重慶地票七年

◎ 謝必如 白文起 楊裕海

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重慶地票七年

◎ 謝必如 白文起 楊裕海

今年1月1日，《重慶市地票管理辦法》正式實施。自此，引發全國關注的城鄉統籌制度創新——重慶地票制度改革已風風雨雨地走過了7年。

作為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，重慶市于2008 年12月成立了農村土地交易所，同年12月4日，首張地票成功拍賣。地票改革實踐的大幕就此拉開。7年來，重慶市不斷完善復墾、交易、使用和價款分配等環節設計，已基本形成了地票制度框架體系。

據統計，截至2015年12月底，重慶已累計交易地票17.29萬畝、345.66億元；地票質押8354畝，金額12.23億元；地票使用11.7萬畝。

從實踐來看，地票制度在保護耕地、保障農民權益、統籌城鄉土地利用、促進新型城鎮化發展等方面的作用日益顯現，成為重慶統籌城鄉發展的重要制度成果。

從試點探索到建章立制，重慶地票走過了怎樣的道路？地票制度改革下一步該如何走？帶著問題，記者進行了深入探訪。

制度創新：以市場化破解城鄉用地難題

重慶市探索地票改革的思路是，以保護耕地和實現農民土地財產價值為目標，建立市場化復墾激勵機制，引導農民自愿將閑置、廢棄的農村建設用地復墾為耕地，形成的指標在保障農村自身發展后，節余部分以地票方式在市場公開交易，可在全市城鄉規劃建設范圍內使用。

重慶市市長黃奇帆表示，地票這一制度創新，主要基于三方面的理論邏輯。

首先，地票制度是被異化的城鎮化路徑的正常回歸。全球城鎮化的普遍規律是，城市建設用地增加，農村建設用地相對減少，但農耕地不僅不會減少，還會有所增加。我國城鎮化卻出現了與之相悖的情形。

其次，地票制度是產權經濟學的創新實踐。農村土地為集體所有，農民有使用權，但無處分權。我國農村土地集體所有制產權模糊，導致出現了“人人有份，戶戶無權”的狀況，土地產權很難“動”起來。

地票制度針對農村建設用地比較模糊的產權狀況，進行確權分置：土地所有權歸集體，將土地使用權視為一種用益物權歸農民，所有權和使用權按比例獲得各自收益，并將耕地復墾驗收合格票據化形成的地票，交由政府設立的土地交易所組織市場交易。

這樣，把農村閑置的、利用不充分的、價值很低的建設用地，通過指標化的形式，跨界轉移到利用水平較高的城市區域，從而使“不動產”變成了一種“虛擬動產”，用市場之手把城鄉之間連了起來，實現了農村、城市、企業等多方共贏。

再次，地票制度是恪守“三條底線”的審慎探索。土地是農民的命根子。重慶地票制度探索，始終恪守中央反復強調的“堅持土地公有制性質不改革、耕地紅線不突破、農民利益不受損”三條底線。三條底線不能破，是重慶地票制度設計和實踐的基本準繩。

操作模式：自愿復墾、公開交易、收益歸農

重慶農村土地交易所執行總裁童代志告訴記者，地票制度經過試驗探索，目前已基本形成了以“自愿復墾、公開交易、收益歸農、價款直撥、依規使用”的制度體系。“地票市場化的運作方式，更能體現農民在處置農村土地房屋財產上的主動性、自愿性和參與性。”

據了解，地票復墾由農戶或農民集體自愿提出申請，農戶需要保證住有所居，不下指標，不搞大拆大建；配套的農民新村建設布局、戶型設計充分尊重農民意愿，不搞被復墾、被上樓；復墾形成的耕地仍歸農村集體經濟組織所有，由原農戶優先承包使用。

地票交易實行市場化定價，由農村土地交易所根據市場供需情況統一組織，公開發布交易信息。“地票成交單價已由首場的8萬元/畝逐步提升到現在的20萬元/畝左右。”童代志說。

“那收益是如何分配的呢？”記者問道。

“地票價款扣除復墾成本后全部收益將歸‘三農’所有，作為農戶實際使用的合法宅基地，收益由農戶和集體經濟組織按85∶15比例分享；屬農民集體經濟組織使用的建設用地，復墾交易的地票收益歸集體經濟組織所有。”童代志說，這一政策規定尊重了農房是農民在農村主要財產的現實情況，同時考慮了集體經濟組織作為土地所有權人的權益實現，量化了農村集體土地所有權和使用權收益分配比例，實際操作中得到了農民和集體經濟組織的普遍歡迎。

此外，重慶市要求，地票制度必須與現行土地管理制度充分銜接，始終依規劃實施復墾和使用地票，地票生產、使用各環節也必須符合土地利用規劃、城市建設規劃要求，城市規劃區內的農村建設用地不納入復墾，不在規劃建設范圍外使用地票，地票落地后仍按現行土地出讓制度供地。

明晰土地權屬，是實現農民土地財產權益的前提。

地票制度的運行建立在農村土地產權明晰的基礎上。截至2011年底，重慶在全國率先完成了新一輪農村土地房屋登記發證工作，累計核發集體土地所有權證書8.04萬本，宅基地及農房證書660萬本，其他建設用地及房屋證書4.06萬本，做到了應發盡發，為農村建設用地復墾和地票交易創造了條件。

改革成效：讓用地跟著人口和產業走

地票改革在重慶取得了實實在在的成效。

據重慶農村土地交易所副總裁王曉芹介紹，在重慶已交易的地票中，70%以上來源于渝東北、渝東南地區。這兩個區域在全市發展中承擔著生態涵養和生態保護的功能，發展導向是引導超載人口轉移，實現“面上保護、點上開發”。而地票的使用，95%以上落在了承擔人口、產業集聚功能的主城及周邊地區。

“這種資源配置，符合‘產業跟著功能定位走、人口跟著產業走、建設用地跟著人口和產業走’的區域功能開發理念，有利于推進區域發展差異化、資源利用最優化和整體功能最大化。”王曉芹說道。

同時，地票是一種有償使用的指標，促使城鎮用地者更加理性用地、節約集約用地。由于地票落地充分考慮了市場意愿，提高了城鎮規劃實現效率。實施農村建設用地復墾，促進了耕地集中連片，為農業規模化經營創造了用地條件，提高了農村土地資源的整體利用效率。

因為地票運行程序是“先造地、后用地”，這也更有利于落實耕地占補平衡制度。據介紹，重慶農村閑置建設用地復墾后，95%以上面積可轉變為耕地，而地票使用所占耕地僅占63%左右，地票落地后平均省出了約30%的耕地，實現了耕地占補有節余。截至2015年12月，重慶已使用地票11.7萬畝，實際占用耕地7.3萬畝。地票制度實現了耕地“多補少占”，而且保障了補充耕地質量。

此外，由于復墾宅基地生成的地票按純收益85∶15的比例分配給農戶和集體經濟組織，農民收入不斷增加。據測算，重慶農村戶均宅基地0.7畝，通過地票交易，農戶能一次性獲得10萬元左右的凈收益。復墾形成的耕地歸集體所有，仍交由農民耕種，每年也有上千元的收入。

新階段任務：擴大試點，優先用于脫貧攻堅

“地票占比太高，會影響其價值；地票占比太低，節約集約用地和反哺農村、農民的效果不明顯。”

“地票制度必須是城鄉建設用地指標遠距離、大范圍置換，就近城鎮化并無適用的，也無意義。重慶地票主要來源于偏遠的渝東北、渝東南的現象就反映了這一問題。”

“對于遠郊農村的閑置建設用地，受區位所限，開發建設機會相對較少，土地價格很低，一旦通過地票交易，就能大幅提升其價值。”

……

對于試驗工作中遇到的問題，下一步應該怎么辦，重慶國土人規劃了地票制度改革新階段的目標和任務。

重慶市國土房管局局長董建國提出，在經濟新常態下，國家對耕地保護提出了更高要求，對地票完善功能、擴大試點帶來新機遇。因此，要科學確定地票在供地總盤子中所占的比例，明確地票的使用范圍。

2016年1月1日正式實施的《重慶市地票管理辦法》，明確在自愿復墾、公開交易、收益歸農、價款直撥、依規使用的基礎上，要優化交易方式，突出公開、透明組織交易，完善交易公告啟動、拍賣或掛牌的選取、交易結算等規則，提升交易和結算效率；允許地票轉讓，持有地票超過2年，或者因地票質押到期不能清償債務的，可以并入一級市場公開轉讓；在嚴格要求新增經營性建設用地必須使用地票的基礎上，在全市城鄉建設用地規劃規模不增加、耕地保有量目標不減少的前提下，地票可以在土地利用總體規劃確定的有條件建設區內使用。

下一步，重慶市將進一步完善地票制度，并積極配合有關部委做好地票制度推廣試點各項準備工作，明確擴大地票改革試點優先用于脫貧攻堅，對貧困地區和其他地區按貧困人口單獨包裝的復墾項目，實行“優先復墾、優先質押、優先交易、優先支付價款”；優化土地利用年度計劃配置方式，合理配置新增建設用地計劃指標與地票在供地總盤子中的比例，逐步破解城鎮化進程中的城鄉建設用地“雙增長”的難題。

7年的時間過去了，作為一種先期探索，重慶地票改革按照中央的要求，正在進一步完善相關制度，使之在常態化、制度化、法制化的道路上越走越寬。

（原載《中國國土資源報》）