對我國財政轉移支付制度問題的探討

胡小平

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對我國財政轉移支付制度問題的探討

胡小平

摘要：財政轉移支付作為國家進行宏觀調控的重要工具，對促進全國區域間的協調發展起了重要的作用。但是我國現行的財政轉移支付制度還不能完全適應公關財政體制改革的要求，有待進一步研究與完善。本文對我國財政轉移支付目前的現狀進行了分析，得出我國現行財政轉移支付制度存在的主要問題，最后就完善我國現行財政轉移支付制度提出建議與意見。

關鍵詞：財政轉移支付；分稅制；均等化

1994年實行分稅制財政管理體制改革后，我國開始試行財政轉移支付制度。財政轉移支付形式逐步形成了稅收返還和體制補助（或上解）、一般性轉移支付、專項轉移支付這三種形式。財政轉移支付制度作為國家宏觀調控的重要工具，它既是一種經濟手段也是重要的政治手段，它還是實現資金在各級政府之間合理再分配的一種方式，通過這一形式，能夠有效地解決各級政府的財力水平平衡。

一、我國財政轉移支付現狀

（一）財政轉移支付規模及比重分析

近年來，中央財政對地方的轉移支付規模在較大幅度的增加，中央財政對地方財政的補助支出由2005年的11473.68億元增加到2014年的51604.45億元。轉移支付占GDP的比重增幅也較快，到2014年已經達到7.55%。

圖1 我國政府轉移支付的總規模構成

從圖1中可以看出，轉移支付占中央財政總支出的比重呈上升趨勢，近幾年都保持在70%左右，中央財政支出都主要用于了對地方的轉移支付上，其重要性可見一斑。其次，地方獲得的轉移支付總額已經占到地方財政收入的40%以上，可見轉移支付占據了地方財政收入的相當大一部分，是地方政府穩定的財政收入來源。

（二）現行轉移支付制度分項目結構分析

一方面，返還性收入從2005年的3757億元增加到2014年的5096.34億元，增長了1.36倍；一般性性轉移支付從2005年的3716億元增加到2014年的26671.68億元，增長了7.18倍；截止到2015年，專項轉移支付增加到19941.33億元，是2005年的6.47倍。其中2008年，2009年這兩年自然災害較多，因此中央對災區專項資金支持的增加導致其超常增長。

另一方面，從各項轉移支付占中央轉移支付總額的百分比來看，返還性收入的比重在不斷下降，由2005年的33.79%下降到2014年的9.86%，下降了23.93個百分點；專項轉移支付的比重除了在2008年、2009年上升幅度比較明顯外，其余年份還算比較平穩，不過總體上在上升。由2005年的32.8%上升至2014年的38.56%，上升了5.24個百分點；一般性轉移支付的比重呈上漲態勢，由2005年的33.42%上升至2014年的51.58%，上升了18.16個百分點。從大體上來說，目前我國整個中央轉移支付構成的格局已在逐漸改善，正逐步朝著合理化的方向發展。

二、我國財政轉移支付制度存在的問題

（一）轉移支付制度的基本原則和財力均等化目標的偏離

依據財力與事權相匹配的原則，我國中央對地方轉移支付的建立旨在為解決地區財力差距過大以及由此引發的公共服務供給失衡問題，但在實施過程中，轉移支付目標經常出現偏離，與基本公共服務均等化的要求相差甚遠，如財政轉移支付后橫向財政失衡。

從1994年以來，我國財政轉移支付規模不斷擴大，1994年為1915.3億元，2013年達到42973.18億元，增長了21.43倍。近幾年中央財政通過轉移支付加大了對中西部地區的支持，特別是西部，近幾年對西部的轉移支付占總的轉移支付比重的都在呈上升態勢，從相對差距上看，基本扭曲了與東部地區不斷擴大的勢頭。但在經濟發展和提供公共服務等方面，中西部地區與東部地區之間還存在著巨大的差距。從人均GDP上看，東中部、東西部之間的絕對差距有不斷擴大的趨勢（圖2所示），2005年到2014年這十年間，東中部人均GDP絕對差從13100. 06元擴大到25308.47元，東西部的人均GDP絕對差則從15842.76擴大到了32197.52，基本上翻倍。從財政提供公共產品和公共服務來看，東部與中西部地區之間的差距也在繼續擴大。從提供公共服務項目來看，以義務教育為例，2005年北京和貴州人均教育經費分別為1206.39元和169.91元；2014年分別為3448.19元和1815.94元，可以看出其絕對差距在擴大。這與橫向財政平衡是以解決地區間財力不均衡問題為目標是相悖的，所以表現出來是財政轉移支付后橫向財政失衡的現象。

圖2 東中西部人均GDP之比（絕對差距）

（二）財政轉移支付制度的結構缺陷

地區與地區之間在經濟發展水平以及提供公共服務水平上還存在著較大的差距，且這個差距在不斷的擴大，這固然與地區本身的地理位置、自然條件、資源稟賦等有關，而轉移支付制度本身的缺陷也是其重要原因。

1.就目前而言，均等化效果最低稅收返還所占的比重仍然較高

設立稅收返還這種特殊的形式，目的是為了照顧地方利益，按1993年地方凈上劃收入為基數，中央對其實行返還，稅收額度多的地區返還多，稅收額度少的地區返還少，且按比例逐年遞增，稅收返還在返還的起點上就體現了其不平等性，這使得分配向收入能力強的地區傾斜，進一步加大了地區間的財力差距，有悖于轉移支付的目標。近年來，雖然其占比不斷下降，2014年僅為9.85%，比2005年的33.79%下降了23.94%，但其絕對額仍然較高，達到了5093.34億元。

2.一般性轉移支付占的比例仍偏低

如稅收返還、一般性轉移支付和專項轉移支付三者的比例，2014年雖然調整到9.85：51.58：38.57，但一般性轉移支付占的比例仍偏，離國務院設定的60%的標準還有一定的距離，又因為對它沒有規定具體的用途，這就使得其目標多元，且均等化的功能也被弱化。

3.專項轉移比重過大，種類龐雜，使用效率不高

從圖1知，專項轉移支付平均占比達到39.56%，2009年甚至達到43.3%。雖然，專項轉移支付在實現中央政府特定政策目標以及引導地方資源合理配置等方面有著積極的作用，但是由于其本身在分配上，管理上以及監督上的缺陷，使得專項轉移支付資金的使用效益整體上不高。且分配的不公開、不透明，助長了“跑部錢進”的不良風氣和其他腐敗現象。

三、完善我國財政轉移支付制度的對策建議

1.完善財政轉移支付的法律制度

財政轉移支付制度的順利進行需要一個健全的法律制度體系來支撐。目前我國的財政體制缺乏規范，尚未立法，為此，造成了很多人鉆了法律的空子。如果盡早完善財政轉移支付的法律制度，把轉移支付制度的各項內容如分配方法、預算和監督等用法律的形式確定下來，就可以減少很多人為因素的干擾。

2.調整財政轉移支付結構

首先可以逐年降低直至最終取消維護地方既得利益的稅收返還，可以把稅收返還所占的部分的資金用于均等化效果最高的一般轉移性支付中，從而來擴大一般轉移性支付量。其次針對目前我國的專項轉移支付還摻雜著明顯的人為因素和基數法的痕跡，且其涉及的領域過寬，存在使用分配不科學等現象，要及時規范現行的專項轉移支付，通過清理和整合，嚴格控制新設專項，以此來提高專項資金的使用率。

3.用“因素法”代替“基數法”計算財政轉移支付數額

因素法的基本特征是，選取一些不易受到人為控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客觀性因素，如人口數量、城市化程度、人口密度、經濟實力、社會發展等，并且更為關鍵的是合理確定各種因素在決定收入能力和支出需求過程中所占據的權數，以此為基礎來設計出一套科學的公式，確定各地的轉移支付額。這樣既考慮到了地方經濟的發展水平和財政能力，又考慮到了地方公共產品和服務之間的差異。因此“因素法”的設計應該對于地方政府來說是公平的，這更能體現中央政府為縮小地區間差距的目標。

4.逐步建立橫向財政轉移與縱向財政轉移相結合的模式

目前全世界也只有少數國家實行的是縱向與橫向混合的轉移模式，如德國、瑞典和比利時。橫向財政轉移是一種兄弟互助模式，即富裕地區向貧困地區進行資金轉移來實現地區間的財力橫向均衡。但是在這種模式下，中央財政必須具有很強的控制力，否則如果地方政府權利過大，地方政府很有可能不服從中央安排，我國已具備這樣條件基礎。而我國一直實行的是單一的縱向轉移模式，事實上，對于我國來說實行橫向財政轉移有一定的必要性，目前我國東部地區與西部地區的差距較大，如果僅僅通過財力有限的中央政府的財政轉移支付來解決還遠遠不夠。東部地區的經濟發展水平已經很高，東部地區有條件，也有義務支持不發達地區的發展，從而來加快地區間的協調發展，實現地區間的財政橫向均衡。

參考文獻

［1］朱鐘濤.對我國財政轉移支付制度問題的研究［J］.東方企業文化，2013，02.

［2］張俠，劉小川.完善我國財政轉移支付制度研究——基于公共服務均等化的視角［J］.現代管理科學，2015，02.

（作者單位：河南機電高等?？茖W校管理工程系）