要對(duì)物業(yè)擬付出的成本進(jìn)行科學(xué)合理的評(píng)估，其中包括工人工資、工人福利費(fèi)用、設(shè)施材料的購買以及物業(yè)利潤等。不僅要選擇“價(jià)廉”的物業(yè)公司，更重要的是“物美”，能在合理利用資金基礎(chǔ)上，保證工人權(quán)益，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，使社會(huì)效益最大化。

3.3引入第三方評(píng)估機(jī)制，促進(jìn)政府經(jīng)費(fèi)投入的合理化

為保證政府經(jīng)費(fèi)投入的合理化，避免出現(xiàn)物業(yè)為獲取利潤壓榨工人的問題，必須清楚掌握不同街道的環(huán)衛(wèi)成本，包括道路面積、人流量、垃圾日產(chǎn)生量等關(guān)鍵因素。為保證政府測量結(jié)果的科學(xué)性與公正性，可以通過引入第三方評(píng)估機(jī)制，利用專業(yè)的評(píng)估方法，對(duì)不同街道的清掃任務(wù)進(jìn)行細(xì)致評(píng)估，以算出合理成本，作為政府招標(biāo)和經(jīng)費(fèi)投入的參考標(biāo)準(zhǔn)，以此促進(jìn)政府經(jīng)費(fèi)投入的合理化，既避免了政府的尋租行為，貪污腐敗，又使物業(yè)能夠擁有充足經(jīng)費(fèi)并合理分配，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

主要參考文獻(xiàn)

［1］雷曉康，秦占欣.試論政府利用市場提供公共物品的理論基礎(chǔ)［J］.延安大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2003（2）.

［2］錢云霄.道路清掃保潔作業(yè)市場化的實(shí)踐與思考［J］.時(shí)代金融，2015（15）.

［3］鄭清.杭州城市道路保潔分類管理調(diào)研［J］.現(xiàn)代城市，2008（4）.

［4］劉波，崔鵬鵬，趙云云.公共服務(wù)外包決策的影響因素研究［J］.公共管理學(xué)報(bào)，2010（2）.

doi:10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.12.048

［中圖分類號(hào)］F299.24

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A

［文章編號(hào)］1673-0194（2016）12-0072-02

［收稿日期］2016-05-20