網絡支付機構反洗錢監管的借鑒與實踐

賈昌峰

美國反洗錢監管的原則及實踐

美國對第三方支付機構的監管較為成熟，兩者均要求通過審批取得執照，對第三方支付機構采取審慎的反洗錢監管。

美國對第三方支付機構的監管。美國在1999年頒布的《金融服務現代化法》中將第三方支付機構認定為貨幣轉賬企業或貨幣服務企業（MSB），由美國聯邦存款保險公司（FDIC）和財政部負責監管，第三方網上支付機構的留存資金需要存放在FDIC的銀行賬戶中，且對用戶賬戶余額有限制要求。

美國《愛國者法案》要求，作為貨幣服務企業，第三方支付機構需要在財政部的金融犯罪執行網絡（FinCEN）注冊，接受聯邦政府和州政府的兩級反洗錢監管，及時報告可疑交易，并完整記錄和保存交易數據。美國聯邦金融機構檢查理事會（FFIEC）作為協調銀行業監管的機構，其發布的《銀行保密法反洗錢法檢查手冊》中也包含針對貨幣服務業的反洗錢檢查指南。

FinCEN在2012年10月發布的《關于第三方支付機構洗錢風險的公告》中表示，支付機構容易被用于洗錢、身份盜竊和非法交易，從而給支付系統帶來風險，支付機構的風險狀況可以因客戶結構的不同而存在顯著差異。從事可疑活動的支付機構經常持有多個金融機構的賬戶，可以在短時間內從一個金融機構轉移資金到另一個金融機構。支付機構可以被犯罪分子用來掩飾非法或可疑交易，并清洗犯罪所得，其中包括清洗欺詐消費者的所得等。金融機構應開展徹底的初次和持續盡職調查，如果金融機構知道或有合理理由懷疑支付機構被利用轉移非法活動產生的資金，應及時提交可疑交易報告。

FATF對支付機構的

反洗錢監管規定

互聯網支付機構由于從事資金或價值轉移服務，屬于反洗錢金融行動特別工作組（簡稱FATF）界定的金融機構范疇。2012年FATF新的《40項建議》首次對“資金或價值轉移服務行業”提出了“注冊或許可”和“反洗錢普遍義務”的監管要求。

注冊與登記。建議14“資金或價值轉移服務”，提出各國應采取措施，確保本國提供資金或價值轉移服務的自然人或法人獲得許可或進行注冊，并受到有效系統的監測，以符合FATF建議要求的相關措施要求。各國應采取措施確保資金或價值轉移服務提供商將其代理商納入自身反洗錢與反恐融資計劃，并對其合規情況進行監測。

與電匯有關的義務。建議16“電匯”，指出各國應當確保金融機構在電匯和處理相關信息時，按規定準確填寫匯款人及受益人信息，并確保這些信息保留在支付鏈條的每一個環節。在電匯過程中，還應按照聯合國安理會有關決議中關于防范、打擊恐怖主義和恐怖主義融資的規定，采取凍結措施，禁止與指定個人和實體進行交易。

客戶盡職調查措施。根據建議10“客戶盡職調查”，各國應禁止金融機構保持匿名賬戶或明顯以假名開立的賬戶。金融機構在建立業務關系、進行一次性交易、涉嫌洗錢或恐怖融資、懷疑先前所獲客戶身份資料的真實性或完整性存疑等情形時應采取客戶盡職調查措施。可采取的客戶盡職調查措施，包括識別客戶身份、識別受益所有人身份、了解交易目的、對業務關系采取持續的盡職調查措施等。金融機構若不能按規定開展客戶盡職調查措施，則不應開立賬戶、開始業務關系、進行交易或者應當終止業務關系，并視情況提交可疑交易報告。

監督和管理。建議26要求對提供資金或價值轉移服務的機構受到有效監測，以確保符合國家反洗錢和反恐怖融資合規要求。FATF提出加強客戶盡職調查，了解賬戶的實際控制人；加強對異常交易的監測；限制賬戶交易金額、頻率、余額等方式來降低互聯網支付的洗錢風險。

中國網絡支付機構的

反洗錢監管

中國人民銀行2010年頒布的《非金融機構支付服務管理辦法》，將網絡支付機構定義為，依托公共網絡在收付款人之間作為中介機構提供貨幣資金轉移服務，包括貨幣匯兌、互聯網支付、移動電話支付、固定電話支付、數字電視支付等行為的機構。中國人民銀行負責第三方支付機構的準入管理及反洗錢業務的日常監管，銀監會對銀行業機構與第三方支付機構合作的業務進行監管，保監會對第三方支付機構的保險產品準入和經營進行監管。2012年人民銀行出臺的《支付機構反洗錢和反恐怖融資管理辦法》，對支付機構反洗錢的核心義務的履行、監督管理、法律責任等予以明確。

與FATF和歐美發達國家的監管實踐相比，我國的網絡支付機構監管還存在一些問題：一是人民銀行反洗錢監管強調屬地管理，網絡支付機構一般設立在北京、上海、深圳等一線地區，通常不設立異地分支機構，但其業務經營和客戶呈現明顯的跨區域特性，非法人機構總部所在地難以對機構進行管理。各地監管尺度的不同，也可能導致產生支付行業向監管寬松地區轉移的擠出效應。二是我國目前采取分業監管的監管體制，而網絡支付機構業務創新迅速，不斷向信貸理財、證券基金、保險銷售等領域延伸，提供的產品、服務、渠道沖擊著現有的分業監管體制，分業監管不利于對支付機構的行業創新和風險的全面監管。三是國外的支付機構主要給電商平臺服務，我國的網絡支付機構業務范疇更廣，監管部門難以掌握和有效監控網絡支付機構的資金流、貨物流、信息流等信息，監管難度大。

對中國網絡支付機構洗錢

風險監管的建議

一是監管原則要注重分類監管、底線監管。注重監管實效，對網絡支付機構根據業務規模、產品特點、風險控制能力等不同采取差異化監管措施。對洗錢風險高、案件頻發的機構強化監管的頻次和力度，對反洗錢合規工作、風險防控工作較好的機構采取相對弱化的監管措施，建立與行業發展相適應的監管思路。充分把握網絡支付行業的整體洗錢風險狀況，對于觸犯監管底線的機構采取行政處罰直至吊銷支付業務許可證等嚴厲的監管措施，防止網絡支付行業成為反洗錢工作的短板。

二是完善法律制度體系。建議出臺網絡支付機構相關反洗錢工作指引或最佳實踐，對網絡支付機構如何開展客戶盡職調查、持續身份識別和重新身份識別、開展異常交易監測、相關案例等進行分析和闡述，一方面從制度層面降低網絡支付機構被利用從事洗錢的風險，另一方面引導支付機構提高洗錢風險防范的意識和能力。

三是加強監管部門的協同監管。監管部門間和監管部門內部應強化協調溝通機制，建立協同監管體系，降低由于信息不對稱造成的風險。一是人民銀行與銀監會等部門加強監管協調。建議人民銀行協調銀監會，對于開展異常交易監測需涉及到的賬戶，銀行應提供付款人姓名、賬號或卡號等信息，從制度上保障反洗錢可疑交易監測工作的順利開展。二是人民銀行加強內部監管協調。針對互聯網支付機構的跨地區經營的特點，通過人民銀行分支機構跨地區協作等方式，實現異地協同監管，降低支付行業的洗錢風險。

四是建立動態洗錢風險監管體系。集中監管資源加強對薄弱環節的監管。建立動態的洗錢風險監管指標體系，及時根據支付機構業務變化、洗錢風險特征變化進行調整。建議監管部門加強對支付機構相關數據流的監測工作，進一步研究督促支付機構建立與股東或電商平臺間的數據信息共享機制。為降低網絡支付機構員工合謀洗錢的風險，加大對支付機構的多層次的反洗錢業務培訓，提高其反洗錢意識；加大對內部作案的機構和個人的監督處罰力度，在支付行業營造依法合規經營的良好氛圍。

五是督促支付機構履行反洗錢核心義務。完善客戶實名制的流程和機制。在與客戶建立業務關系或與其進行交易時，根據“了解你的客戶”的原則，采取多種手段核實客戶身份的真實性，拒絕為非實名客戶提供服務。建立基于大數據分析動態的可疑交易監測模型。互聯網支付機構應發揮數據管理和信息系統優勢，結合客戶的交易行為和特點，建立一套規則體系來篩選異常交易，通過數據挖掘、分析，得出可疑的賬戶和交易，再對系統篩選的數據進行人工分析和甄別。妥善保管客戶身份及交易信息。完善相關系統，按照法規要求完整及時保存客戶身份信息和交易數據，確保異常交易監測和日常客戶身份識別能方便獲取相關數據。（作者單位：中國人民銀行南京分行）