基于管理會計視角的預算績效管理探索

左齊凡

一、引言

財政是國家治理的基礎和重要支柱，而預算管理是現代國家財政管理的核心，通過預算治理國家是有關現代國家治理活動的基本軌跡。預算績效管理是預算管理的重要制度創新，也是建立現代財政制度的重要組成部分。而管理會計是現代預算管理的重要工具，從管理會計的內涵和目標看，管理會計與預算績效管理在預算管理目標上是一致的，創造性地實施預算績效管理，無論是從預算管理角度，還是從管理會計改革發展角度都具有十分重要的意義。

二、預算績效管理實踐探索

（一）實踐歷程

評價試點階段（2008-2011年）。這一階段主要是推進項目預算的績效評價試點工作，積累實踐經驗。通過試點逐步形成了“單位自評價、財政重點評價和人大督導評價相結合”的績效評價模式，逐步樹立了預算績效理念。這一階段評價工作主要以調查研究為主，致力于對某類項目建立科學合理的績效評價指標體系，尚未強調評價結果的應用。

全面推進階段（2012-2015年）。以《指導意見》和《工作規劃》為標志，全國財政系統自2012年起開始全面推進預算績效管理工作，提出要構建“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的全過程預算績效管理機制，同時對預算績效管理各項任務提出了具體的任務指標。

這一階段松江全面推進預算績效管理工作，從制度制定、目標設定、跟蹤管理、績效評價、結果應用、信息公開、信息系統開發等多方面開展實踐，取得了一定成績。一是制定了《松江區預算績效管理辦法》，規范指導本區預算績效管理工作推進；二是建立預算績效管理系統，依托系統全面開展績效目標設定、績效監督和績效評價工作；三是建立了預算項目“前、中、后”全過程績效評價模式，同時開展重點部門整體支出評價和重點財政支出政策評價工作，全面覆蓋財政預算管理全過程、各環節；四是引入第三方技術支持，通過兩次績效服務公開招標，引入了一批在績效管理領域領先的第三方服務機構，全方位地幫助本區開展預算績效管理工作。

攻堅克難階段（自2015年開始）。隨著前期實踐的充分展開，預算績效管理改革進入了深水區。由于存在績效和預算“兩張皮”的現象，因此亟需樹立績效理念、創新管理機制，重點破解結果應用難題。2015年松江開始探索“將績效前評價與預算項目論證相結合，逐步建立績效評價結果與預算編制掛鉤機制”，通過對首批15個教育項目前評價試點，前評價結果全部應用于2016年預算，預算核減率為12.17%，有效地節約了預算資金。

（二）實踐難點

1.預算績效管理參與主體沒有形成合力。

從2012年全面推進預算績效管理改革開始至今，松江初步建立了全過程預算績效管理機制，形成了目標設定、跟蹤監督、績效評價、結果應用和信息公開等一整套工作機制，但是實際效果不明顯。究其原因主要是預算績效管理各參與主體職責不明確、沒有形成合力，沒有將各類績效結果與預算分配有機結合，造成績效與預算脫節現象。預算績效管理的管理主體是財政部門，而責任主體是各級預算單位，預算績效管理的各項工作的落實主要依靠從財政部門到各級預算單位的專管員和業務人員，他們對各項績效管理工作的盡職履責情況決定了預算績效管理工作的實際效果。但是在實際工作中，有兩方面因素導致績效管理工作不到位：一是存在預算資金博弈的現象，導致各級預算單位專管員對于本單位預算項目目標設定、跟蹤監督、自評價等各項工作并不積極，存在預算項目冗余、執行監督不力等情況；二是預算單位財務人員與業務人員缺乏溝通，沒有科學分析預算成本、合理編制支出計劃，預算信息不透明，導致預算編制不合理、預算資金匹配度不高等問題存在。

2.預算績效管理工作水平不高。

一是預算項目績效目標編制質量不高，2016年松江對672個預算項目績效目標編制質量進行了等級評定，其中：A級為20.51%，B級為45.61%， C級為33.88%。低水平的績效目標編制導致項目后期難以跟蹤、評價。二是績效跟蹤工作質量不高，2015年松江對199個預算項目期中績效跟蹤質量進行了等級評定，其中：A級為18.09%，B級為43.22%，C級為38.69%。跟蹤水平不高直接導致后續應用整改效果大打折扣。三是績效評價報告水平參差不齊，在實踐過程中發現不少評價報告質量不高，集中表現在對問題現狀分析浮于表面，政策建議可操作性不強，這也導致績效評價結果難以應用。

3.預算績效管理配套機制尚不完善。

在實踐過程中，由于工作推進太快，配套機制建設相對滯后，也是導致績效結果難以應用的主要原因之一。分析下來，有幾個方面配套機制缺乏：一是缺乏預算績效管理配套制度，2014年松江制定了《松江區預算績效管理辦法》，但是缺乏對具體工作的配套制度，如缺少績效評價工作規程、績效考核制度。二是缺乏預算績效管理組織機制，績效與預算存在脫節現象，一直強調預算績效管理是全過程預算管理機制，但在實際推進時，由于時間倉促，跟蹤、評價中發現的問題及提出的建議往往無法得到及時應用，隨著時間推移后續應用也流于形式，嚴重降低了績效管理的效果。三是缺乏預算績效管理信息系統整體解決方案，目前目標設定、績效跟蹤功能已經嵌入到原有的預算管理平臺中，但是由于采用單點登錄技術，實際上還是兩個系統操作，使用并不方便，績效管理與現有的預算管理平臺無法做到無縫連接，影響到預算績效管理工作的全面推進，也制約了績效結果的應用效率。

三、預算績效管理對策建議

（一）明確預算績效管理職責

一是明確各級預算單位績效管理責任主體職責。《松江區預算績效管理辦法》明確規定各級預算單位是預算績效管理的實施主體，對本單位范圍內績效管理工作負完全責任，同時明確預算單位內部財務部門和業務部門的工作協調機制，也即“財務部門是本單位預算績效管理牽頭部門，業務部門是本單位預算績效管理的實施部門，承擔編報績效指標、實施績效跟蹤、開展績效評價等預算績效管理職責”。根據制度規定，松江財政通過財政內部業務科室、預算部門、各級預算單位逐級分解下達績效管理任務，同時明確各級管理崗位審核職責，確保了《工作規劃》各項任務順利完成。二是明確各級預算管理崗位職責，對從財政專管員、部門專管員、單位財務人員到業務人員各預算管理崗位，明確分工，逐級考核。2015年松江制定了財政專管員考核制度，其中對專管員分管范圍內單位的各項績效管理工作完成數量和質量進行了量化考核，從制度上推動專管員向管理會計角色轉變，不僅要重視財務管理，更要主動管理審核預算的業務細節，有效消除由于信息不對稱造成的各種弊端。

（二）切實提高預算績效管理工作水平

一是提高預算項目績效目標編制質量。松江從2013年開始此項工作，在編制比率不斷擴大的同時，采取措施確保編制質量的穩步提升。一方面注重預算單位自主編制，避免由于第三方輔導大包大攬而造成目標編制脫離實際的情況；另一方面注重對目標編制質量進行統一考核，并將考核結果發送各預算部門，2016年更是將目標編制質量納入專管員考核范圍，通過制度考核不斷提高目標編制整體質量。二是提高績效跟蹤水平，強調績效跟蹤要與預算調整相掛鉤，對于年中績效跟蹤效果不佳的項目及時調整，確保財政資金的使用效益。三是提高績效評價報告水平，既強調評價報告分析問題的全面性、真實性，更強調報告政策建議的可操作性，杜絕諸如“加強管理、完善配套制度”之類空洞的、無法操作的政策建議。2016年計劃實施對績效評價報告的再評價工作，切實提高報告水平。

（三）不斷完善預算績效管理工作機制

一是從預算管理源頭入手，建立項目論證與績效前評價相結合工作機制，旨在通過建立項目前期績效論證機制，實現項目決策前管理，優化項目庫管理，提升項目編制質量，從而有效提升預算編制水平。二是優化預算績效管理工作計劃，確保績效結果的及時有效應用。根據前幾年績效結果應用不理想的情況，2016年松江實行績效管理創新，核心就是將工作時間大幅提前，從年初開始啟動各項評價工作，要求在上半年全部完成評審，確保評價工作在預算編制之前完成，跟蹤工作在預算調整之前完成，經評審后評價結果全面應用于后續預算管理。三是制定各項預算績效管理配套制度，包括《績效前評價工作規程》《第三方服務質量考核制度》《績效結果信息公開管理辦法》等各項管理制度。