歐盟周邊政策新調(diào)整：利益優(yōu)先取代價值導(dǎo)向

金玲

自2011年西亞北非動蕩以來，歐盟加大了對周邊國家“民主轉(zhuǎn)型”的支持力度。然而，隨著動蕩的持續(xù)加劇，歐盟自身越來越不“安全”，尤其是恐怖主義的侵襲讓整個歐洲神經(jīng)緊繃。在這種情況下，歐盟開始調(diào)整其周邊政策，淡化意識形態(tài)，秉持“利益交換”原則，與周邊國家發(fā)展更加務(wù)實的伙伴關(guān)系。

面對周邊安全形勢的迅速惡化，歐盟正大力調(diào)整周邊政策。新政策放棄了曾經(jīng)的價值導(dǎo)向、方法單一、聚焦治理轉(zhuǎn)型的周邊政策框架，轉(zhuǎn)而推動利益導(dǎo)向、靈活區(qū)別以及優(yōu)先穩(wěn)定的周邊政策，從主動輸出民主價值觀向被動防御和止損轉(zhuǎn)變。歐盟周邊政策的新調(diào)整旨在實現(xiàn)其與周邊國家之間關(guān)系的“正常化”。

周邊動蕩迫使歐盟周邊政策

面臨深刻調(diào)整

2004年歐盟首次出臺針對16國的周邊政策戰(zhàn)略文件，意在營造繁榮和穩(wěn)定的周邊環(huán)境。建立在歐盟成功擴大的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，歐盟內(nèi)部一個廣泛的認(rèn)識是歐盟將成為未來世界秩序的模范， 盡管不能提供成員國資格，歐盟通過支持和引導(dǎo)，其巨大的吸引力也能引導(dǎo)和加強周邊鄰國的歐洲化進程，走上自由民主和市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型之路。但實施12年以來，其周邊正演變?yōu)椤皠邮幹　保瑫r其自身面臨傳統(tǒng)安全關(guān)切和非傳統(tǒng)安全威脅。“歐盟周邊政策的16個目標(biāo)國家所面臨的情形比2003年周邊政策出臺時更加糟糕，周邊政策已經(jīng)失敗。”[1]歐盟高級代表莫蓋里尼針對當(dāng)前的歐洲安全形勢表示：“環(huán)視全球，沒有任何一個地區(qū)比歐洲更易于陷入沖突。”

一、烏克蘭危機引發(fā)歐盟對傳統(tǒng)安全關(guān)切的回歸

2013年11月，時任烏克蘭總統(tǒng)亞努科維奇在維爾紐斯歐盟東部伙伴關(guān)系峰會上決定暫停簽署與歐盟的聯(lián)系協(xié)定，引發(fā)解放廣場大規(guī)模示威，導(dǎo)致烏克蘭危機升級為內(nèi)戰(zhàn)，并造成俄羅斯與西方的沖突。目前，烏克蘭東部地區(qū)的沖突雖趨于凍結(jié)，但歐俄緊張關(guān)系沒有根本緩解。目前，歐盟和美國仍維持對俄羅斯的制裁，北約也顯著增強了在東歐國家的軍事部署，加強對波羅的海國家空中巡邏，增強對俄羅斯的威懾力度。作為反制，俄羅斯也采取了針對性的制裁措施，包括限制歐盟和美國農(nóng)產(chǎn)品的進口，并加大在歐盟周邊地區(qū)的軍事偵察和演習(xí)力度。歐盟認(rèn)為俄羅斯“吞并”克里米亞的行為是“用武力和威脅改變主權(quán)國家邊界，違反了保障歐洲40年和平與統(tǒng)一的赫爾辛基進程，嚴(yán)重違反國際法規(guī)則”，俄羅斯認(rèn)為冷戰(zhàn)結(jié)束以后歐洲安全機制沒有調(diào)整，仍以遏制俄羅斯為目的，烏克蘭危機是西方越過俄羅斯利益紅線的結(jié)果。烏克蘭危機揭示了歐俄之間面臨難以彌合的認(rèn)知差距和現(xiàn)實的“安全困境”。

二、西亞北非之亂加劇歐盟非傳統(tǒng)安全威脅

西亞北非地區(qū)一直是歐盟的后院，早在1994年歐盟艾森峰會上通過的歐盟委員會規(guī)劃便指出地中海地區(qū)的和平、穩(wěn)定和繁榮是歐洲最優(yōu)先考慮的問題之一。由于地緣上的接近，該地區(qū)的任何動蕩與沖突都直接威脅到歐盟的安全。西亞北非亂局之后，歐盟對形勢做出了錯誤的判斷，完全改變過去的地區(qū)政策，積極主動甚至不惜動用武力來支持所謂的“民主進程”。外力干預(yù)，加上中東、北非地區(qū)自身存在的敘以、敘黎之間的邊界沖突和錯綜復(fù)雜的族群、種群和分離主義力量，西亞北非自“阿拉伯之春”以來，原有的“政治生態(tài)”完全被打破，各種恐怖主義、極端力量，尤其是“伊斯蘭國”的崛起，西亞北非完全陷入亂局，直接沖擊歐盟的南部周邊。

三、歐盟面臨的恐怖主義威脅急劇上升

以伊斯蘭極端主義和對外輸出恐怖主義為基礎(chǔ)的“伊斯蘭國”，是對歐洲安全的直接威脅。當(dāng)前，歐盟面臨最主要的安全威脅來自在敘利亞和伊拉克境內(nèi)參加“圣戰(zhàn)”的恐怖分子的回流。目前，從敘利亞和伊拉克戰(zhàn)場回到歐洲的圣戰(zhàn)人數(shù)高達5000人，“恐怖主義威脅給歐洲帶來的安全風(fēng)險堪比冷戰(zhàn)。”2015年歐洲遭受到的恐襲次數(shù)和規(guī)模都明顯上升，哥本哈根遭襲、巴黎亦多次成為恐怖襲擊目標(biāo)。2015年11月13日，巴黎更是發(fā)生了歐洲版“9·11”，伊斯蘭極端主義分子針對劇院、體育場以及餐廳同時發(fā)動恐襲，造成130人在襲擊中喪生。此后，歐洲陷入一片恐慌，多國將國內(nèi)面臨的恐怖主義威脅級別提高，比利時首都布魯塞爾曾一度將國內(nèi)遭受恐襲的威脅提升至最高級別，大規(guī)模關(guān)閉公共場所。歐盟當(dāng)前面臨的恐怖主義威脅具有任意性、內(nèi)生性、分散性、跨國性以及網(wǎng)絡(luò)化特征，大大增加了預(yù)防難度。

四、歐盟面臨嚴(yán)重的非法移民和難民危機

西亞北非之亂不僅給歐洲帶來安全威脅，也引發(fā)了中東地區(qū)的人道主義災(zāi)難，增加了歐盟南部周邊應(yīng)對非法移民和難民的壓力。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2015年，經(jīng)地中海進入歐洲的非法移民和難民總數(shù)高達150萬，不僅對歐洲內(nèi)部安全構(gòu)成沖擊，也撕裂了歐盟的團結(jié)，對歐洲一體化的根基《申根協(xié)定》直接構(gòu)成威脅。

歐盟尋求利益導(dǎo)向的

新周邊政策

事實上，2011年西亞北非之亂發(fā)生后，歐盟針對變化的周邊形勢改變了其周邊政策，提出了“更多換更多”的原則，即“更多改革換更多援助”，加大對周邊國家“民主轉(zhuǎn)型”的支持力度。然而，西亞北非的持續(xù)動蕩迫使歐盟對其周邊政策進行根本反思。經(jīng)過一年多的內(nèi)部磋商，2015年11月，歐盟委員會出臺了新的周邊政策根本文件，確定了周邊政策調(diào)整的方向、重點和原則。歐盟周邊新政策的根本變化是放棄了以歐盟模式作為評判標(biāo)準(zhǔn)，采取衡量改革進程的“擴大政策”方法，尋求建立在共同利益基礎(chǔ)上，淡化意識形態(tài)，秉持“利益交換”原則，務(wù)實發(fā)展與所有周邊國家的正常伙伴關(guān)系。

一、“穩(wěn)定”取代“轉(zhuǎn)型”成為周邊政策的核心目標(biāo)

2004年，歐盟在成功東擴后出臺周邊政策，試圖利用擴大政策的方法，在其周邊發(fā)揮“轉(zhuǎn)型力量”作用，與歐盟共享價值觀和規(guī)則趨同是核心目標(biāo)，推動“歐盟模式”向東部和南部周邊擴展。為此，歐盟在其2004年出臺的周邊政策戰(zhàn)略文件中表示：“與周邊國家的特殊關(guān)系建立在共同價值觀基礎(chǔ)上，主要是在法治、良政以及尊重人權(quán)領(lǐng)域。”[2]周邊政策實施十余年，缺陷暴露無遺，歐盟不但未能成功輸出模式，自身周邊卻完全陷入“動蕩”。傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全威脅加劇，尤其是嚴(yán)峻的恐怖主義威脅和難民危機，迫使歐盟在“穩(wěn)定”和“轉(zhuǎn)型”間，優(yōu)先考慮前者。歐盟新周邊政策溝通文件明確指出：“周邊政策需要考慮最緊迫的需要，未來3—5年，周邊絕大部分地區(qū)最緊急的挑戰(zhàn)是‘穩(wěn)定”，因此，“突出安全合作，包括沖突預(yù)防、邊境管理、反恐以及反極端化等領(lǐng)域的合作，是新周邊政策的重要調(diào)整。”[3]在新的政策框架下，歐盟將不再依照歐盟的標(biāo)準(zhǔn)對周邊國家的改革進程進行評估。歐盟將采取新的評估形式，對具體的合作領(lǐng)域進行成果評估。

二、理性認(rèn)識周邊的多樣性和自身作為“轉(zhuǎn)型力量”的局限性，推動區(qū)別和靈活的政策方法

“盡管區(qū)別原則在周邊政策出臺伊始就被確立為基本原則之一，但在政策實施過程中卻沒有得到有效體現(xiàn)，政策未能與伙伴國對歐盟的期待、需要、改革的現(xiàn)實等因素相聯(lián)系。”周邊政策在實施過程中曾區(qū)別為東部和南部周邊政策，但反映的僅是歐盟成員國不同的政策優(yōu)先，并非針對不同地區(qū)和國家的區(qū)別政策。此輪周邊政策評估中，歐盟清楚認(rèn)識到并非所有周邊國家，都希望與歐盟深度融入，也看到“附加條件”在促進轉(zhuǎn)型中的局限性。歐盟周邊政策磋商文件表示：“一些周邊國家希望與歐盟密切一體化，另外一些國家則不被其吸引，因此使得周邊政策的基礎(chǔ)面臨問題。”對此有學(xué)者指出：“隨著周邊國家陷入動亂和不穩(wěn)定，歐盟逐漸意識到歐盟模式是一個‘有爭議的模式”。

對此，歐洲周邊政策新的溝通文件指出：“周邊國家有不同的訴求，需要全面反映他們的不同訴求”，新的周邊政策將在“區(qū)別化”原則下，探索針對不同國家的合作方式。對于那些愿意繼續(xù)深化與歐盟關(guān)系的伙伴，歐盟在既有的政策框架下，尋求加強政治對話和擴大合作收益的機遇。對于那些不愿意在當(dāng)前模式下加強合作的國家，歐盟則尋求替代的方式，加強貿(mào)易和投資聯(lián)系，實現(xiàn)互利。上述區(qū)別原則表明新政策在一定程度上放棄標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的趨同，取而代之的是具體領(lǐng)域的互利合作。以東部周邊國家中的白俄羅斯、阿塞拜疆、亞美尼亞為例，歐盟將放棄與之簽署《聯(lián)系協(xié)定》的目標(biāo)，而是尋求較低層次的合作框架協(xié)定。

三、引入“周邊的周邊”概念，新周邊政策更具開放性

盡管歐盟一直宣稱周邊政策是推動周邊國家“現(xiàn)代化”的工具，淡化其地緣政治工具的特征，但無論其轉(zhuǎn)型目標(biāo)還是政策方法，都具有“排他性”特征。烏克蘭危機已清楚表明周邊政策，尤其是東部周邊地區(qū)政策的“地緣政治”屬性。面對亂局，歐盟表示難以獨自應(yīng)對周邊地區(qū)的挑戰(zhàn)，其政策杠桿也具有局限性，與其他伙伴的相互聯(lián)系與依賴需要更廣泛的合作。因此，新周邊政策擴展“周邊”范圍，引入“周邊的周邊”概念，并強調(diào)加強國際合作，應(yīng)對共同挑戰(zhàn)的必要性。歐盟曾對第三方在其周邊的存在保持警惕，但新周邊政策溝通文件明確表示，“基于相互聯(lián)系和彼此依賴，需要更廣泛的合作形式，第三方國家應(yīng)參與歐盟周邊合作”。

新周邊政策的影響

新周邊政策雖然不會馬上生效，但作為歐盟即將出臺的全球戰(zhàn)略的重要組成部分，其確立的政策方向和原則，會直接影響其對外行為重點和方式，尤其涉及與俄羅斯以及廣泛非洲地區(qū)國家之間關(guān)系的發(fā)展。

一、有利于歐俄關(guān)系改善

與意識形態(tài)主導(dǎo)、“排他性”強的周邊政策相比，新周邊政策的利益取向、穩(wěn)定優(yōu)先以及區(qū)別化的政策都為歐俄關(guān)系的改善提供機遇。放棄將推動周邊國家轉(zhuǎn)型作為首要目標(biāo)，可以緩解俄羅斯的政治疑慮；突出安全和穩(wěn)定優(yōu)先，可以增加與俄羅斯對話與合作的空間；加強在周邊地區(qū)的國際合作，為雙方在周邊地區(qū)的合作提供了現(xiàn)實可能。歐盟已在其安全環(huán)境評估中將“與俄羅斯重建歐洲安全架構(gòu)”，列為重塑周邊安全的首要任務(wù)。法國總統(tǒng)奧朗德也表示周邊政策需要照顧俄羅斯的敏感度。德國在周邊政策磋商進程中，多次強調(diào)只有與俄羅斯一起，才能維護東部周邊的穩(wěn)定，并表示致力于尋求機遇推動歐盟與歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟對接，避免東部周邊國家在俄羅斯和歐盟之間進行選擇。

二、加速歐非關(guān)系務(wù)實調(diào)整

2015年歐盟對外行動署在其對外戰(zhàn)略評估報告中，表示需要重新定義歐非關(guān)系。隨著歐盟“大周邊”概念的引進，非洲多數(shù)國家都將被納入其周邊的范疇，新政策中的諸多務(wù)實原則會同樣體現(xiàn)在歐盟對非政策中，加速歐非關(guān)系從價值驅(qū)動向利益導(dǎo)向的調(diào)整。當(dāng)前，最明顯的表現(xiàn)是歐盟對非援助政策的變化。長期以來，歐盟利用援助附加政治條件，推動非洲國家的民主轉(zhuǎn)型。但當(dāng)前，以援助換取非洲國家在穩(wěn)定和移民問題上的合作成為優(yōu)先。2015年歐非移民峰會上，歐盟同意設(shè)立18億歐元的信托基金，利用援助資金換取非洲在移民和難民問題上的合作。可見，未來歐非關(guān)系重新定位的重點是從發(fā)展援助為主導(dǎo)的關(guān)系向經(jīng)貿(mào)、安全和移民問題的合作轉(zhuǎn)型。

三、擴大中歐在第三方合作的機遇

歐盟周邊地區(qū)是中國“一帶一路”倡議的重點地區(qū)。無論是歐俄緊張還是西亞北非之亂，都不利于“一帶一路”倡議的實施。歐盟尋求建立在共同利益基礎(chǔ)上的伙伴關(guān)系、引入“周邊的周邊”以及擴大國際合作的務(wù)實的新周邊政策，都在一定程度上拋棄了傳統(tǒng)上以價值主導(dǎo)且具有“排他性”的周邊政策，這與中國力推的多方合作共贏的外交理念更趨一致，為中歐在其周邊地區(qū)的合作提供新機遇。（責(zé)任編輯：蘇童）

[1] Ulrich Speck，” EU faces tough choices in the neighbourhood”，http：//carnegieeurope.eu/2015/05/18/eu-faces-tough-choices-in-neighbourhood/i8ot.

[2] European Commission， “Communication from the Commission： European Neighbourhood Policy Strategy Paper”， Brussels， 12， May，2004.

[3] European Commission， “Review of the European Neighbourhood policy”， Brussels， 18，11. 2015.